依法治国方略是怎样形成和发展的？

 核心要点：

    ■ 依法治国是党领导人民治理国家的基本方略；依法执政是党执政的基本方式；依法行政是政府行政权运行的基本原则。

    ■ 虽然“法治”和“法制”只有一字之差，但内涵却有很大差别，即不再仅仅将“法”作为一种治理工具，而是作为国家制度的依据和基础，作为治国理政的基本方略。

    ■ 在改革进入“深水区”和“攻坚阶段”后，习近平同志多次指出，凡属重大改革都要于法有据，在整个改革过程中，都要发挥立法的引领和推动作用。

    ■ 法律体系注重立法层面的有法可依，而法治体系则覆盖到科学立法、严格执法、公正司法、全民守法全过程，囊括了依法治国、依法执政、依法行政与法治国家、法治政府、法治社会各方面。

    ■ 我国依法治国基本方略提出、发展和完善的历史经验表明，党的坚强领导是中国特色社会主义最本质的特征，是坚定不移走中国特色社会主义法治道路、不断推进社会主义法治建设最根本的保证。

    党的十八届四中全会提出全面推进依法治国的重大战略任务。中国共产党是全面推进依法治国的坚强领导核心，党的领导是社会主义法治最根本的保证。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略；依法执政是党执政的基本方式；依法行政是政府行政权运行的基本原则。这次全会为全面推进依法治国制定了清晰的路线图，紧紧围绕建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家总目标，作出了系统规划和全面部署，开启了法治中国建设的新篇章。这次全会作出的《决定》是对党的十五大报告提出的“依法治国，建设社会主义法治国家”的进一步深化，表明我国的社会主义法治建设进入了新的历史阶段。要深入理解这一战略部署，有必要回顾依法治国方略的形成和发展过程。总体上说，依法治国基本方略的形成和发展，大致经历了以下三个阶段。

第一阶段：孕育阶段

（1978年到1997年）

    1949年中华人民共和国成立，中国共产党成为执政党。党如何执政？采用什么方略治理国家呢？在这个问题上，党经历了一个艰难而曲折的探索过程。1954年制定了共和国第一部宪法，初步奠定了社会主义法制的基础。“文革”十年，社会主义法制遭到严重破坏。十年动乱之后，在总结“文革”深刻教训的基础上，我们党开始探索治国理政的新方法。在党的十一届三中全会召开前的中央工作会议上，邓小平同志强调：为了保障人民民主，必须加强法制，使民主制度化、法律化，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。这段谈话，把健全法制的基本要求准确而简洁地概括为16个字，体现了邓小平同志民主与法制思想的基本精神，为我国依法治国基本方略的形成奠定了基本理论基础。

    党的十一届三中全会确立了解放思想、实事求是的思想路线，同时提出了加强社会主义民主，健全社会主义法制的任务目标。全会公报指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”这“十六字方针”，准确地描述了法治的基本精神内核，阐述了依法治国的基本内涵，为依法治国方略的最终提出奠定了思想基础。邓小平同志还强调：“搞四个现代化一定要有两手，只有一手是不行的。所谓两手，即一手抓建设，一手抓法制。”这进一步指明了实施依法治国的方向。

    在党的十一届三中全会精神指引下，党领导人民进行了一系列重大立法工作。1979年五届全国人大二次会议通过刑法等7部重要法律。1982年，全国人民代表大会通过了现行宪法。该宪法第5条第1款规定，“国家维护社会主义法制的统一和尊严”，这是依法治国在宪法中的最早表述，初步奠定了依法治国方略的宪法基础。宪法是治国安邦的总章程。对人民而言，它是基本权利的宣言书；对我们党来说，它是执政兴国的法制保证。依据宪法和相关法律的规定，司法机关恢复重建。党的十一届三中全会以后，按照“以经济建设为中心”和“建设有中国特色的社会主义”的指导思想和方针，立法机关开始推进立法进程，先后制定了民法通则等一系列重要的民事、经济法律，为改革开放和社会主义现代化建设提供了坚实的法律保障。

