全球公域秩序与中国的应对

　　海洋、外层空间、极地、网络空间等区域，不为任何主权国家所有、但却维系着全人类安全与繁荣，被视为全球公域。

　　美国充分利用一切可用的军事资源，将巨大的人力与物力部署在全球公域。欧、日、俄、印等也纷纷行动，把对全球公域的治理与控制视为自身安全的命脉。

　　面对如此态势，中国应如何树立防范意识，构建中国的公域防务战略?又应如何与其他大国携手，为建立全球公域安全治理新体系贡献力量?

　　《中国的军事战略》白皮书(2015年5月)提出，要建设现代海上军事力量体系，应对太空安全威胁与挑战、保卫太空资产安全和遏控网络空间重大危机。

　　《中华人民共和国国家安全法》(2015年7月)更指出，要维护国家网络空间主权、安全和发展利益，维护我国在外层空间、国际海底区域和极地的活动、资产和其他利益的安全。

　　这些都涉及了我国在全球公域维护国家利益和人类总体利益的立场。

　　本期“周边外交重大问题研讨”即聚焦于此话题。

　　——编者手记

全球公域秩序与中国的“未来战略新边疆”

石源华(复旦大学中国与周边国家关系研究中心主任)

　　在“全球公域”建立防务和秩序，是美国为未来安全量身定做的新概念，是为顺应国际安全形势变化所推出的重要举措，也是美国促进自身安全转型、维护其霸权地位所采取的关键步骤。

　　2010年，美国国防部发布《四年防务评估报告》，把“全球公域”的范围明确化，指出“全球公域”是指不受单个国家控制，同时又为各国所依赖的领域或区域，它们构成了国际体系的网状结构，主要包括海洋、空域、太空和网络空间四大领域。

　　各国对“全球公域”概念的界定不尽一致。

　　在联合国框架下，“全球公域”主要指那些国家管辖范围之外的自然资产，包括海洋、外层空间和南极洲。

　　从法律的角度考察，全球公域则是指“所有国家均可以合法进入的资源领域”，是南极洲和北极地区、公海、国际海底区域、大气层和太空等区域的集体称谓。

　　从军事角度看的话，全球公域特指“不为任何国家控制，但又为所有国家所依赖的领域或区域”。

　　从本质内涵看，作为全球公域，它是从物理空间向虚拟空间的延伸，具有四大特征：一是不为任何单一实体所拥有或控制;二是作为整体的功用大于作为部分的功用;三是对掌握了必要技术和能力的国家而言，能为政治、经济等目的出入其中并加以利用;四是能够作为军事移动的通道和军事冲突的场所。

　　在全球公域新概念下，美国充分利用一切可用的军事资源，审慎而有选择地将巨大的人力与物力部署在海洋、外层空间、网络世界等不为任何主权国家所有、但却维系着全人类安全与繁荣的区域。在美国影响下，欧盟、日本、俄罗斯、印度等大国也扬弃创新，把对全球公域的治理与控制视为自身安全的命脉。

　　2010年，美国新安全中心推出重磅报告《被争夺的公地：多极世界中美国权力的未来》、斯坦福大学出版社推出的《确保在全球公地的自由》，详细探讨了美国的“全球公地”战略。《四年防务评估报告》则系统阐述了全球公域理论。美国的基本观点是：二战后，美国一直是全球公域的首要保护人，出入全球公域是美国控制国际经济和政治秩序的基石。冷战结束后，美国用以维护全球公域开放性的领先军事能力开始受到挑战。鉴于美国不能阻止新兴大国获取足以在海上、低空、太空和网络中抗击美国的能力，美国应继续发展军事力量，同时也必须认识到自己不能也不应该单独保护全球公域。该报告提出新战略：

　　与盟国、友邦和潜在对手一道努力来制定一套国际协定和机制，以此保证全球公域的开放;接触枢纽国家，确认和援助那些有意愿及能力保护和维持全球公域的国家和非国家行为体;重塑美国的硬实力以保卫有争议的公域。

　　不久前，美国国会已通过了太空商业法案，承认两种具体的财产权：一是“谁能在太空做事，谁就拥有这些资源”，二是美国公民在太空做事，别人不能进行干涉。这就是通过国内立法，将太空财产权问题摆在世人面前。

　　鉴于这种形势，中国对于全球公域秩序有何战略应对和设计?

