河清：自由——西方现代“民主”的实质（下）
编者按：对西方民主的顶礼膜拜应该破除，对民主提法的畏惧也应该破除。
作者在绪言中说：都说“民主”是“由人民自己做主”。但纵观天下，号称“民主”的国家却没有一个真是“人民”自己做“主”的，都是国家管理体制在做主，或更往上说，是议会在做主，是总统(总统制)、总理(内阁制)这些“无冕之王”在做主。说是要让人民参政，但“民主”学说的老祖宗之一孟德斯鸠却有言在先：“人民完全不适合讨论(国家)事务”。听将过去是一片卢梭式“全民自决”的民主口号，但眼见到的却是孟德斯鸠式“间接民主”的代议制：挂的是卢氏的空牌，卖的是孟氏的实货。……
第二章 自由——西方现代“民主”的实质
选自河清著《民主的乌托邦》
香港明报出版社1994 中国社会科学出版社2004
四、“三权分立”的误会和悖论
说起“三权分立”，谁都知道这是西方现代“民主”的主要特征之一。但并不是谁都知道，孟德斯鸠创立“三权分立”的学说，是出于一个历史误会。
崇尚英国政制的孟德斯鸠，实际上是把英国的“三制并存”(君主制、贵族制和民主制)看花了眼，说成是“三权分立”。贝尔纳•科特莱(BCottret)在《大革命镜子中的英国》一文中指出：“孟德斯鸠混淆了‘分权’和‘混合君主制’(4)。我想说，我这位18世纪的同胞的差错，竟然有一种康德式悖论那样的启示性价值。当这位《法的精神》的作者自命是基于观察在英国政体中发现分权之时，他实际上是创立了一个闻所未闻的理论模式……”(见《欧洲民主史》，第100—101页)
就是说，孟德斯鸠发明“分权”学说，是出于对英国政制理想化的误解。亨廷顿忍不住也揶揄一句：“只有诸如孟德斯鸠这样的保守派，才能够在一般人认为是腐败、混乱、分裂和落后的英国政治体制中看到优越之处。”(见《变化社会中的政治秩序》，第154页)
英国政制并非像孟德斯鸠“观察”到的那样是“三权分立”——立法权、执法权和司法权互相独立，而是“几乎融合为一”。早在1867年，英国杰出政论家和经济学家贝杰霍特(WBagehot)，就已驳斥孟氏“三权分立”学说的谬误。他的《英国政制》(The English Constitution)开门见山就点出如下两点是谬误：
(1)“立法权、执法权和司法权三权分立”；
(2)“人们宣称，英国政制的明显优越性源于三权的平衡。由此，君主制因素、贵族制因素和民主制因素平分最高主权。最高主权三分，是行使这种主权所必须的……”
贝杰霍特说的第一点谬误，是直接反驳孟德斯鸠。贝氏认为：英国政制并不基于三权分立，相反，是基于“执法权和立法权的几乎融合为一”(quasifusion)!贝氏一语漏天机：之所以英国政体运作比较顺畅，正是因为这种执法权和立法权的两相融合。是这两个权的“紧密联合”构成了“英国政体的秘诀”。
关于第二点谬误，贝氏否定了君主制、贵族制和民主制三者“平分最高主权”的说法，而将其归结为一种二元体系：“效率”(efficacité)和“尊严”(dignité)，“女王的表面特权”(尊严)和“首相的实际权力”(效率)两相共存。
实际上，某种“三重功能组合”，从远古起就是英国政治的特征。中世纪是“口祷者+武战者+劳耕者”，16世纪至18世纪演变成“国王+贵族+郡”。用古典政治术语出之，便是“君主制+贵族制+民主制”。这三种在理论上互相对立的政治因素，始终在英国和平共处。至今，号称“民主”的英国政体依然如故。科特莱指出：“事实上，民主制的因素在英国长期处于一个组合体之中，这个组合体兼容并蓄了其他权威原则……贵族制或君主制精神。”(《欧洲民主史》，第102页)所谓“混合君主制”，正是指这种“三制并存”的政治现象。
孟德斯鸠的误会可以分作两点讲：一是未看清英国实际上的执法权和立法权“融合为一”，而妄称看到了“分权”现象；二是从英国的“三制并存”现象，阴差阳错地推演出“三权分立”的学说。这真是天大的历史误会。
从理论上讲，或从“理性”上讲，孟氏提出“三权分立”确实颇有道理。他说：“根据久远的经验，凡掌权者总要滥用其权力，除非遇到限制。”要防止掌权者滥用权力，只能是“以权力制止权力”，听起来非常合乎逻辑。
但是在实践上，“三权分立”是不可行的，本身内涵了不可解决的原则悖论。事实上，“三权分立”要么是导致了政体运作的泥滞、低效率、扯皮，乃至瘫痪，要么是表面上俨然三权“分立”，实际上是执法机构(或立法机构)大权独揽。两者必居其一。前者是动真格地“分权”，结果是权力无法行使；后者是名不符实：“分权”为名，集权为实。
