海外城市骚乱对城市管理的启示
2013年夏天，土耳其、巴西、美国、英国连续发生骚乱事件，这四个国家都是西方世界的民主模范生，为什么会发生全国参与、全球瞩目的城市骚乱？城市管理 中究竟出了什么问题？这些城市骚乱不仅是烧毁几辆汽车和几间店铺，更是破坏了这些国家的社会体系和民众的价值观。正如英国首相卡梅伦所言：“对我们的国家 而言，这犹如一次叫醒服务。溃烂了几十年的社会问题在我们面前‘炸开’。”随着中国城镇化和城乡一体化进程的加快，城市成为人们生产和生活的集中聚集区， 总结海外城市骚乱的教训，对中国的城市管理具有重要的启示意义。
一、 城市骚乱中各种利益诉求容易演变成政治诉求
在当前世界城市管理中，司法审判不公、公共决策不当、官僚作风严重、族群文化冲突等已经成为引发城市骚乱的重要致灾源。四个国家发生的骚乱事件 都缘起于某个特定城市市民的简单的利益诉求，但最终这些利益诉求都演变成引发全国联动的政治诉求。如土耳其骚乱中的环境诉求、巴西骚乱中的经济诉求、美国 骚乱中的法律诉求和英国贝尔法斯特骚乱中的宗教诉求，四起骚乱事件最终都将矛头聚焦在“反腐败、反对当局政府”的政治诉求上，事件的性质完全发生了变化。
1. 土耳其骚乱——缘起于广场改建。
2013年6月1日，土耳其最大城市伊斯坦布尔民众率先引爆示威游行，并迅速扩散到首都安卡拉和全国将近70个城市。风暴的源头是启动于 2011年底土耳其伊斯坦布尔市政府的都市改造计划。两年来土耳其开展了大规模的市政改造。2013年5月底，政府决定拆毁位于塔克西姆广场中心的加济公 园并砍掉600棵树，以兴建大型购物中心和军营。当地市民为了保住绿地，于5月27日在塔克西姆广场举行静坐和平抗议。静坐进行4天后，警察开始喷射高压 水枪驱散抗议市民，还用催泪瓦斯对付手无寸铁的民众，抗议民众则点燃火堆、投掷石块向警察发动攻击，更有示威者和防暴警察扭打成一团，进而爆发骚乱。短短 几天时间，抗议示威活动迅速蔓延到了全国各地和社会各阶层，到6月3日，土耳其境内81个省中67个省被卷入，共发生抗议235起，多达1730人被逮 捕，173人受伤，造成的经济损失更高达上千万美元。
纵观整个事件，反对公园改造计划只是一个导火索，其背后的深层原因在于，埃尔多安近来实施的伊斯兰化政策引起了世俗主义分子的不满。埃尔多安强 势颁布禁酒令，禁止空姐使用红色唇膏与指甲油，甚至试图推翻公立大学不准女性穿戴伊斯兰教头巾的禁令。民众不满埃尔多安将整个国家越来越伊斯兰化，而离世 俗化的国家却越来越远，并担心长此以往会不断剥夺市民的自由权利。
2.巴西骚乱——缘起于公交车票涨价。
在距离巴西世界杯开幕还有358天的时候，巴西利亚公交车2毛钱的提价引发了波及巴西十几个城市、上百万人的示威游行。6月15日，作为世界杯 前哨的联合会杯在首都巴西利亚国家体育场打响，示威者聚集在首都巴西利亚国家体育场周围，抗议政府花费太多钱修建这座球场。这座球场的翻修费高达4.75 亿美元，引起了市民的不满。国际足联主席布拉特和巴西女总统罗塞夫入席时，体育场响起刺耳的嘘声。当罗塞夫总统宣布联合会杯开幕时，巴西利亚体育场的嘘声 达到顶点。球迷手举着“要教育和医疗不要世界杯”、“世界杯就是浪费钱”的标语抗议。示威者在球场外焚烧轮胎，导致周边地区的交通陷入瘫痪。在里约热内 卢，抗议者开始使用燃烧瓶袭击立法大厦，警察也用催泪弹回应，导致抗议者开始了更猛烈的进攻。从17日晚开始，巴西各大城市爆发了20年来最大规模的示威 游行，约有20万名示威者走上巴西的大街小巷。抗议公交车涨价2毛钱的活动最终演变成抗议巴西政府糟糕的公共服务、警察暴力执法和政府腐败等问题的骚乱。