　　2015年5月中国发布《中国的军事战略》白皮书，首次明确提出中国的四大军事安全领域：

　　1，建设与国家安全和发展利益相适应的现代海上军事力量体系。

　　2，密切跟踪掌握太空态势，应对太空安全威胁与挑战，保卫太空资产安全。

　　3，提高网络空间态势感知、网络防御、支援国家网络空间斗争与参与国际合作的能力，遏控网络空间重大危机。

　　4，奉行不首先使用核武器的政策，坚持自卫防御的核战略，建设完善核力量体系。

　　其中的前三条均属全球公域防务问题。

　　面对世界大国对全球公域的争夺，中国如何树立防范意识，加快自身能力建设?如何构建中国的公域战略，以谋求在未来新一轮竞争中抢占先机?又应如何与美欧俄等大国密切合作，携手为全球公域安全治理贡献力量?这些已成为中国安全战略的重要组成部分。

在公域领域中国必须有自己的战略考虑

陈玉刚(复旦大学文科科研处处长、教授)

　　我认为，目前人们对公域的界定存在着一些模糊的地方。

　　在我看来，公域主要应指海洋、极地、太空几大领域。我不赞成把网络空间也列入公域范围。网络空间是否属于公域?这与美国在克林顿政府时期进行的战略推动有一定关系的。克林顿政府推动网络自由化，把它作为美国重建全球领导地位的重要措施。我认为，网络就是一个互联互通的概念，它本身就是从一个局域网发展起来的，原是美军的内部网，扩展到民用后，从美国开始，其他国家一个个接上去。这无非就是信息联络设施的互联互通。铁路公路这些领域也都可以互联互通。如果只是因为互联互通了，就作为一个公域概念来理解，那么是不是很多基础设施也可以成为公域?只要有关国家愿意，它可以随时关闭。一经关闭，网络就是它主权范围之内的事。这是与其他公域问题不一样的。网络治理是国家主权范围层面可以做的，一个国家有权力立法来管理自己的网络空间，其他国家对它的网络实施攻击，可以视作侵略行为。如果网络属于公域，其他国家进入你的网络，你怎么说它是侵略呢。所以我觉得网络与其他领域还是有较大区别的。

2015年8月19日，日本向国际空间站运送物资的H2B火箭搭载无人货运飞船“鹳”5号机发射升空。

　　在全球公域领域，中国必须有自己的战略考虑。

　　首先，我们必须认识全球公域问题的重要性。公域可以说是还没有被国家的主权所分割的区域。的确存在着这样一种趋势，即本应被视为公域的范围也在被国家主权所侵蚀。但是绝大部分公域还没有被国家主权所瓜分。这意味着，任何国家今后如果希望拓展自己的活动空间，公域就是一个方向。原因就是，如果要拓展到其他主权国家的疆域，会面临很多问题，例如要接受它的经济治理规则，或者说国际通行的国际规则。而公域则不同于此。从公域的发展看，之所以成为公域，在其第一个阶段肯定是处于绝对自由的状态，国家在公域范围的行动可以说是不受任何约束。而在第二个阶段，在一些问题上开始出现领土主义化，较为明显的例子，一是已有一些国家对南极提出了“领土主权”主张，二是原来被认为公海的海域，随着《联合国海洋法公约》的施行，国家主权实际上正向这里拓展。现在正在进入到第三个阶段，这就是在公域内进行公共秩序建构，这意味着公域越来越多地走向一种规制主义的治理。

　　公域为国家的生存发展提供了非常大的潜力或者说能力的供给，尤其是对大国来说。比如国家的安全能力。在太空，卫星构成国家安全的重要领域。在海洋，近海已经无鱼可捕，公海“海洋牧场”的概念已经越来越多地确立起来了，它对于国家食物安全也有重要作用。在主权区域内的矿物质大幅度消耗的情况下，人们已经明显把眼光转向了公域内的资源。不管现在怎么限制，如果主权范围之内的矿物资源消耗殆尽，人们肯定会去开采公域内的资源。所以从中长期来看，公域是给一个国家下一步的发展提供大量的资源和能力的区域。所以，应从这几个方面来认识公域问题的重要性。

　　其次，我们需要明确在战略上应做何考虑。一是要大力拓展在公域的活动领域，二是要尽快考虑公域规则的制订。对于国际上已经在谈论的规则制订，我们应参与进去，更重要的还在于，国际上还没有意识到的规则，我们要先去制订起来。事实上，有的国家是通过国内相关立法的形式来制定规则，然后运用到公域中去。这是否符合国际法是个问题，但如果在其他国家还没有相应规则时我们先制订出来，而且完全是站在公益角度来考虑，就会获得规则的先发优势。三是在战略上要大力培养公域问题专家。到目前为止，国际社会还是尽量防止公域问题政治化，或者说是用“去政治化”的方式处理公域问题。在去政治化的思路下，专家就成为一个非常重要的力量，专家或者是由专家组成的专家共同体的影响力和发言权会非常大。对公域研究我们起步较晚，我们的公域问题专家的数量和能力跟一些大国比还处在相对落后状态。所以我们应该尽快形成一个公域问题专家的培养计划。

　　最后，我们要扩大在公域问题上的公信力。尤其是对一些公域能力不强的国家提供一些帮助。这对于扩大我们在公域问题上的影响力是非常重要的。

全球公域秩序的现状及挑战

郑英琴(上海国际问题研究院助理研究员)