纵观当今西方号称“三权分立”的“民主”国家，大都属于第二种情况，即政府作为执法机构拥有相当集中的权力。现代“民主”政体的集权特征，其实非常明显。当然，第一种情况也时有发生。
偶阅香港1993年8月9日英文《标准报》(The Standard)，读到署名为Chang Kuo-sin的一篇文章：《美国政体“基于错误的前提”》，小标题即是：“孟德斯鸠对英国政体形式作了错误的观察。……由此可说美国政体形式是基于错误的基础。”该文也谈到了贝杰霍特对孟德斯鸠的批驳，论述了“三权分立”学说在美国实践中的理论困境。这里稍作摘译：
“今天，显然大部分美国人，从总统克林顿以降，都承认美国的政体形式运作不良，有时简直失灵。许多理论曾经试图解释这种现象。但从未有美国人指出其根本原因可能是国父们创制的宪法是基于错误的原则(三权分立)。”
“为了维护这种分权，美国人采用了另一个又是错误的原则，一个被认为是属于英国政制的原则——制衡。在英国，该原则仅仅是作为理论，作为一种纯粹的法律神话而存在。而在美国，却是一种不可触犯的实践。在这种实践中，任何一个官员或机构，都不拥有绝对或最终的权力。他们必须在其他官员或机构的赞同或竞争下行事。”
“由于采用了一个法国人对英国政体的错误观察作为政体的根本原则，美国国父们建立的政体是如此泥滞纠缠于各种各样的制衡之中，以致它极少运作良好。”
“制衡”之术被许多美国政客标榜为“美国模式”，也被许多中国“民主浪漫主义者”奉为金科玉律，实际上连在美国本土也用得很不像话。如果“出口”“外销”，恐怕更不像话。
“制衡”说，这个地地道道的美国货，应该说是进一步发展了孟德斯鸠的“三权分立”学说。但它并没有给“分权”学说带来更多的真理性，反而更加暴露了其逻辑悖论：如果真地“制衡”，政体运作就被“制”得瘫痪失灵；相反，“制衡”失灵，政体运作才顺畅。
“三权分立”要求立法、执法和司法三权互相制约，互相平衡，任何一权都不超越其他权力之上，事实上是根本不可行的。“分权”学说的悖论，根本地在于政治权力本是不可分的，尤其是立法权和执法权。“分”则百年聚讼，合则朝令夕行。在这一点上卢梭倒是对的：“最高主权是不可分裂的。”德国作家和政论家弗里德里希•希勒格尔(FSchlegel)在其《哲学讲稿》中指出：“将执法权和立法权分开是很危险的。因为，或者是执法者掌了大权，人们便认为国家越强有力，形势就越好；或是人们想在法律中寻求拯救，错误地认为善乃在于众多的法令。前一种错误一般导致专制，后一种错误则导致无政府。”(见《欧洲民主史》，第168页)
诚如希勒格尔的分析，权力天平倒向执法权，往往走向政府集权(如今天的西方“民主”)，乃至极权；天平倒向立法权的议会，所谓“议会至上”，则政府动荡不稳(法国第四共和国是最好的例证)，以至无政府。
在当今西方政治现实当中，“三权分立”不过是徒具形式：立法权和执法权并不那么“分立”，而是像贝杰霍特说的那样，“几乎融合为一”。执法权——政府的权力，成为三权之中的核心权力。看上去，似乎是三足鼎立，内里实是金鸡独立：总统、首相和总理作为政府首脑独揽大权。
在大多数现代“民主”国家中，政府首脑一般是由在议会中占多数席位的党派领袖担任。这便意味着，该首脑(执法)提出的法令建议，如无意外都可以在议会(立法)中获多数票而通过。即“执法”兼使了“立法”的功能，两者“几乎融合为一”。
“执法”合并、乃至“吞并”了“立法”。由此，代表“执法”的政府，变得最为重要。蓬贝尼在《民主的实践》一文中坦然承认：“有个机构在我看来终于成为一般代议制的根本角色，并由此获得原初并未料到的民主分量，这个机构便是政府。……这一事实在整个欧洲具有了定则的意义：‘政府’变成竞选斗争的最终主题，成为民主竞争的中心。……要一个‘民主政府’的问题，压过了要一个民选议会的问题。……政府的更换，始终是当代民主制的主要特征。”(同上，第35—36页)
在标准议会制“民主”的英国，本是孟德斯鸠“三权分立”说的原型，事实上却是三权密不可分，实权一统于内阁首相。首相是议会中多数派领袖，实际上操纵了议会，集执法权和立法权于一身。代表司法权的最高上诉法院，也并不那么“分立”，因为它属于上议院(贵族院)，由上议院院长兼任最高法院首席大法官。
在标准总统制“民主”的美国，名义上立法权属于国会，但总统依然可以通过议案建议、国情谘文、行政命令(与法令无异)，还有对国会通过议案的否决权，实际上享有极大的立法权。如果国会中占多数席位的党派与总统所属的为同一个党，那么，总统实际上可以行使近乎独裁的权力：既自己立法，又自己执法。万一遇上一个不听话的国会，搞出一个总统不愿接受的议案，总统便以否决权伺候，或者把议案搁置起来，到国会休会时自然无效，所谓“口袋否决权”。在司法权方面，美国联邦最高法院的大法官，都是由总统任命。总统可以利用他的任命权，提出自己所喜欢的人选，影响司法。