    改革开放的深化和社会主义市场经济体制的建立，有力推动了法制建设稳步前进。1989年行政诉讼法的颁布，是我国法治政府建设的重要开端。1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“各级政府都要依法行政，依法办事。”这是第一次在党的正式文件中提出“依法行政”，将法治政府建设作为法治建设的重点，进一步丰富了依法治国的内涵。这一时期，国家赔偿、行政复议、公务员等法律制度相继建立，政府的行政行为逐步被纳入法律规范的轨道。司法机关在打击犯罪和保护人民权益中日益发挥重要作用，逐渐形成了与经济发展需要和国家治理相适应的司法体系。

    在这一阶段，依法治国方略虽然尚未提出，但“十六字方针”的提出和宪法及一系列重要法律的修订出台，清晰阐释了依法治国的基本精神，社会主义法制体系开始形成，这为依法治国方略的形成奠定了思想基础和制度基础。

第二阶段：形成和发展阶段

（1997年到2012年）

    党的十五大正式提出依法治国基本方略。十五大报告指出：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。”这就正式将依法治国提升为国家治理的基本方略。依法治国方略的提出，是对我们党治国理政经验的全面总结与升华，标志着党在执政理念、领导方式上实现了一次历史性跨越，为我国此后的国家治理和社会治理指明了方向，具有里程碑意义。虽然“法治”和“法制”只有一字之差，但内涵却有很大差别，即不再仅仅将“法”作为一种治理工具，而是作为国家制度的依据和基础，作为治国理政的基本方略。自此，“法制”回归其本意，成为法律制度的总称，主要从法律规则的层面强调法律体系的完整性和统一性；而“法治”作为一种与人治相对立的治国方略，强调依法治理，不仅要求具备“依法办事”的制度安排及运行机制，而且强调法律面前人人平等、规范权力、保障权利、程序公正、良法之治等精神和价值。

    1999年3月，九届全国人大二次会议通过的宪法修正案规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。并将这一条作为宪法第5条第1款，正式将依法治国确立为宪法的基本原则，通过国家根本法对依法治国予以保障，使其有了宪法保障，也使“依法治国”这一基本方略有了长期性、稳定性的制度基础。

    在党的十五大提出依法治国基本方略的基础上，党的十六大提出了坚持依法执政、不断提高执政能力的思想，要求不断改革和完善党的领导方式和执政方式，将民主、法治、人权建设从以往的“精神文明”范畴中独立出来，正式提出“政治文明”的概念，这就进一步丰富了依法治国的内涵，明晰了依法治国与其他治理方式的关系。党的十六大还提出“三统一”的法治原则，即“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”，这就确立了中国特色社会主义依法治国方略的根本原则。2004年，党的十六届四中全会提出“科学执政、民主执政、依法执政”的理念，把依法执政作为中国共产党执政的基本方式之一。这表明，我们党深刻认识到，在新的历史时期，必须实现执政方式的根本转变，将法治作为治国理政的基本方式。依法执政要求党要领导立法、保证执法、带头守法，进一步将依法治国与党的领导结合起来。“依法执政”的提出，表明我们党依法治国理念的进一步深化和发展。

    在依法治国基本方略的指引下，我国立法事业取得了重大进展和显著成效。按照十五大报告提出的到2010年“形成有中国特色社会主义法律体系”的要求，2010年我国如期基本形成了以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系，国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依。这是我国社会主义民主法制建设史上的重要里程碑。

    作为依法治国的重要组成部分，依法行政也取得了明显进展。国家在《全面推进依法行政实施纲要》中，提出要“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”，并明确提出要“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。自行政处罚法、行政许可法等一系列重要法律颁布之后，一批规范行政行为的法律法规相继出台，行政听证、告知和申辩、信息公开等行政程序相继确立，标志着我们在依法行政、建立法治政府方面取得了初步成果。

    适应实施依法治国方略的需要，国家稳步推进司法建设与司法改革。最高人民法院先后发布《人民法院五年改革纲要》和《人民法院第二个五年改革纲要》。最高人民检察院相继采取相应的改革举措。这些措施致力于改革和完善诉讼程序制度，实现司法公正，提高司法效率，维护司法权威，提升司法公信力，促进了中国特色社会主义司法制度的发展。