　　我认为，全球公域本身就是一种秩序，它可以包括哪些领域，这个界定是很重要的。这是全球公域本身的一个特征，概括起来可能主要有两点：一是所有权的公共性，它是属于全人类的，不属于任何单一的行为体。一是使用权的开放性，全人类任何行为体都有使用权。但是这种开放性并不是百分之百的，有些是有门槛要求的。比如极地和太空，对于科技水平的要求很高。还有，就是这种使用权并不是完全非排他性的，有些方面一旦被使用，就是被占有了。比如一些国家在南极的某些科研要点地段建立了科考站，其它国家就无法在这个地方再建。卫星轨道的占用也是这样。所以从全球公域本身的特点来讲，它本身就包含着某种矛盾。因此，与它有关的一些秩序，可以从两个层面来理解。从宏观层面来讲，如果全球公域被界定为全球共同遗产，就表明它应有某种超越国家主权的治理原则，应由全人类来共同利用，实现全人类的利益。但在实际操作中我们看到，公域中存在着一种“体系中的体系”，就是存在着主权国家权力的竞争，还有全球商业性的存在。这一方面是由于在全球公域最主要的行为体是主权国家，另一方面，全球公域的治理很多是指向传统的安全领域，例如外层空间和海上通道的主权管辖等等。

　　所以，这里就包含着一些矛盾。比如全人类的公共利益，以及单个国家或某些国家的国家利益之间有一些冲突。如何维护全人类的公共利益?在人类公共利益这个道义下面，国家能不能最大化自己的国家利益?我觉得在全球公域应该对主权国家做出一些限制。又如，全球公域的很多领域只是面向主权国家，或者说其主要行为体是主权国家。比如《南极条约》只面向主权国家开放，但是很多非国家行为体，包括企业、个人和国际组织，都能参与公域事务。这样，权力的分散加上随着科技的发展使参与门槛降低，更多行为体参与公域事务，带来的就是治理议题的多元化。这就把原来聚焦于传统安全的领域扩展到非安全领域。但是现在似乎又出现一种回归的趋势，即从战略层面关注公域问题。这可能相当程度上是因为美国主导的导向性问题，所以，我们是要顺着这种导向，还是应该更多地保持公域的公共性?再如，全球公域更多是开放性的，但是例如海洋通道却需要安全稳定性，这需要保持某种平衡。这个平衡应该是来自哪里?这个秩序的基础是什么?

　　全球公域面临哪些挑战?人们都注意到全球公域的军事化或者安全问题化的趋势。军事或安全问题色彩加重，或是保持原来在全球治理层面的公众性色彩，哪种状况更有利于我们的应对?全球公域的边界在哪里?例如，美国以普遍价值名义进行半公域化的部署，把一些原来不属于公域的领域比如南海问题列为公域。是否存在这样一种趋势，即一些比较有能力的国家以全球公域为名，对某些原来属于主权领域的一些领地进行侵蚀?

　　大家都看到，规则制定权的争夺是全球公域权争夺的核心议题。在这些问题上现在面临着一些滞后性或者一些挑战，比如以当时的科技发展水平，根据当时情况制定的条款，很多已经不适合现在的状况。还有条款模糊性的问题，例如《联合国海洋法公约》一些条款可以有各种解读，这样就产生一个问题：解释权在谁手里?有解释权就有话语权。还有条约的约束力问题。很多条约都是以软法的形式出现的，那就涉及国际法律和国内法律的衔接，或是孰先孰后。还有公域的界限问题、各类公域的交错重叠问题。应该用一种整体性的概念来看待它们，有一个整体思维。当然，每一个区域、领域的特点不一样，但是我们制定我国全球公域战略要从整体的部署上来做。在全球公域问题上，我们的战略支点在哪里?有什么战略抓手?比如在南极方面，印度可能在科研方面的发展比较突出，以科研为一个平台或者一个主要抓手。还有我们的战略实施要学会借力，但是要借什么力、侧重于哪些国家，能从哪里得到借鉴，这些都需要思考。

美国太空战略特点与趋势

夏立平(同济大学国际与公共事务研究院院长)

　　美国将太空作为全球公域，其太空活动有三大目标：争取太空优势、建立太空领导地位、在太空商业利用和获取太空资源方面走在前面。

　　美国太空活动可分为三个领域：国家安全太空领域、民用太空领域和商业太空领域。其中前两个领域是由政府控制的，并且二者紧密相互作用。

　　美国的太空战略对美国太空安全领域、太空探索领域和国际太空安全机制谈判具有全局意义，是美国国家安全战略和全球战略的重要组成部分之一，是为美国国家安全战略和全球战略服务的。美国太空战略可以分为“太空安全战略”和“太空探索战略”两部分，彼此紧密相联，又相互转换。美国太空安全战略也是美国军事战略的重要组成部分之一，军事战略指导太空安全战略的制定，太空战略为军事战略服务。

　　美国太空战略经历了一个长期演变的过程。在冷战时期，上世纪50～70年代是美国太空战略的初期阶段，在太空领域与苏联展开激烈竞争，成为美苏军备竞赛的一个组成部分。1969年美国登上月球，标志着美国“太空探索战略”取得重大成果。