在既非标准总统制又非标准议会内阁制，而是两者兼而有之的法国，立法权和执法权亦非“平衡”，而是执法权超然凌驾于其他权力之上。尽管看上去有两个“政府首脑”——总统和总理，实际上是总统独揽大权，其集权程度比美国总统有过之而无不及。雷蒙•阿隆说：“(法国)第五共和国体制不属于任何古典政治学分类中的一类。它既非议会制(英国政制被认为是纯粹楷模)又非总统制(美国的样板总被人援引)。它代表了一种对议会制帝国的归返，以普选选出一个任期七年的皇帝。它以一种极端的自由，运用全民公决，行使执法权首脑的权力。”(《民主与极权》，第14页)密特朗经常被漫画化为“东东十四世”，并非毫无根据。
说西方政府首脑是一个普选出来的、有一定任期的“皇帝”，非常形象。与通常人们爱想像的“分权”表象相反，西方现代“民主”政体实际上非常“集权”。下面两节所要讨论的，正是西方现代“民主”中的集权特征，及其并不那么“民主”的现象。
五、法国“民主”(“凯撒式民主”)
与孟德斯鸠派英美自由主义传统相对，法国更多一点卢梭派正宗民主的平等主义色彩。卢梭思想对法国政治思想乃至平民百姓的影响是根深蒂固的。以“真正的平等”为理想的共产—社会主义思潮是在法兰西土地上产生，不是一个历史偶然，而是正好说明，法国人的民主理想比英美更加激进(不仅要“自由”，还要更真格的“平等”)。同时，卢梭式“最高主权不可分裂”(集权)的思想，尽管受到相当程度的改头换面，依然在法国有深广的市场。
法国大革命是卢梭思想的一场血与火的大实践，充满了“与传统作彻底决裂”，创造一个“新社会”的激进气氛。“大革命”除了有一点歪曲了卢梭的意志——采用了代议制(因为“人民自己治理自己”实在不可能实行)，在其他方面完全忠实于卢梭：消灭传统的行会等一切社会团体，俾使“公意”完整而不分裂，让公民们独立、自主、“单子”式地参与国家政治；废除封建特权，没收教会财产，分份出售，以求建立卢梭式“大家都有一点(财产)”的社会平等；罗卜斯比尔的雅各宾专政更是援引了卢梭“最高主权不可分裂”的原则……然而其结果，“大革命并没有实现……社会条件的温和平等，而只是以富人与穷人之分，取代了从前贵族与平民之分，以财富的贵族取代了血缘的贵族”(见鲁吉埃《民主的玄虚》)。雅各宾专政的恐怖政策，最终导致了“热月反动”和拿破仑帝国的建立。
“大革命”的结果，可以说是卢梭思想实践的失败。但卢梭“人民最高主权”的思想，却因大革命而普遍深入人心。尤其是，“人民最高主权”与拿破仑帝国的“凯撒主义”相结合，构成了法国“民主”极奇特又极有趣的景观——“凯撒式民主”(démocratie césarienne)，或“权威民主”(démocratie autoritaire)。
这种“凯撒式民主”的特征是，承认“人民最高主权”的原则，保留议会，保障“自由”(建立“法制”——《拿破仑法典》)，保障民事和政治平等(普选)，但强调“权威”，国家最高权力集中于皇帝(或总统)一身：由一个人代表“人民最高主权”。
拿破仑凭借赫赫军功，深得民心。他懂得从人民的拥护中寻求自己统治的合法性，以“人民”的名义集中所有的政治权力。也许会让中国的“民主”理论家不可思议的是，恰恰是这位“终身督政”的皇帝，反倒全力主张扩大人民的选举权：“为了政府的稳定，必须让更多的人民参加选举。”据拿破仑三世描写：“拿破仑预见了自由将巩固他的政权。他在人民中间拥有最热情的支持者。所以，他越降低选举权的纳税额，越接近普选，那他的天然朋友便越有机会进入立法议会。他越是给大众权力，他就越加强了自己的权力。”(见《欧洲民主史》，第137页)这里固然有溢美之词，但拿破仑做出“是人民赋予我权力”的样子，的确很像那么回事。人们不能否认，拿破仑的帝制是基于某种民主观念。
拿破仑三世宣布：“最高君主与人民的利益一致，这是王朝的根本基础。当一个政府可以自己对自己说：对最大多数人有利、保证公民自由和国家繁荣的事，也增加我的权威力量、巩固我的政权之时，这样的政府便牢不可撼。”(同上)这位第三帝国的皇帝，可谓满口“民主”言论。尤其是，他称帝竟也是全民投票通过的。就是说，他这个皇帝，是受到“人民”认可的。正是这位皇帝，在欧洲最早确立了全民普选制度，比“民主”的英国还早了半个多世纪!拿破仑三世使法国第二帝国成为一个相当“共和”的“自由帝国”：放相当权力给议会，给反对派的报刊相对自由，允许工人结社(废止列•霞白利法)……无怪乎，儒尔•菲利要兴叹：“帝国下的共和国多美妙!”
