警惕社会救助制度运行中的道德风险

　　社会救助制度是具有中国特色的一项社会保障制度，对于实现社会公平、维护社会稳定和构建社会主义和谐社会具有重要意义。但是，在实际运行过程中，由于种种原因，社会救助制度运行中出现的道德风险现象却导致负激励作用，成为长期困扰我国社会救助制度健康运行的一个瓶颈问题。实践表明，对社会救助制度运行中出现的道德风险能否有效规避，将直接影响我国社会救助制度的效能。因此，必须加强对社会救助制度运行中的道德风险问题的研究。

　　一、我国社会救助制度运行中道德风险的表现

　　第一，社会救助制度需求主体的“救助依赖”。 社会救助的需求主体，一般是指由于天灾人祸以及生理等原因导致丧失生存条件的社会弱势群体。《中华人民共和国宪法》第45条规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。接受社会救助是宪法赋予公民的基本权利。但是，从现实情况来看，社会救助制度的需求方却存在大量道德风险。这种道德风险通常表现为“救助依赖”：一是虚领冒领社会救助资金或超额领取社会救助资金，在申请救助资格时谎报、虚报灾情和家庭状况，骗取低保等社会救助身份，浪费社会救助资源等行为;二是出现反工作伦理现象。被救助对象把改善现状的希望过度依赖于社会救助资源和体系，在接受社会救助的同时滋生了懒汉意识，逐渐放弃了依靠个人努力摆脱困境的愿望，其道德水准下降，引发一般社会成员与被救助对象之间新的不平等，最终导致社会救助制度出现异化现象。

　　第二，社会救助制度代理的“信任危机”。目前，随着我国行政管理体制的改革和社会组织体制的变化，社会救助制度的实施往往实行委托代理模式。社会救助的资源来源于个人、社会团体及政府，他们出资或捐赠的社会救助资源是通过委托社会中介机构传递给被救助者的。由于救助信息的披露不及时不透明，委托方缺乏对代理机构的有效约束和监督，加之部分代理机构也在追求其个体和单位的独立利益，这些因素也促生了代理机构道德风险的动力和空间，其主要表现为滥用职权征集和发放社会救助资金，侵吞和挥霍社会救助资源等。

　　第三，社会救助制度中的“政府失灵”。 社会主义市场经济条件下，政府应该努力用“有形的手”纠正在“市场失灵”下发生的资源配置的非效率性、低效率性和产品分配的不公正性，以维护社会公平和社会和谐，但政府在社会救助运行过程中经常发生“失灵”现象。由“政府失灵”产生的社会救助道德风险主要表现在以下几个方面：在社会救助制度的运行过程中，政府应该始终担当起全面的组织者、管理者和监督者的责任。但是，由于一些政府机构片面追求经济增长而忽视了社会建设，对社会救助制度的实施消极应付，不愿意为社会救助制度“买单”，导致社会救助措施无法落实，社会救助制度运行效率低下;在社会救助政策的制定和实施过程中，有的地方政府缺乏对社会弱势群体需求状况真实情况的了解，在救助范围、申请救助的条件和救助水平等方面严重脱离实际情况，政策的制定与实施与被救助对象的期望形成强烈偏差;有的地方政府及其工作人员为追求个人或集团的私利，会利用手中的公共权力，在社会救助资源的分配和使用中牟取私利甚至腐败，造成社会救助制度资源的流失，等等。

　　造成社会救助制度运行中道德风险现象的主要原因有：一是社会救助法制不健全。社会救助法律法规介于公法和私法二元结构之间，其内容还不够具体，操作起来边界也不清楚，往往导致在运行过程无论是被救助者还是委托代理人以及政府的行为都具有随意性。二是社会救助制度运行中各利益相关主体信息不对称。由于社会救助制度的运行体制实行委托代理体制，受技术水平及其他各种条件的影响和制约，社会救助资源提供者、委托代理机构和需求者之间，在社会救助制度的运行过程中对信息的占有和使用是不对称的，占有信息优势的一方往往凭借“信息垄断”进行逆向选择追求不当利益。三是社会救助制度运行过程中管理体制不顺与监督弱化。目前，由于我国社会救助法律法规对各利益相关者的权利与义务边界规定不清晰，缺乏规范的操作程序，导致我国社会救助管理体制条块分割、各自为政。政府管理部门与委托代理机构之间权力划分不明确，既无统一管理办法也缺少统一的管理体制，形成了“多龙治水”的管理体制格局。