公交车涨价2毛钱为何会引发这么大的骚乱？其实，巴西民众对国家经济形势和物价问题的不满才是此次骚乱的根源。近年来，巴西经济持续低迷，通货 膨胀率居高不下，犯罪活动日益猖獗，民众对政府不满，此次抗议是民众情绪的大释放。政府在2007年曾经承诺，营建、翻修球场的资金全部来自私人，如今却 有90%出自公共财政。为了举办联合会杯、世界杯和奥运会，巴西政府在12座体育场上投入大量资金，支出远远超出预算。示威者认为，政府投资150亿美元 举办世界杯，却忽视了社会福利、医疗、教育等民生问题。热爱足球的巴西人，抗议的不是足球本身，而是反对政府将巨资投入面子工程。足球虽然美丽，但在面包 和民生面前，仍是过于渺小的话题。
3.美国骚乱——缘起于黑人少年枪杀案。
7月中旬，社会秩序高度稳定的美国爆发了一系列反对种族主义和司法不公的抗议活动，甚至在一些城市一度演变为骚乱。而这一系列抗议和骚乱缘起于 2012年2月26日晚一起枪杀案，白人协警齐默尔曼在佛罗里达州的小城桑福德射杀了手无寸铁的17岁黑人少年崔文·马丁。警察随后赶到并将齐默尔曼带回 了警局，在经过5个小时的质询后，齐默尔曼获释回家。不久之后，从事发地桑福德到纽约、洛杉矶，美国多座城市先后爆发大规模集会。抗议者认为，齐默尔曼是 出于种族主义情绪枪杀马丁的，要求当局重新审理此案。7月14日，佛罗里达州桑福德镇法院作出裁决：被起诉的协警齐默尔曼获判无罪。当天晚上数千名示威者 从纽约联合广场游行至纽约时报广场，抗议陪审团对齐默尔曼无罪的判决，抗议审判具有种族主义色彩。芝加哥、迈阿密、费城和华盛顿特区等城市也均有大量抗议 者聚集，反对种族主义和司法不公。在奥克兰市，甚至有愤怒的抗议者碎窗纵火，砸毁了一辆警察巡逻车，并焚烧美国国旗。
4.英国骚乱——缘起于宗教节庆。
骚乱发生在英国北爱尔兰首府贝尔法斯特，城市人口约160万，其中60%是英国移民后裔，信奉基督教新教，受英国治理；其余则是爱尔兰岛的土著 后裔，信奉天主教，支持北爱尔兰加入爱尔兰。“橙带党”是北爱尔兰新教徒组成的政治集团，旨在维护新教及其王位继承权，每年7月12日都会在北爱尔兰各地 举行盛大的游行和宴会活动，但因为其游行路线经过天主教徒占多数的地区，常常会引发双方暴力冲突。英国政府因此任命游行委员会对“橙带党”游行的路线予以 限制。虽然1998年北爱尔兰各方签署了和平协议，并成立地方自治政府，局势从此变得平静了许多，但每年7月12日的游行经常引发新教徒与天主教徒和警方 的冲突，成为触发当地骚乱的根源。2013年7月12日，“橙带党”组织大规模游行，由于游行路线计划经过的阿尔多伊尼地区是近年来“橙带党”与天主教激 进分子易发生冲突的地区，当地游行委员会出动警察封锁了“橙带党”进入该地区的道路，由此引发游行人群的不满并与警方发生冲突。在长达6小时的骚乱中，骚 乱分子向警察投掷汽油弹、砖块等物品，警方则动用高压水枪进行制止，并发射20枚橡皮子弹以控制局势。
二、海外城市骚乱对城市管理的启示
1.城市文化建设要注重培育青年人“共识价值观”。
青年人是参与上述城市骚乱的主力军，而这些青年大多数都没有工作。2013年5月8日，国际劳工组织发布《2013全球年轻人就业趋势》，报告 显示“世界多数国家和地区的青年失业率问题越来越恶化，如不及时解决，将成为社会动荡的隐患之一。”英国《经济学家》这样报道：“这是失业的一代，毕业即 失业。在全球仍处在经济危机复苏的背景下，失业在年轻人中蔓延，年轻人群当中的高失业率构成了‘社会、经济和政治威胁’。”美国一份民调结果显示，近期毕 业的美国大学生有超过40%没找到工作。而在欧洲的希腊、西班牙等国，“不在校、没工作、没有接受职业培训”的“三无青年”占同龄人六成以上。
因此城市文化建设要特别关注青年人的成长和发展，培育他们对生活城市的荣誉感和归属感，政府要积极创造机遇和创新管理，让青年人从街头暴力回到社区建设，从网络游戏回到现实生活，从失业失望回到就业希望，从个人主义回到群体共识中。