史蒂文•英格伦(Steven Englund)指出：“不可否认，帝国享有一种可怕的民望，对人民有一种真实的感召力，由此非常接近字面意义的民主制。……一个很明智的共和派记者，在1881年喟然说：‘法国凯撒主义乃是民主的一种形式’。”(同上，第124页)
常常被人直接等同为“封建专制”、或被认为与民主制势不两立的君主制，居然可以“非常接近字面意义的民主制”，不仅可以与“民主”嫁接共生，甚至可以是“民主的一种形式”，这可以让那些习惯于简单断定非“民主”即“专制”、非至善即至恶的人好好深思。
这位皇帝已不仅仅是一位“开明”君主，而是一位“民主”的皇帝。因为他自认为代表人民，认为自己的利益与人民的利益一致，并且要“对最大多数人有利”(这本是“民主”的目的，而“由人民自己当政”是“民主”的形式。目的与形式相比，似乎目的更要紧)。
这种“帝制的民主”，具有西方现代“民主”制所有的形式：“人民最高主权”的原则，议会，宪法，普选……只是这种“帝制民主”的国家首脑是终身制，甚至世袭。它强调的是政体的“稳定”，政府的“权威”和“延续性”。而“共和制民主”，则规定首脑不能世袭，在同样的“人民最高主权”原则下，偏重强调“自由”和“议会至上”。
法国第四共和国(1944—1958年)是典型的“共和民主”和典型的“议会至上”，同时也典型地暴露了“议会制民主”的种种先天缺陷。这届共和国，自始至终政府都处于动荡不定状态。由于“议会至上”或立法权至上，执法的政府，其产生、延续和终结都受制于议会。议会随时都可以提出一个“对政府不信任案”让政府倒台。另外，由于多党纷争(国人好说“多党制”，其实只有法国才能算名实相符的多党制。英美都是“两党制”)，议会内山头林立，形不成一个稳定的多数。在这种情况下，要组阁一个政府谈何容易。但要拆一个政府的台，却易如反掌。所以在第四共和国，政府更换如走马灯。一届政府或部长，上台一年半载，甚至几个月，几天，便匆匆过场下台。第四共和国“各届政府的平均执政期低于一年”。再加上内忧外乱，内有罢工风潮，党派倾轧，外有苏伊士运河危机，印度支那战败，阿尔及利亚战争……议会之内乱翻了天，谁也不听谁，谁也不服谁，政局是一塌糊涂。最后，第四共和国“末代”总统戈蒂，只好请戴高乐将军出山，收拾烂摊子。正如戴高乐所说：“十二年来，法国由于党派体制的严重问题而处于一种灾难境地。”
这位军人元首对多党竞争深恶痛绝，明显对党派表示不屑和不恭。他提出了三个“一”：一个“超然于党派之上”的“最高仲裁”(arbitre suprême)；一个他任命的政府；一个代表民族意志的议会。这三个“一”，其实很有点让人想起“法西斯”弗朗哥的“一个国家，一个元首”，或纳粹的“一个民族，一个帝国，一个元首”。这里的共同重心是：“最高仲裁”或“元首”，强调的是执法的权威。
戴高乐在一种共和制的表象下，重续了法国“凯撒式民主”的传统。他主持制定的《第五共和国宪法》，赋予总统以空前的权力，其集权程度恐怕在西方现代“民主”国家里登峰造极。阿隆指出：1958年来的法国政体，“更多地是取决于国家元首的人格，而不是取决于宪法的文本”。总统及其“政府和管理的加强”，伴随了“议会的衰落”。
古谢(Y.Guchet)在所著《第五共和国》一书中指出：总统享有一种政治上的“不负责任”(irresponsabilité)，即不必对任何部门“负责”。总统拥有“无须连署的权力”。《宪法》第十六条规定：在危机时期，“总统拥有最广泛的权力，他既可以干预立法部门，也可干预执法管理部门，总统的决定甚至可以干预司法部门”(5)。议会实际上不能制约总统。除了《宪法》第六十八条(因为叛国罪而设立议会最高法庭)的假设，“议会不能置问总统的责任，也不能控制总统在宪法第十六条范围内采取的任何措施。”(《第五共和国》，第137页)
1962年修改的《宪法》，进一步加强了总统的权力。戴高乐为了使自己的集权更来得名正言顺，便跨过议会，实行全民直接普选总统。戴氏让“最高主权”直接来自人民(而非让议会“间接”推选总统)。于是，这个由人民直接普选出来的“最高主权者”，便名正言顺地享有“不可分裂”的至上集权。
法国民间有个传闻，说戴高乐任命蓬皮杜当总理时，事先让蓬皮杜写好一份辞职信，只是时间空着不填，以便戴高乐可以在任何时候让蓬氏搬出马提尼翁总理府。不管传闻是真是假，有一点却是千真万确，就是总统权力大大凌驾于总理之上，并有权更换总理。1964年1月31日的新闻发布会上，戴高乐明确宣布，总统在“不再赞同他(总理)”的时候，有权换掉总理。戴氏“不再有任何含糊”地表明：“总理隶从于共和国总统。”(同上，第152页)
戴高乐认为只有总统才是“执法首脑”(chef de l"exécutif)。他很不乐意听到称总理为“政府首脑”(chef du gouvernement)，因为总理不过是“他的总理”，政府首脑应当只是总统：“总统显然是惟一执掌和委授国家权威的人。……国家不可分裂的(何其卢梭风味!)权威，整个地都交给由人民选出的总统。”(戴高乐语，同上，第145页)“我们制度的根本要素是赋予由人民选出的国家元首有代表人民的手段和任务。”(同上)言下之意，显然总统必须拥有任何其他部门(不管是议会还是总理)不得分享的权威。总统只是把一些“次要的”(subalterne)和“日常事务的”(conjonctural)事，交给总理及其政府处理。
戴高乐在实际执政上，一派藐视党派、藐视议会的作风。他对付议会的法宝是“全民公决”(référendum)和解散议会。在他的行政意志受到议会阻碍时，戴高乐喜欢绕过议会，把问题付诸全民公决，甚至解散议会：戴高乐于1962年和1968年两次解散议会。
戴高乐的“总统制”，与拿破仑三世的“帝制”非常接近。法国法学家杜果依(LDuguit)说过：“当国家首脑是世袭的，便是君主制，当他不是世袭的，便是共和。我看不出其区别。”这话用来解释戴高乐与拿破仑三世的相通，实在贴切。阿隆也作过这样的类比：“从历史的观点看，第五共和国显然就是第二帝国。”(《民主与极权》，第15页)
理所当然，戴高乐的集权被有的学者称为“不无君主制的微妙气味”。英格伦的说法更精彩：“戴高乐建立了一种共和民主制的君主制用法。”(usage monarchique de la démocratie républicaine，见《欧洲民主史》，第126页)这一妙语活现了西方现代“民主”制内涵的集权、甚至是君主制集权的特征。共和制“民主”并不妨碍君主制那样的集权，甚至“专政”。(《法国宪法》第十六条)
朱利亚尔称戴高乐的第五共和国是“选举式君主制”，也是精辟之语。
事实上，戴高乐在1946年6月16日的讲话中，就提出了这种“共和民主制的君主制用法”或“选举式君主制”的原则：“为了挽救国家的尊严和权威，现在是时候建立新的制度，来遏止我们永无休止的政治激狂。”戴高乐在这篇讲话中已明确提出要设立一个“超然于党派之上”(audessus des partis)，或“置身于党派民主范围之外”(英格伦语)的总统。戴氏并没有抛弃“两院制”、“分权”、“内阁责任制”等传统“共和民主”的政治形式，而是前所未有地创造了一个“君主式”或“独裁式”的总统形象，让共和民主徒具表象。这篇讲话是如此直率，如此明确地颂扬集权，不妨摘译若干节雄文共赏析：
“……事实上，法兰西政府的统一、凝聚和内部纪律，应当是一些神圣的原则。否则，国家的领导很快便流于无能和不胜任。如果执法权是来自另一个权力，并要与这个权力相平衡，如果集体负责代表全体国民的政府，其每个成员仅仅是一个党派的代表，那么，这种统一、凝聚和纪律，怎么可能长久维持?
