贾根良：美国崛起于市场原教旨主义幌子下的“举国体制”

一、美国两种不同类型的“举国体制”

与单一国有制和计划体制下“两弹一星”的“举国体制”不同，如何建立混合所有制和市场经济条件之下的“新型举国体制”?这一问题是决定我国创新驱动发展战略能否取得成功的关键之一(另一关键是“市场重于技术”)。值得说明的是，举国体制并非我国独有，而且与军工密切相关。与我国“两弹一星”一样，美国曼哈顿工程和阿波罗登月计划也属于高度集中的举国体制。但美国在二战后高科技霸主地位的形成却是来自另一种相当不同的举国体制——相对分散的网络型举国体制。1957年10月，苏联先后将“伴侣号”等两颗卫星成功送入太空，标志着苏联航天技术和核武器投送能力已经超越美国，美国以核武器优势抵消苏联常规军队和武器优势的“第一次抵消战略”正式失败。美国为之举国震惊，朝野陷入紧急状态。正是在这个事件的巨大冲击下，美国改组其军工体制，成立了对其颠覆式创新产生重大影响的国防部高级研究计划局(DARPA)，构建了超越传统国防或军工概念的“国家安全政府部门”体制。

美国的“国家安全政府部门”以国防、军事和情报机构为核心，不仅包括国防部(含三军部门)、国家宇航局和国土安全部，也包括能源部、国家科学基金会和国立卫生研究院等部门。这种军民融合的体制将信息、生物、能源、纳米和材料等几乎所有高科技研究都纳入了“国家安全政府部门”的管辖范围，从而形成了市场经济体制下相对分散的网络型举国体制。美国的这种网络型举国体制为我国在市场经济条件下如何建设“新型举国体制”特别是军民融合国家战略的实施提供了重要借鉴。就我国科技创新体制中长期存在的“老大难”问题来说，如何处理好市场配置资源与举国体制、军事与民用、基础科研与创新商业化三大关系问题，是建立我国“新型举国体制”的核心。但由于受到新自由主义的影响，国内对这些问题的认识存在着严重的误区。英国著名演化经济学家马祖卡托的畅销书《企业家型国家：破除公共与私人部门的神话》和布洛克主编的英文著作《国家创新：美国政府在技术发展中的作用》有力地破除了这些误区。

目前，在国家与市场的关系特别是两者在创新方面的作用上存在许多神话。例如，一种流行的看法是：公共部门是低效、迟滞的，私人部门是富有活力的，企业是创新主体。但前述两本英文著作的研究却揭示出，苹果手机背后的任何一项关键技术都是获得了政府资助的，虽然近年美国苹果公司在各类“全球最具创新精神企业排行榜”上一直名列前茅。布洛克的书揭示，1971年至2006年间，在被《研发杂志》的年度奖选中的88项最重要的创新之中，有77项——或者说其中的88%——完全依赖于联邦政府提供的研究支持。此外，生物制药产业75%的新发明出自依靠公共资金维持运行的实验室。又如，另一个流行的神话则是风险资本是创新的开拓者，但前述两本英文著作却揭示出：风险资本经常是在政府投资并承担创新的主要风险之后才进入的。奥尔斯瓦尔德和布兰斯科姆的研究证实：政府为发展初期的技术企业提供的融资相当于“创业天使”的全部投资，而且是私人风险资本投资额的2-8倍。

经常有人告诉我们，政府在经济中的作用应该受到限制，因为它没有能力“挑选出优胜者”，无论“优胜者”是属于一些新的技术、经济部门，还是属于特定的企业。但实际上，在过去几十年内，美国政府虽然没有盯住某一家公司，却仍然挑选出了“优胜者”。虽然大多数的政策制定过程都涉及与学者和企业家的磋商，但是人们可以清楚地看到，主要的推动力和发展方向——从基础报告到预算方案——都是来自政府高层官员。美国政府不仅像投资人那样行动，下注于多样化的创新项目的“投资组合”，还构建保护本国企业、实施政府采购法等成套的政策体系来扶植本国企业的创新。例如，美国的公立学校是苹果产品忠实的客户，1994年，苹果产品占据了美国小学和高中教育电脑支出的58%。这些研究揭示的大量隐秘的事实确实令人吃惊，但更令人吃惊的是，英国《金融时报》副主编兼首席经济评论员马丁·沃尔夫在2014年以“国家是创新的真正发动机”为题给《企业家型国家：破除公共与私人部门的神话》撰写书评。这个过去的新自由主义者写道，创新取决于勇往直前的企业家精神，但甘冒最大风险并做出最大突破的并不是私营部门，而是政府。