　　从1981年里根政府上台到2008年是美国太空战略的第二个阶段，也是全面发展阶段。在这个阶段，美国的太空战略对促使苏联解体发挥了重要作用。冷战结束后美国在太空取得了优势和主导地位。这个阶段美国形成了较为完整的太空战略体系，在太空安全战略方面侧重发展战略防御和导弹防御系统，在太空探索战略方面重点发展空间站和航天飞机，并使人造卫星在民用太空领域、国家安全太空领域和商业太空领域全面发挥作用。

　　美国太空战略的第三个阶段是从2009年1月奥巴马政府上台开始的，这也是美国太空战略的调整转型阶段。2010年6月奥巴马政府发布《美国国家太空政策》，2011年1月发布《美国国家安全太空战略》。这两个文件是目前美国太空战略的主要文件，规定了美国太空安全的三个战略性目标：强化太空的安全与稳定、维持并增强太空系统为美国国家安全提供的战略优势、加强为美国提供国家安全保障的航天产业发展。

　　为实现这三个战略目标，奥巴马政府提出了五个战略途径：一是确保各行为体负责、和平、安全地使用太空，二是提高美国太空能力，三是与负责任的国家、国际组织和企业结成伙伴关系，四是预防和威慑对保证美国国家安全的太空资产与基础设施的侵犯，五是准备挫败对美国太空设施的攻击。

　　美国认为，如果能够按照这五大战略途径实现三大太空战略目标, 就可以确保美国在太空的领导权。美国若能维持并行使太空领导权, 就可以领导各行为体负责、和平与安全地利用太空, 实现太空的安全与稳定, 进而可以确保美国的太空资产安全, 保障美国国家安全。

　　美国认为，太空领导力是一种新的领导力。美国将会运用物质与非物质能力，兼容各层级的运作对象，通过军方与情报、政府与外交、本国与外国及其他行为体的协作，达到对于太空的战略性运用目的，维持美国的太空领导地位，继续利用太空为美国及合作方带来利益，尤其是扩大美国的国家安全战略优势。因此，当涉及到国家安全，美国就不会用太多的外交辞令浪费时间，对空间高效的规划、运作和应用直接为美国带来利益。这些都表明，美国将会延续其在其他领域的高调与强势，在空间继续发展其战略性力量，将空间变成另一个技术与装备、理念与实践的竞技场。

　　应该讲，奥巴马政府认识到美国的太空安全环境发生了重要变化，面临新的挑战和威胁。美国认为，太空已经迈入一个全新的“3C”时代，即轨道交通日益拥堵(Congested)、权力争夺日益加剧(Contested)、实力竞赛日益激烈(Competitive)。美国主宰或独霸太空已经力所不逮, 小布什的进攻性单边主义太空政策难以为继，美国太空政策必须改弦更张。新的太空形势具体表现在三个方面：太空力量格局发生重大变化，太空领域呈现权力分散化、多极化趋势;太空“公地悲剧”与“安全困境”凸显;过去十年美国太空武器化和出口管制收紧的政策带来了事与愿违的相反效果。为了摆脱小布什政府的太空政策造成的困境，奥巴马政府追求一种更加现实、更加平衡的太空政策，确保美国太空优势和领导地位不会改变，将积极致力于探索新型太空打击能力。

　　美国太空安全战略的直接目的就是确保美国的太空领导权。这要求美国要重新认识太空环境、开展国际合作，实施太空威慑确保美国太空资产安全，从“控制太空”转为“领导太空”，以建立太空新秩序。虽然奥巴马政府大力提倡太空合作，但美国的合作对象仅限于其盟国与伙伴，目的也是在经济危机导致预算削减背景下分摊费用。对于中国等美国视为潜在太空对手的国家，依然禁止关键技术和产品的出口并限制相关人员往来。不可忽视的是，“威慑”仍然是实现美国太空安全的战略途径之一。

　　美国当前对太空利益的界定是，“太空与美国的国家安全生死攸关”。太空系统成为美国生命攸关的国家利益，意味着美国将使用武力来保护和保存它们。美国对冷战后面临的世界安全环境的认识, 是其安全战略的出发点。在这方面, 美国朝野当前似乎形成了一个重要的共识：冷战结束已经十余年, 美国仍然面临影响国家安全的许多不稳定因素。威胁的复杂性、多元性、不确定性和突发性, 是美国未来安全环境的主要特点。

　　美国认为，从现在起到未来20年间, 美国正在“进入一个不可预知的新时代”。太空安全环境的威胁主要是人为造成。全球太空活动和击毁卫星试验造成大量太空碎片。美国国防部目前可以跟踪的有22,000个人造在轨物体，其中有1,100个是正在工作的卫星。而且，美国的太空系统和它的地面支撑系统面临诸多可能的威胁，例如拒止、降级、欺骗、中断或毁灭等。美国的潜在对手在未来的冲突中可能利用美国太空系统的脆弱性进行攻击。