“因此，执法权应当来自一个超然于党派之上的国家元首。应当由国家元首在议会显示的方向上挑选人选；由他来任命部长，当然首先是领导政府政策和工作的第一部长(premier ministre，即总理)；由他来颁布法令……由他来主持政府会议，在那里行使持续性的影响。一个民族不可没有这样的持续性；由他来担任政治大事件之上的仲裁，或正常地通过议会，或在严重混乱时期，通过投票让国民作出其最高决定；由他在祖国处于危险之中时，担任民族独立的保证人……”(见《欧洲民主史》，第143—144页)
戴高乐那种独步天下、“为民做主”(而非“民主”)的君主气概，是极其伟大的。路易十四说“朕即国家”，堪称豪言。戴高乐说：“由我来担当法兰西!”(C’était a moi d"assumer la France)更是壮语。
戴高乐的确是一位迷人的人物。有人说“多党竞争”就是“民主”，他却对“多党竞争”嗤之以鼻；有人以为“三权分立”是“民主”的本质，他却独尊执法权，将执法权的稳定性、延续性和权威性作为“神圣原则”；有人把“代议制”这种间接代表制等同于“民主”，他却喜欢甩开或跨过议会另搞全民公决，玩更直接、更正宗、更有卢梭意味的民主。不高兴的话，他还可以解散议会；有人说他“君主制气味”、“独裁”，甚至让人联想到“法西斯”(三个“一”)，但恰恰倒是他最为民主，让人民直接参加政治决策；一般公认是，民主政体先天具有内乱和内战因素，比其他政体形式更不稳定，而他恰恰要建立一种稳定的“民主”政体。法国“凯撒式民主”在戴高乐那里被发挥得淋漓尽致。
法国第五共和国既非纯粹“总统制”，又非标准“总理制”(内阁制)，而是呈现为某种混合制或“双轨制”：总统和总理都有。这构成了法国当代政治的奇异特色。
事实上，这种“双轨制”在政治理论上造成了混乱：既然总统是由全民直接普选产生，议会也是由全民普选产生，于是，有两个“合法”的“人民代表”。那么，究竟是总统还是议会最终代表“人民”呢?在享有崇高民望的戴高乐时代，这个问题并不那么突出：当然是总统更代表人民了。但这种“双轨制”留下的后遗症，后来越来越让人头痛。
在当今法国政坛，总统和总理的关系很微妙，职权范围分得并不那么清楚。希拉克在德斯坦手下当总理，因为在职权分界上两人观点相左，希拉克自感到处受掣，干得很委屈，只好辞职不干。“次要的”事和主要的事，毕竟不那么泾渭分明。
当出现“左右共治”——左派的总统和右派的总理之时，情形就更加微妙。两人的处境都比较尴尬。根据《宪法》，总统对外交内政等一切政府事务都管得着，并握有决定权。而总理也是什么都管得着，是干实事的，但没有决定权。因此，总统和总理之间是一种弹性的关系。总统高大辉煌一些，总理便黯然矮半截了一些。反之，总理比较能干，如果又属于议会中的多数派，则总统不得不要收敛一些。比如眼下精明的巴拉杜尔总理的政府。
不管怎么说，法国第五共和国的总统，拥有空前集中的权力。这种集权，有卢梭思想的潜在影响，有对第四共和国“议会专政”的反拨，还有法国传统的“凯撒式民主”的源流。读者要注意的是，“凯撒式民主”，重点不在“民主”，而在于“凯撒”，在于集权。
六、英美“民主”
如果现代“民主”的集权特征在法国显得一目了然，那么在英美则显得更加隐晦一些。毕竟英美是“三权分立”的原产地。
对于英美政体的“分权”表象和集权实质，本章第四节已有论及。在英国，因为首相是由议会中多数派政党的领袖担任，故首相实际上集立法和执法权于一身，大权在握。在美国，总统作为执法首脑，拥有种种手段来干预和“领导”立法。尽管两院在宪法规定上可以对总统权力进行“制衡”，但实际上经常是“制而不衡”。总统一般仍可以按自己的意志办事。万一“制”住了，也不是“平衡”，而“制”出了政体运转的瘫痪和失灵。因此，“三权分立”更多是说着玩儿，摆个架式。实际上，始终是集权才使政府得以运转。
西方现代“民主”权力集中于执法权，本是一个常识。无须多费笔墨，读者只要不闭着眼睛，都可以看到这个事实。君不见，西方选举最兴师动众的是选举执法的总统、总理或首相，而非选立法的议会和议员，足以说明问题(执法和立法合在一起选，另当别论)。
实际上，集权是所有“现代”政体必需的。在西方传统社会，比如法国的“旧制度”，据说是“集权”的国王，权力倒是很有限。左有教权，右有贵族特权，下有各城镇市民的自治会和工商业行会，还有各种各样的民间社会团体，比国王权威更直接地对社会成员发生影响。而在“现代”社会，传统的行会等社会团体都被摧毁，社会成员成为一盘散沙和单子式的个人，特别有利于国家的集权(乃至极权)。
西方现代经济的发展，也要求国家具有强有力的管理功能，有效干预经济领域的混乱或无度发展。国家通过财政预算、利率、税收等经济手段，对经济活动进行宏观调控。几十年来，美国联邦政府对美国经济的运行，并不是采取“自由主义”的放任，让各州各行其是，而是越来越增强调控作用。仅凭那双“看不见的手”来调节市场经济，今天已不复存在。国家早已伸出一双“看得见的手”在调度全局。可谓“一阴一阳之谓道”了。