正如著名演化经济学家佩蕾斯指出的，美国这个通常被认为最能代表“自由市场”制度的国家，却是在创新领域进行政府干预最多的国家。但这些政府干预以前从没有被政策制定者或主流媒体公开讨论过，它们都被“隐藏”起来了。那么，美国为什么能“隐藏”得这么好?布洛克对此作了很好的解释：政府对科技创新强有力的干预之所以被“隐藏”起来，其主要目的是防止保守势力的反对，市场原教旨主义思想的成功使其被遮蔽起来了。《企业家型国家：破除公共与私人部门的神话》一书分析说，美国国防部高级研究计划局打着“国家安全”而不是“经济表现”的旗号直接从事创新活动，能源部高级项目研究局打着“能源安全”而不是利用国家力量占领科技制高点的旗号开展活动，这些做法在很大程度上都掩盖了“美国是在创新领域进行政府干预最多的国家”这一事实。

二、创建我国“新型举国体制”

目前，流行的一种看法是：中国的科技发展不尽如人意是因为政府干预太多。但很少有人认识到，我国缺少美国国防部高级研究计划局这样的引领高科技创新的政府管理机构。我国的国家重大科技专项特别需要像美国国防部高级研究计划局一样由来自生产第一线的内行专家去组织与监督，但我们有些重大专项却采取了“863计划”的组织办法，甚至采取了自然科学基金的管理办法，而这些科技活动的评审机制并不是以创新的商业化为目标的。美国国防部高级研究计划局不是一般的行政管理机构，也不是类似美国国家科学基金会的科研管理机构，而是独立于科技部和财政部等政府职能部门，由顶级科学家和工程师等内行构成的有预算自主权的政府机构，这些人能扎根于他们所资助的具体科研团队中。美国这种以政府主导为特征的科技创新体制具有三个明显的特点：任务导向型、市场化项目运作制、发挥军事和航天等尖端技术对民用技术的引领作用。这是在市场经济而非计划经济、在前沿突破性技术创新而非追赶型技术创新(如我国的“两弹一星”或日本的技术追赶)条件下的“举国体制”。

美国在创新领域的这种强有力的政府干预是通过美国国防部高级研究计划局等政府机构来推进的，这些政府机构具有四项主要功能——投入针对性资源、经纪活动、开放窗口和加速新技术商业化，任务导向型、市场化项目运作制、军事和航天等尖端技术对民用技术的引领作用就是通过这些功能得到体现的。所谓投入针对性资源，是将政府的资助集中于推动技术专家们去克服技术创新中的某些关键性障碍。市场化项目运作制主要是通过经纪活动和对具体项目的资助进行的，经纪活动就是为科学家和工程师及需要解决他们有关想法和技术问题的人们提供联系的活动，并为各种不同的相关科研方案提供资助。政府科研管理机构最重要和最大的开放窗口是通过小企业创新研究计划和小企业技术转让计划进行组织，小企业创新研究计划仅为小企业提供资金，而小企业技术转让计划支持小企业与大学或政府实验室研究人员之间的合作。最后是加速新技术商业化，关键的工作是制定加速新技术商业化的标准。

在改革我国科技创新体制上，美国这种任务导向型的国家创新体制有许多经验值得我们借鉴，其中之一就是要改变科研人员的研究导向。“新型举国体制优势”这种提法最早是在“十三五”规划草案中提出的。据报道，在2016年3月“两会”期间的科技界小组讨论会上，“举国体制”成为委员们提到的高频词，但许多人可能对这个概念的理解有偏差。例如，在陈凯先院士看来，最能诠释这四个字的就是“青蒿素”的研制过程。但在今天，科研协作变得越来越困难，因为在做研究之前，大家可能最先关注的是到底谁应该排在第一位。笔者认为，陈院士的看法仍是从基础研究和目前我国自然科学基金运作方式的角度来看待“新型举国体制”的。如果科研合作是以任务和产业化为导向的，特别是如果采用美国国防部高级研究计划局的体制，那么，谁应该排在第一位这个问题就不会成为障碍。为了建立社会主义市场经济条件下科技创新的“新型举国体制”，笔者建议借鉴美国的成功经验，将能源局升格为能源部，并在科技部、工信部、国资委、能源部、国防科技工业局、国家航天局和国家安全部等国家部委分别创建高级研究计划局，由国务院统一领导和协调。

(本文原标题为《借鉴美国经验在相关部委创建高级研究计划局》，被中国特色社会主义经济建设协同创新中心《成果要报》2017年第3期(总第125期)采用。经过修改，2019年3月以现有标题《我国创新驱动发展战略亟须建立“新型举国体制”》发表于《改革内参》2019年第9期。)

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