　　美国国家安全太空战略是根据美国国家安全战略和美国国家太空政策制定的。奥巴马政府对小布什政府太空战略进行了较大的调整。与小布什政府相比，奥巴马政府太空战略既有其变化的一面，也有其万变不离其宗的一面。其主要特点包括：重视多边主义，但致力于维持美国在太空的领导地位和在太空科技发展中的优势;接受为和平目的使用太空的提法，但继续发展太空军事能力;积极促进商业化太空利用的发展;计划登上火星，并在月球上建立以机器人为主的基地。

太空武器化与中国国家安全突围

蒋建忠(南京政治学院讲师)

　　什么是太空武器?中国的定义简明扼要：布置在太空轨道上的对地攻击或者对任何地方攻击的武器就是太空武器。太空武器化和太空军事化还是有区别的。太空武器化的范畴应该小于太空军事化。例如，利用卫星开展的观测、情报、通讯、指挥等活动，不属于太空武器化范畴，但属于太空军事化范畴。那么什么是太空武器化呢?举例来说，布置反卫星武器、反弹道导弹等等，这是已经进入了实用的阶段的武器，我们称之为太空武器化。

　　当前太空武器化已经渐渐成形。俄、美都建立了自己的天军。

　　这是因为，太空武器有常规武器或核武器所没有的功能和作用。太空武器是一种有效的战略威慑。在禁止使用核武器的条件下，太空武器具有不可替代的作用，可以在很大程度上弥补禁止核武器带来的影响。例如从高空下来的动能武器，威力不低于一般的核武器，但是可以被作为常规武器对待。而在信息时代，太空的作用更加突出。

2013年6月11日17时38分，酒泉卫星发射中心发射场，神舟十号载人飞船与运载火箭组合体发射升空。

　　太空武器化对全球安全有什么影响?

　　其一，它造成一种权力性的失衡，降低了全球的战略稳定性。现在美国独霸太空，中国怎么办，其它国家怎么办?惟一的办法就是寻找可以制衡美国的武器。比如现在很多国家都在发展反卫星武器。因为美国太空武器中包括作战力量的最核心的部分，就是通过卫星搜索情报，所以摧毁其卫星是个好的办法。在这种状态下。怎样保护我们的太空安全?我们惟一能做的就是让自己的力量更强大。

　　其二，制度性的不足导致了太空环境危机的加剧。在国际上对于太空的规范性条约、制度很少。其中有几个很大的问题：对于太空武器仅仅有一些原则性的规定，但没有具体内容，对于太空武器限制的太少;相关的措施很难进行;即使实施，也会有很大消极后果，例如摧毁卫星后造成很多碎片，导致太空成了“自杀式”环境，对每个国家都是不利的。

　　其三，话语性权益的失语与太空军队区分难度加大。布置在太空的什么设施属于太空武器，什么设施属于民用，是难以区分的。例如美国的全球卫星定位系统(GPS)，起初是军用的，后来就变成民用了。现在所有的协定和机制中对二者的区分都没有详细规定。

　　在这种情况下，中国怎样确定自己的外空安全战略框架?

　　首先要明确中国的战略目标是什么。我们的总体目标就是满足经济建设、科技发展、国家安全和社会进步这四个方面的需要。在这个总体目标下，扩大中国太空政策的国际认同、争取在今后制定相关国际条约时取得一定话语权等等，都是我们的具体目标。我认为首先就是要确保中国外空安全非对称的威慑战略点。但是要做到这一点，靠与美国全面竞争是不可能的。那么怎么办?

　　一是要有一个武器，能够“一招制敌”。但是也不能谋求太空军事技术一时的进攻性优势，而是一个非对称性的战略威慑能力。

　　二是做到顶层设计，统筹好军、民、商各方利益的战略规划能力。要把军用、民用、商业区分开来，要引入民用、商业的资金。

　　三是协调配合一致对外的舆论调控能力。

　　其次是体制方面的调整。一要组建一支有中国特色的外空部队。一些外空技术完全可以通过民用的或者民间的人员来进行，这些人就是“预备队”，一旦需要就可以转到军用方面来。二要组建一所外空作战学院，克服目前中国军事院校把装备跟指挥完全分开的做法，把装备与指挥融合在一起。

　　再次是从法制方面来看。当前有关外空的法律制度是很少的，而且规定的内容都比较宽泛。今后的法律制度应该更多地做出具体规定，比如私人资本、商业资本怎样进入太空领域，怎样通过社会资本和民间资本推动我们军事发展。

　　最后是国际合作。现在要跟美国或者跟哪些国家进行多边谈判达成一个协议是很难的。但是可以在有可能的领域里逐步地进行。比如在中美之间可以设定一个范围，如在距地面100～300公里的空间允许太空武器化，而在300公里以上的空间，两国要通过协定禁止武器化，也就是说逐步达到禁止太空武器化的目的。跟美国可以在一定程度上进行合作，但要有一定的原则，第一就是非转换的原则。就是说我们跟美国的合作是民用方面的合作，不能转化成军用方面的合作。第二是互惠的合作，只有通过这种方式才能逐步跟美国达成一个协议。