这种管理上的国家集权，早已为雷蒙•阿隆、丹尼尔•贝尔等西方社会学家所揭示。阿隆指出：不管苏联社会主义制度还是西方“多元宪政”制，双方共同具有一套集权性管理体系。贝尔则把“社会领域”的等级制(集权)管理体系、“政治领域”的“平等”观念和“文化领域”的“自我崇拜”，作为当代资本主义社会的三大结构特征。
当代交通、通讯、信息技术的发展，尤其是电脑在管理部门的推广运用，使西方国家在政治上和管理上的集权空前增强。正因为这套严格的管理体制，许多来到国外生活一段时间的中国人，常常会感到在外边远没有在国内“自由”。因为在国外，日常生活的许多方面都被管得死死。各种各样由电脑控制的证件、税单、账单，布下一张天罗地网，让你无处逃遁。
对于西方现代“民主”的集权特征，阿隆在《民主与极权》一著中，专门用一章——“多元宪政体制的寡头制特征”，加以讨论。只是他没有直接用“集权”，而是用了“寡头制”一词。阿隆在列举了帕莱托(Pareto)、莫斯卡(Mosca)和伯恩海姆(J.Burnham)等人之后说：
“这些理论家的中心观念是：任何政治体制都是寡头制的。所有社会，至少是所有复杂型社会，都是由少数人统治。……马基雅维里主义者解释说，所谓民主政体，实际上是一种特殊类型的寡头制：财阀寡头制(oligarchies ploutocratiques)。少数掌权者受控于富人、金融家、企业主、工业主。这些人不喜暴力手段，而更喜欢用狡诈手段。说穿了，民主完全徒有虚表，因为都是躲在阴影里的少数人作出最重要的决策。
马基雅维里主义者所根据的某些事实，是无可置疑的。的确，在所有社会里，决策都是由少数人作出。同样确实的是，在现代民主制里，寡头制呈现为财阀政制的特征。那些生产资料拥有者、富人、金融家，直接或间接地影响着领导公共事务的人。
对于这样来解释民主社会的寡头制特征，人们不能应之以反驳，而只能应之以一个事实：人们不能设想一个不是寡头制的政体。政治的本质，乃在于为，而不在于由集体(人民)作出决策。决策不可能由众人作出。人民最高主权不意味着人民大众自己直接作出有关公共金融或外交政策的决定。把现代民主体制等同于人民自己治理自己的政体这样一个不可实现的观念，是荒谬的……”(《民主与极权》，第130—131页)
这几段话至少有三个意思。其一，现代“民主”社会与任何其他社会一样，都是“寡头制”，即权力集于少数人手里，而非“多数人的统治”。尤其阿隆揭示了现代“民主”的财阀寡头制特征。其二，“政治的本质”不在于“由”人民做主，而在于“为”人民做主。这是一句难能可贵的大实话。人民大众不可能共同地直接作出各种决策。即便像戴高乐那样进行全民公决，也只是就个别特别重要的问题，而且次数有限，不能成为一种经常性的政体运作方式。其三，“人民自己治理自己”(真正的民主)是一种“不可实现”的“荒谬”观念。西方现代“民主”，并非“人民自己治理自己”。
阿隆直接否定了林肯式“三民主义”的前两个“民”——“民有”(of the people)和“民治”(by the people)，却现实地肯定了“民享”(for the people，为人民)。前面引用过的若姆其实也挑明西方代议制仅仅是“为民”做主：“如果人们考察林肯的名言——‘民有、民治、民享的政权’，人们可以看到，代议制使第一个要求成为可疑，直接否定第二点，不过却满足第三点。”
一个社会始终是少数人在做主，是少数人的集权和寡头制统治。不少国人在耳闻口诵几遍林肯式“三民主义”之后，便以为美国和西方国家真的是“由人民自己做主”。殊不知，所谓“民有”、“民治”不过是政治家的口若悬河，而非事实。
说英国是“民主”，连西方政治学家自己都难为情。考特莱指出：“民主一词现在越来越红：英国也成了民主，与法、西、意、荷、美等量齐观。谁都没想到去否定这一看法。然而，从托克维尔到贝杰霍特，还有基佐和密尔，都指出(英国政体中)始终存在着其他互补或对立的政治因素——君主制和贵族制。”(见《欧洲民主史》，第102页)
英国实际上是一种混合制：君主制、贵族制和民主制的三位一体。英国始终保留着一个国王，每年都从国库拨出一笔可观的年俸给王室，维持着王室的“封建特权”。形式上，依然是由女王任命首相，签署法令。还有一个“封建”贵族阶级牢牢把守着上院阵地，政治上享有不小的发言权。只有下院，才是人民的“代表机构”。
英国正如其执政党的名字，实际上很“保守”(而在中国，“保守”一词相对于“革命”、“改革”、“进步”、“开放”等时髦名词，是极为贬义的)。英国政体始终“保守”着它那套源于中世纪的古老政治传统，“保守”着那套“贵族”身份(绅士传统)，“保守”着重自由而不重平等的自由主义文化，就像爱德蒙•伯克所说：“自由”是英国人祖传的一份“不可让与的遗产”。
只有在英国才会产生像密尔那样的思想家。他看到了“民主”所内涵的“多数人的暴政”之危险，提出要保障少数人的利益。而保护少数人的利益，在原则上恰恰违反民主的本义，而是属于自由主义的要求。