2.社会公平正义是创造城市“族群和谐共存”的基础。
英美都是发达国家，但大本钟的高耸和华尔街的辉煌并不能掩盖某些角落的暗淡。比如在美国很多城市的少数族裔聚居区，那里聚集了大量外来移民，其 生活水准甚至政治待遇都令人堪忧。此次在美国佛罗里达州小城桑福德遭射杀的17岁黑人少年马丁，就来自离异家庭。原本一起并不复杂的枪击案，在遭遇了种 族、枪支管控、大麻合法化、司法公正等问题后，美国社会的新仇旧恨巧合地集中到了这起案件中。底层民众在遭受强烈的事件刺激后，长期酝酿的对社会不公的情 绪就容易集中爆发，从而造成大的动荡。由此看来，社会公平正义是所有政府创造和谐发展的基础。
公权滥用问题是阻碍社会公平正义的最常见因素。其中警察或城管所代表的公权往往成为引发骚乱冲突的导火索。公众在观察和评判类似的事件时，自然 会提出如下疑问：美国的警察为什么一定要射杀一个手无寸铁的黑人少年？突尼斯的城管为什么非要施暴并逼迫一个商贩自焚？当然，警方或城管也许有自己的解 释。但后来发生的大规模骚乱说明，无论官方怎么解释，在众怒面前都显得很无力。由此看来，行使公权力尤其是强力部门的公权力，务必慎之又慎。滥用公权必然 导致民众的反弹，甚至是强力的反弹。
3.依法执政需要摒弃“法不责众”、“强施以法”的维稳思维。
2013年夏天发生的骚乱事件基本上都围绕着“大节庆、大赛事”，美国骚乱更是涉及种族歧视这样的敏感话题，按照许多人的思维，塑造良好的政府 形象，当地政府应该尽快降低此事的负面影响，大事化小、小事化了。然而我们看到的是在骚乱过后，在大多数西方政府的法治观念中，没有“法不责众”这个词， 谁只要犯法，谁就必须付出代价，但谁没有犯法，也不会因为舆论压力而强施以法，讨好民意。
在土耳其骚乱和巴西骚乱中，政府机构已然摒弃了“法不责众”的思想，他们并没有因为抗议骚乱是群体性事件而放任自流，而是对那些故意挑起骚乱的 人员进行了逮捕。对于美国“齐默尔曼枪击案”，该案经过律师长达一年多的取证调查，最终宣判齐默尔曼无罪。在面对多个城市出现游行示威时，四名陪审员在随 后发布的一份声明中称“黑人少年的死让我们心情沉重，但我们只是做了法律要求我们做的事。”齐默尔曼枪击案虽然在美国引起了轩然大波，但是案件的审决过程 中，种族没有成为依法判决的绊脚石，也没有因为舆论压力而强施以法。
4.网络时代城市治理需要重视对社交媒体的“网络执政”。
在近年来国外频发的城市骚乱中，即时通讯和社交媒体的煽风点火让政府苦不堪言。据西方媒体报道，参与骚乱的不少青少年都使用智能手机，并通过即 时消息分享信息、协调行动，商讨攻击目标，通报警方动向，告知潜在的袭击地点，还有人利用群发功能大量散布鼓动骚乱的言论。而脸谱、推特等社交网站对此类 骚乱的蔓延起到了推波助澜的作用。在这些骚乱事件中，青年人成为熟练掌握这种工具的主力，新技术加上新青年使得这种“自组织能力”加强，从而形成了以“社 交网络为推手，90后青年为主体，一地出事，全国助威”的城市骚乱新格局。
在中国，微信、QQ、微博等社交媒体与国外的黑莓通讯、脸谱和推特等社交网站类似，将对城市的稳定与否起到重大作用。因此，作为城市管理者，在 网络时代的城市治理过程中一定要重视对社交媒体的“网络执政”，只有这样，才能保障政府决策的科学化和实效化，确保社会管理创新过程中外部环境和内部条件 的有机结合，从而最终实现由传统的“保稳定”进入“创稳定”的新思路。
（注：本文系笔者主持的国家社科基金项目《突发事件网络舆论传播模式和演进机制研究》的阶段性研究成果）
（作者：中国浦东干部学院城市治理与危机管理研究中心主任）
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