海洋的多边治理与多边竞争

忻 华(上海外国语大学欧盟研究中心副教授)

　　当前全球公域的私域化倾向非常明显，但另一方面我们看到，在中国东海、南海又有准私域公域化的倾向。一般认为，私域是由国家政府完全控制的领域和空间。但在公域和私域两者之间还有准私域的概念。由于在中国南海问题上存在着多边竞争，各方都有明确和强烈的主权要求，而各方都不能完全控制这一领域，所以南海在一定程度上可以看作是介于完全私域和完全公域之间的准私域。这个准私域的公域化似乎存在一种很难改变的趋势，越来越卷入国际化和多边化运作的轨道。

2015年1月13日，奥巴马造访国家网络安全和通信集成中心，再次呼吁国会通过网络安全法案，共同打击网络攻击。

　　为什么会产生这样的情况?实际上有很多原因。我感到有这样几点原因可以解释准私域的公域化倾向。除了美国“亚太再平衡”战略之外，2009年以来原先在东海、南海根本不存在利益或者说完全不相关的一些国际行为体，比如欧盟，实际上是在逐渐关注这些领域，并且逐渐地力图卷入其中。欧盟越来越积极地在关注东海、南海的区域问题，并且越来越明显地表现出参与和影响的倾向，这使得中国的东海、南海问题是越来越趋于复杂多边化。另一个原因是，因为准私域不是一个国家完全控制的，存在着多个利益相关方。这利益相关的多方有一些希望把这个问题国际化，例如越南。第三个原因是，自2011年以来美国对于世界贸易组织架构越来越不满意，因此构建了以TPP和TTIP为代表的机制，这引起了各个国家对于资源和空间等的重新考量和重新定义，使各个国家对于相互关系有一个重新的认定，这也涉及对于资源的争夺。

　　现在的趋势是怎样呢?我觉得，第一，美国和欧盟都在积极地重新布置和规划对于涉及中国东南沿海的准私域领域的战略和政策主张。美国自不待多言。欧盟日益关注并且注重通过国际多边谈判机制发出自己的声音。典型事例就是“西方七国首脑峰会”、“欧日首脑峰会”、“美欧首脑峰会”、“亚欧首脑峰会”等等，这些多边谈判和会晤机制虽说并不能对于中国东南沿海问题有直接的强有力的制约，但它实际上是一个制造舆论的舞台。在这个舞台上，欧洲越来越明确、越来越清晰、越来越强烈地对东海、南海问题做出评论，同时间接表达出自己的立场。欧盟一开始只是在谈论航行自由和一些资源的共享等，但近年来越来越强烈地表现出选边站的态势，站到了中国的对立面。欧盟的立场变化间接地影响了东海、南海准私域的公域化趋势。

　　第二，美国和欧盟都有意地把与全球公域问题相关的一些所谓国际治理机制、国际法和国际规则引用或者适用到中国东海南海问题中来。每一次发表的有关东海南海的评议都必提国际法，必谈“联合国海洋法公约”。可以看到，对于以“联合国海洋法公约”为代表的法律体系，欧盟非常强烈地予以支持和突出。美国虽然不像欧盟那样态度明确，但美国仍然是支持和赞同的。这样就对中国形成了一种强大的舆论上和影响上的压力。

　　对于中国东南沿海准私域的公域化趋势，中国存在怎样的问题、应采取怎样的应对措施?第一，迫切需要精通与国际规则和国际治理相关的国际法及相关领域的人才。我感到中国在东海南海海洋权益争端中，对于《国际法》的运用和强调还很不足，而不管是与中国利益直接冲突的越南、日本等国，还是欧盟、美国这些第三方，都非常强调国际法是解决争端的最重要工具和武器。我感到，我们应该能够用好国际法，因为它不仅仅是一个“规则”，更多地是一种国际社会的舆论力量和倾向性的体现。第二，对准私域的公域化倾向采取多边应对机制。中国一直主张南海权益争端是中国与当事国之间的问题。但这种主张可能已渐渐难以适应南海问题国际化的趋势。所以在南海或东海的海洋权益问题上，我们应该可以思考如何采取一些积极的措施，来使我们在多边机制中，或者说更深层次的多边治理机制中能够发挥积极主动的作用，并且制定一个全盘主动的方案。第三，注重全球公域和准私域问题与国际经济治理机制的关联。南海问题背后有能源安全和能源供应的问题，而能源安全和能源供应与TPP的治理架构是密切相关的，同时又与欧美之间跨大西洋贸易与投资机制架构也是间接相关的，而这两者之间的联系，我们还关注得不够。

极地公域与国际安全问题

张 侠(中国极地研究中心极地战略研究室主任)

　　我认为，全球公域应该是指被国际法确认的、国家主权边界之外的、且对国家利益有重要影响的广袤的空间区域。公域往往是边界之外的，在这个区域的安全问题实际上指的是一个国家在国际社会中的安全。当然，不同的国家，安全战略的目标不一样。