卢梭派民主的“社会平等”要求，在英国始终没有市场。“社会不平等一直到今天都平安无事地维持着。”(路易•勃朗语)英国的工会运动和社会主义运动，也没有法国那样的激进色彩。“平等”这个字眼在英国政治史上使用并不多。相反，“自由”一词，则有些铺天盖地了。从1215年的“大宪章”到1689年的“权利宣言”，还有众多政论家的著作，到处可闻高亢或低回的“自由颂”。
人们常常把“自由”等同于“民主”，其实两者不是一回事。因为“自由”并非民主所专有。“自由”可以在“法制”的条件下与等级制、特权制、乃至“封建”君主制兼容。正如前引M巴斯蒂所说：“旧制度下的欧洲社会在不同程度上已经享有自由。”“平等”才是民主的终极原则。重自由而不重平等的英国政制，不应该说是民主。历史学家克拉克(JCClark)指出：“英国的自由更多地是基于法律法规，而非基于民主。”(见《欧洲民主史》，第103页)
1910年，巴斯蒂德(CBastide)在《爱德华七世的英国政制》一著中写道：“由于保留了君主制和寡头制的一些制度，英国政体可看作是一种有限的民主。主权属于人民，但这个人民至今仍然同意在自己头上保留一个君主，并把大部分权力委托给一个寡头集团，该集团只有一部分人才受控于选举。而且，选出来的代表通常都是在统治阶层中挑选的。”(同上)1929年，巴氏又指出：“所谓民主所基于的人民最高主权之原则，英国传统的理论家并不承认。他们说，最高主权属于负责制定法规的权威。所以在英国，最高主权三分于英王、贵族院和下议院，因为任何法令不经两院表决通过和英王批准，都是无效的。”(同上)这两段话把英国政制中究竟谁做“主”，说得很清楚。
这里，不是“人民自己当家做主”，而是由君主、贵族和议员三位一体的“寡头集团”在做“主”。最高主权只是在名义上和形式上属于人民，实际上属于“负责制定法规的权威”。
有趣的是，连英国人自己也不相信自己国家是民主。克拉克说：“英国人始终缺乏这个普遍广泛的信念，即认为自己的政治制度是民主，是基于民主的价值观。”(同上)
对于美国“民主”，19世纪的法国历史学家托克维尔曾写过一部洋洋巨著《论美国民主》。托氏指出，由于美国独特的历史地理条件，没有传统的贵族和国王统治，没有像欧洲那样等级森严的社会不平等，使得美国“民主”具有不同于欧洲的特征。托氏认为，“社会条件的平等化”(égalisation des conditions)，是欧美社会的必然趋势，而以美国更明显。不过托氏指出，由于社会不平等的消失，必然带来国家权力的增强，“国家在一个民主社会不可能不强化，既然权力只受制于权力，而实际上只有一个权力——国家。”(阿隆语) 所以托氏预言，美国这样的“民主”社会有可能导致“专制”(tyrannie)。
一个半世纪过去了。托克维尔所说的“社会条件平等化”，在美国并没有真正实现。也许有人会搬出“中产阶级”一说来为托氏辩护，但在美国社会触目惊心的悬殊贫富差别面前，坚持说“社会条件平等化”是站不住脚的。不过，托氏预言的美国国家集权将大大增强(姑且不说“专制”)，这倒是真的。联邦政府在美国社会中起着日益重要的干预作用。
托克维尔可谓孟德斯鸠第二。他所说的“民主”与孟氏一样是指“代议制”。他与孟氏一样，只承认人民最高主权的原则，但不承认“由人民自己做主”。他说：“我认为这句格言是可憎和不公的：人民的大多数作为政府有权干一切。但我仍然把所有权力的来源置于多数人的意志中。”(《论美国民主》，卷一)
因此，美国也从来都不是一个“由人民当政”(真正民主)的国家。人民最高主权，也只是名义、形式和象征的意义。
美国总统的选举，还不如法国“民主”那么直接：候选人既由“党”内确定，又只是让选民去选“选举团”成员，即选民不是直接投某总统候选人的票，所谓间接选举。这种“间接”，给本来已经不太直接的“公意”表达，又打了许多折扣。
事实上，美国的国父们早已有言在先。他们并不想建立一个“民主”国家，而只是想建立一个“大商业共和国”，如前引莱诺所说：“对于《联邦党人》的作者们来说……问题恰恰在于建立一个大商业共和国，而非民主。”麦迪逊明说他无意建立一个“纯粹的民主政体”，而只是想建立一种“共和政体”(代议制)，因为“在民主政体下，人民集会在一起，亲自管理政府；而在共和政体下，人民是通过代表和代理人组成和管理政府”。由于共和制的政府是委托给公民选举出来的少数公民，因此共和政体所能管辖的公民人数较多，领土范围也较大(见《联邦党人文集》)。
卢梭要是能活到今天，他是不会说美国是“民主”的。如果我们把卢梭对英国政制一段评语中的“英”字换成“美”字，那将是很精彩的：
“美国人民自以为是自由(自己做主)的。其实他们大大地弄错了。他们只是在选举国会议员期间是自由的。一旦议会选举完毕，他们就是奴隶，什么都不是。”
据说，美国人民的“政治参与”是最广泛的。官方也煞有介事地做出是人民自己“做主”的样子。但是，把这种闹剧般的竞选，今年投“大象”的票，四年后又投“驴子”的票，便等同于“民有”和“民治”，未免太牵强附会。
美国如麦迪逊说的那样，并不是“民主政体”，而不过是在英国辉格党人自由主义路线上建立的自由主义共和制(代议制)。政治上和经济上的自由主义，对应了一种与生俱来的法制。说美国是“民主”国家，不如说美国是“自由”(法制)国家来得确切。立在纽约港口的“自由照亮世界”之雕像，可谓美国政治和经济价值观的形象化身。