    在这一阶段，依法治国方略的正式确立，有力推动了法治观念的普及，指引了中国特色社会主义法律体系的形成，促进了法治政府建设和司法体制改革，我国法治建设在立法、行政、司法等各个领域都取得了重大进展和显著成就。

第三阶段：完善阶段

（2012年至今）

    党的十八大强调，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式。十八大确立了依法治国的新任务和目标，即到2020年全面建成小康社会时，实现“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障。”这个战略目标是与2020年实现全面建成小康社会宏伟目标同时提出的，进一步凸显了依法治国的重要性。习近平同志多次强调依法治国的重要性，提出了“建设法治中国”的治国目标，并将其定位为实现中国梦宏伟蓝图的重要内容。这表明，依法治国是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的重要保障。

    党的十八大以来，依法治国方略围绕着全面深化改革措施的推进而进一步展开。党的十八届三中全会提出要发挥市场在资源配置中的决定性作用，简政放权、转变政府职能，必然要求压缩政府审批权限、明确界定政府与市场和社会的关系，厘清政企关系、政事关系；进一步明确行政权力界限、规范行政行为与程序、加强行政信息公开，通过权力问责机制，加大对违法、失职行为的追惩力度，这为建设高效廉洁的服务型法治政府奠定了良好的基础。同时，依据党的十八届三中全会精神，建设法治中国，必须深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，这为我国的司法改革创造了有利的条件。

    在改革进入“深水区”和“攻坚阶段”后，习近平同志多次指出，凡属重大改革都要于法有据，在整个改革过程中，都要发挥立法的引领和推动作用。十八届三中全会提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化。法治是现代国家的重要标志，法治能力是最重要的国家治理能力，法治化是国家治理现代化的重要标志，也是国家治理现代化的核心内容。在实现国家治理体系和治理能力现代化这一目标下，全面深化改革的重点之一，就是推进依法治国方略的具体落实。正是在这一背景下，党中央首次将依法治国确立为党的十八届四中全会的主题。这两次全会的《决定》形成了姊妹篇。

    党的十八届四中全会高度评价长期以来特别是党的十一届三中全会以来我国社会主义法治建设取得的历史性成就，系统总结了依法治国的经验，研究了全面推进依法治国若干重大问题，对依法治国进行总体部署和全面规划，这在我们党的历史上是前所未有的。这次全会对依法治国方略作出进一步完善，提出建设社会主义法治体系和建设社会主义法治国家的总目标，与1997年党的十五大提出的形成社会主义法律体系相比较，虽然“法治体系”与“法律体系”只有一字之差，但其内容和精神实质已发生明显变化。法律体系注重立法层面的有法可依，而法治体系则覆盖到科学立法、严格执法、公正司法、全民守法全过程，囊括了依法治国、依法执政、依法行政与法治国家、法治政府、法治社会各方面。为了实现这一目标，这次全会提出建设“五大体系”，即形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，并强调坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。这实际上明确了建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的具体路线图。同时，强调依法治国必须依宪治国。依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。在法治理念深入人心的背景下，这次全会科学规划了具体实施依法治国的路线图和制度保障。这是我们党对执政规律科学认识和深刻总结的结果，也是经济社会发展的内在要求和必然结果，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供了有力法治保障。

    我国依法治国基本方略提出、发展和完善的历史经验表明，党的坚强领导是中国特色社会主义最本质的特征，是坚定不移走中国特色社会主义法治道路、不断推进社会主义法治建设最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国的全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。世事虽无尽，人心终有归。建设一个富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家，是近代以来中国人孜孜追求的梦想，而社会主义法治是实现这一追求的重要保障。党的十八届四中全会全面规划了依法治国方略的实现步骤和具体内容，必将有力地推进国家治理体系和治理能力的现代化，实现国家长治久安、社会和谐发展、人民生活幸福。

    （作者：中国人民大学常务副校长、中国法学会副会长）

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