　　极地作为全球公域具有相当的特殊性。

　　极地究竟是否属于全球公域?这个问题我觉得还是有一定的讨论空间的。极地由陆地和海洋组成。根据《联合国海洋法公约》和《南极条约》，北极地区的北冰洋存在国际海底区域(未定，大致在30～300万平方公里之间)和200海里之外的公海(约300万平方公里)，南极地区的南大洋是公海(2000万平方公里)和国际海底区域(未定，1000～2000万平方公里)，南极陆地(1400万平方公里)领土主权处于冻结状态，是否属于全球公域并不是已经确定的事情。概括地讲，极地存在全球公域，但公域和私域的争议面积巨大，存在朝“私域”方向发展的可能性(比如北极沿岸国的外大陆架扩张和对北冰洋公海利用的元规则主导权的滥用)，部分国家并未放弃对南极领土的声索，且有所扩大(提出南极大陆架划界主张)。由此，尽可能维护极地公域的边界，以保障我国极地活动空间不被大幅度压缩，是我国极地公域国际安全问题思考的根本内容之一。

　　极地公域地理位置独特，环境严酷，资源丰富，生态脆弱，大国或大国战略聚集。北冰洋中央区域虽小，但是俄罗斯、美国、欧盟都直接聚集在那里。这是世界其它地方所没有的现象，是极地公域非常重要的一个特性。随着全球化和气候暖化，极地与包括我国在内的外部世界的经济、政治、文化和安全联系变得日益广泛。冰区技术的进步和交通工具的改善，也为这种联系的加深创造了基础条件。概括地讲，极地公域的海洋地理连通性、战略威慑有效性、资源的丰富性、大国的集聚性以及气候变化和卫星通道的枢纽性，使得该公域对于国际安全的重要性正在不断上升。所以说极地又符合公域的一个非常重要的特点，即互相依赖。从这个意义来说，极地是非常非常特殊的区域。美国在9.11事件后的次年就将南极列入其太平洋司令部辖区，在2015年发布的海权战略中更是首次提到南极。

　　那么，极地公域面临什么样的安全威胁?这个问题主要取决于思考者秉持什么样的安全观。追求绝对安全和相对安全是两种相当不同的安全观。事实上对于国家安全战略，这两种安全观可能是混合应用，如在国内及周边偏重于追求前者，而随着距离的增加则偏重于后者。如此，在极地公域无疑应秉持相对安全观，因为公域的性质决定了任何一国都有在那里发展自身军事能力的合法权益。

　　我觉得，极地公域对我国国际安全的威胁大概有三类。一是公域的私域化倾向。人们发现，不论是南极还是北冰洋的大陆架延伸部分，公域范围在不断地缩小，对于我们未来开展极地活动非常不利，我们的利益是受损的。从这个角度讲，私域化倾向对我们国家利益的威胁还是存在的，所以我们要维护《南极条约》的稳定。

　　二是出于极地公域的特殊位置，如果别国在此部署意图指向明确的战略威慑能力和远程打击能力，对于我国的领土防御就会带来很大影响。所以从这个角度，极地可能会构成对我国战略安全的一个威胁。

　　三是非传统安全的威胁，比如随着冰川的融化和海平面的上升，造成极端天气大量增加，对于我国沿海基础设施影响是相当大的。另外气候变化以及人为活动造成全球生态系统变化、导致环境污染等全球性灾害，使得公共性的非传统安全问题变得突出。这类安全威胁涉及到参与极地公域活动的所有国家。

中国的南极战略利益分析

王婉潞(复旦大学国际关系与公共事务学院)

　　对于这个话题，我有三个最重要的感想。第一，中国可能是惟一没有明确的南极战略和南极利益的大国。第二，国外学者在分析各国南极利益的时候发现，谁在南极有什么利益并没有一个标准，所以就呈现一种比较武断的方式，他们认为什么是利益就是利益，但是没有给出一个明确的限定条件。第三，每当说到中国的南极利益时，人们总是说中国是为了南极的矿产资源才去南极，就是说，把南极跟中国三大核心利益中的经济社会发展联系在一起。

2014年2月8日，中国南极泰山站正式建成开站。这是中国在南极建设的第四个科学考察站。

　　但中国在南极的真正利益到底是什么?虽然南极是否属于全球公域至今并无定论，我们还是把它作为全球公域来看待。在全球公域中的利益跟主权国家体系并不相同，因为全球公域的公共属性它赋予了各国平等进入南极的机会，但也是因为公共属性，使得各国不能完全将自己的国力无限制地转化成权力。各个国家都有平等进入南极的机会，但实际上并不是所有国家都能够进入南极，所以“能力”就成为公域利益实现的一个重要因素。所以我们认为，对于全球公域中利益，内部来源是国家的需求，外部来源则是相关的国际组织及其制度。就南极国家利益的实现来看，至少有三个影响因素：国家能力、国家规则和国家间关系。根据这个分析框架来看，从1980年中国首次参与南极活动至今已经35年，其间有两个重要的时间节点：一是1985年长城站建立，中国由此进入南极决策圈;二是2009年昆仑站建立，中国由此成为第六个在南极内陆建站的国家。在第一阶段，中国的目标就是进入南极决策圈。而到第二阶段和第三阶段则是明显增强南极存在，扩大南极影响力。