不过，人们也不能把美国的“自由”想像得过于当真。宪法上分明规定有“言论自由”、“出版自由”，但在美国鼓吹宣传共产主义恐怕是犯“王法”的。尽管从美国传来一片颂扬多党制的声音，但谁要是想在美国再“多”建一个共产党(像在法国那样)，想必是要“吃官司”的。有点记忆的人，不会忘记20世纪50年代麦卡锡主义对“思想自由”的践踏，正如阿隆所说：“法国1944年至1945年的大清洗和美国的麦卡锡主义，证明了多元宪政制不总是遵守它们自己所宣称的原则。”(《民主与极权》，第135页)经济上的自由主义，也被美国日益抬头的贸易保护主义所质疑。
美国的政体，最典型地符合了鲁吉埃和阿隆所说的“财阀寡头制”(Oligarchie ploutocratique)。它是一种由工商实业阶层控制的政权。如果说英国政制中尚含有君主制和贵族制的因素，那么美国政制则是清一色工商资产阶级的天下。无论是共和党还是民主党背后，都有美国大财团的后台。在这个经济利益至上的国家，经济势力深深控制和影响了政治权力。
1992年有部美国电影《J.F.肯尼迪》，认为肯尼迪并非由一个凶手谋杀，而是中央情报局听命于一个比总统权威更大的幕后经济势力而组织的谋杀计划的牺牲品。因为肯尼迪准备要停止越南战争，这大大损害了美国军火制造商的生意(越打仗，他们就越赚钱发财)。于是人们看到，一旦真正统治美国的经济势力受损害，他们可以毫不手软地干掉一个总统。尽管有关谋杀调查的绝密档案还要等三十多年后才能解秘，尽管有人会说电影毕竟是电影，但我仍然认为，该片所揭露的事实具有极大的真实性。
美国经济势力对政治的控制和影响，是一个公开的秘密。一些大财团不仅选择自己喜欢的总统候选人，出资助选，还在国会组织院外游说团，对国会和议员施加压力和影响。一位曾担任过美国一大公司总裁的国防部长，曾有过一句名言：“对通用机器公司是好的事，对美国也是好事!”(引自《民主与极权》，第138页)
经济势力对地方政权的控制和影响，也非常普遍。鲁吉埃指出：“(在美国，)许多整座的城市都由一个工业财团所控有。是这个财团来任命市长、州长、法官和牧师。”(见《民主的玄虚》)在美国，经济等于政治，甚至高于政治。
再来看英美实行的“两党制”。国人中崇信多党制的人甚众。但他们并未意识到他们心目中的两大样板——美国和英国，并不是实行“多党制”，而是典型的“两党制”。而两党制和多党制在政治学里并非一回事。
且不说“政党政制”本身违背民主的本义(分党立派，割裂“公意”；操纵选民，使选民不能“自由而自主地”发表意见)，且不说“政党政制”是宣告“启蒙哲学家曾经梦想、法国大革命曾经艰难实践过的民主之终结”，就算退一步从“政党政制”“代表人民”这个意义上讲，那么，两党制要比多党制不“民主”得多。
因为，多党制运作起来困难重重，甚至不可运作，但毕竟在理论上更“多元”、更广泛、更普遍地“代表”人民。两党制运作相对简便畅快，但其“代表”人民的多元性和广泛性，则不如多党制。多党制不那么可行，但在理论上可以给人民较“多”的选择，而两党制却只给人民两个选择。如果两个候选人都不怎么样，那么人民将被迫给一个自己不喜欢的人“画押”。英国保守党在最近一次大选中获胜，不是因为保守党如何“得民心”(投票前众多的民意测验都表明民众对保守党不满，工党将获胜)，而是人民的一种无可奈何。
阿隆说：“竞争组织得越好(导致两党制)，它便越不民主，普通公民的选择便越少。……最缺少组织性的竞争，如法国政体，在某种意义上倒是一种完善的民主，假如说民主乃在于给最大多数的个人以最大限度的选择的话。”(见《民主与极权》，第338页)
这里有一个悖论值得人们思考：越是多党便越民主，但也越不可运作；党少了，就不那么民主，但运作起来方便。
亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》一著中，并不赞成“多党制”，倒是处处流露出对“两党制”的偏爱。他从实际观察中得出结论：两党制比多党制更“长治久安”，“与社会势力和政党之间维持一种更为公平的均势”，而多党制则往往“脆弱”，各党派本身作为个体的社会适应性差。
作为一种实践和实际结果，两党制的运作远比多党制有效，这点无可置疑。但在理论上，两党制不如多党制“民主”。
因此，人们在欣赏英美“民主”的洋洋大观时，应充分意识到里面没有什么民主的实质。“人民最高主权”只是名义，自由主义(法制)才是其实在之处。
注释：
(4)引自R.Shackleton：Montesquieu,Bolingbroke,and the Separation of Powers，French Studies 3, 1949，pp.25—38
(5)古谢(Y.Guchet)：《第五共和国》(La Cinquième République)，Edition Erasme，1987，Paris，第135页。
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