　　二、社会救助制度运行中道德风险的规避

　　我国社会救助制度运行中的道德风险现象主要是由各利益相关主体及其连接关系造成的。解铃还须系铃人。因此，规避社会救助制度运行中道德风险的关键，还是要从各利益相关主体及其连接关系入手，通过深化改革，有的放矢地采取措施规避社会救助制度中的道德风险。具体说，这种制度建设重点应放在以下几个方面：

　　第一，从制度和体制上，优化社会救助制度设计，完善社会救助制度法律法规，加强社会监督力度，建立激励与约束机制。通过完善制度与法律设计，建立对社会救助制度的各相关利益主体的激励与约束机制，规范各利益主体的行为。对于政府来说，应该通过立法明确其作为社会救助资源出资人及征集人的身份，还要强化政府对委托代理机构的监管责任，科学行使行政审批权，制定可操作性强的社会救助资格认定标准并定期核查;对于委托代理机构来说，应制定行业标准，完善财务监管，定期向社会公布社会救助资源的使用状况，接受社会监督，避免“郭美美事件”再次发生;对于被救助者来说，应强化申请资格的审查力度，建立信用登记制度，对于那些骗取社会救助资格的给予一定的经济处罚和行政处分，对于高效利用社会救助资源的则应加大后续救助力度，建立激励与约束相结合的机制。对于各相关利益主体的违法行为，应加大法律惩处力度，提高其“不道德”的成本。另外，规避道德风险还应该理顺管理与运行体制，解决好“集权”与“分权”的关系，既避免权力过分分散，权力之间相互“打架”，政出多门，同时又要防止权力过于集中造成对社会救助资源的垄断。

　　第二，从技术角度上，提高社会救助制度运行和操作的技术水平，提高运行信息的透明度。从上述分析可以看出，社会救助制度运行中道德风险的原因在很大程度上是由于各利益相关主体之间信息的不对称。社会救助制度运行的道德风险与利益在各利益主体之间信息传递速度和透明度、委托代理关系的复杂程度有关，各利益相关主体之间信息博弈决定了道德风险发生的范围及频率。因此，必须通过技术手段如网络、媒体等促进信息的透明度，建立便捷高效的社会救助制度信息披露和查询系统。同时，还应该建立科学的社会救助制度运行绩效评估体系，吸收财政、审计、司法和社会公众代表等定期对社会救助制度的运行进行评估，及时向社会反馈评估结果，把权力关进监管的笼子里，让权力在阳光下运行。

　　第三，从社会氛围上，加强教育和宣传力度，营造诚信文明的文化环境，提高各利益相关主体规避社会救助道德风险的自律性。在社会救助制度的运行中，不仅要加强对各利益相关主体的他律，还要通过加强对各利益相关主体的道德教育，增强自律。我国传统文化中自古就有自立自强的精神，改革开放以来又形成了勇于竞争、注重效率的时代精神。对被救助者加强诚信和自强精神的教育，让他们树立感恩和自强自立的思想，对社会救助制度的管理者和代理者加强廉政教育，让他们树立廉洁从政的为政之德，从而在全社会形成诚信、自强可敬，失信、贪婪可耻的文化氛围，从而从根本上消除社会救助道德制度运行中道德风险的动机。

　　(本文是2011年山东省社科规划课题[课题编号：11CKSJ02]的阶段性成果)

　　(作者单位：王叶菲，山东农业大学;张鑫，泰山医学院;王学春，泰山医学院)

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