　　然后就进一步可以依其重要性将中国的南极利益具体分为政治利益、安全利益、科研利益和经济利益。

　　政治利益首先就是维护南极地区的和平与稳定，然后是获得南极事务的话语权、承担相应的国际责任，并且推进南极治理、提供相应的国际公共产品。

　　安全利益则体现在两个方面：传统安全和非传统安全。在传统安全方面，比如说可以增强我国的远程投射能力;南极是所有近地卫星轨道的必经之地，如果想保护中国卫星网络的安全，也必须要关照到南极地区网络站的安全。非传统安全方面则主要体现在气候环境变化对中国可能带来的危害上。比如海平面上升导致的水资源安全、粮食安全等等。

　　科研利益主要体现在四个方面：首先是获得南极事务的话语权，因为科研活动是整个《南极条约》体系中惟一一项得到肯定的活动，各国想进入南极，也只能通过南极科研活动。所以科研活动的作用首先是获得南极话语权。其次，南极科学集中了地球科学、生命科学、极端环境技术等大量前沿问题，并且由于南极研究具有独特性，各个学科之间的边界模糊化，出现了一系列的新的学科，所以它也能促进基础科学的发展。再次，因为南极地区条件恶劣，所以如果自主研发一些相应的设备，也能促进应用技术的发展。最后，在南极地区的投入可以促进国民经济的可持续发展。

　　经济利益分为资源驱动和产业驱动两方面。资源驱动是因为南极地区具有丰富的自然资源。它可以促进国内的经济转型，可以促进企业收益以及促进经济社会的可持续发展。

　　我认为中国首先要在科研方面有足够的应对。中国的南极科考专家指出，我们的南极科研水平还落后于一些其它国家。还有科学家认为，中国对南极的研究不如对北极，但对北极的研究与其他国家相比差距很大。尽管有很多科研投入，但研究工作并不能跟上。所以如何加强南极科研是最主要的方面。其次，我国应该提出一个明确的南极战略。没有明确的南极战略，也是导致其他国家对我国误解的一个主要原因。还有一个原因就是我国可能处于一种“话语权缺失”的状态，可能还在追求国际社会的承认。没有话语权，就谈不上参与南极治理。2014年初，我国“雪龙”号南极大救援成功，国内一片欢呼，但是国际上除了俄罗斯之外都没有对中国这次行动有任何赞赏，反而都是说中国来窃取南极的矿产资源。但是国内不仅相关媒体对此没有报道，而且没有任何一个专家或者是官员在国际媒体上发表相应的回应，处于一种无声的状态。中国还没有强大到无视这种诋毁，所以中国要想进一步加强对南极的参与，首先要把话语权掌握在手中。

网络空间的大国责任与中国角色

蔡翠红(复旦大学美国研究中心副研究员)

　　中国并不认为网络空间属于全球公域，中国强调网络空间的主权。而美国对网络属于公域也并不是很认同。美国的态度是有一个变化过程的。2005年美国国防部《美国国防战略》文件和2010年白宫《国家安全战略》，都把网络列入全球公域范畴;但其后美国意识到这对美国自身有越来越大的限制，因为全球公域原则上应由一个国际组织来管辖，美国显然不认可由联合国或者诸如国际电信联盟(ITU)这些国际组织管理网络空间。而且美国建立了网络司令部这样的网络军事化机制，把网络空间作为公域是与这种政策相悖的。所以2011年美国国防部《国家军事战略2011》文件中，网络空间不再是全球公域，而是被称作“全球连接的领域”。

　　如果认为网络空间属于公域，那么它的全球治理包括两个方面：网络空间相关问题领域(如安全、经济、文化等)的治理和网络空间本身(如基础设施、编码、规范等)的全球治理。

　　从利益、能力及治理效果分析，无论从哪个角度看，有效的网络空间治理都离不开大国责任。

　　从利益角度看，国家与其他行为体相比，有网络空间治理的优先责任。互联网诞生后的前25年，政府的作用非常有限。然而，随着网络对社会和国家的战略意义不断上升，国家不可能再置身网络空间管辖的事外，国家参与乃至主导网络空间的全球治理是实现国家利益最大化的必经之路，国家已成为最重要的网络空间“利益攸关方”之一。

　　从能力来看，大国与小国相比有网络空间治理的优先责任。大国责任是维系国际秩序有效运转的原则和保障，在网络空间治理中这显得尤为重要。网络空间治理不仅仅依靠法规或者契约，还需要坚实的信息技术能力作为后盾。而信息技术的高固定成本与低边际收益使得大国无论在技术、资金还是规范方面都远非小国能比。

　　从治理效果看，大国责任以及在大国责任意识下的大国合作和协调可以带来网络空间治理的最佳效果。大国不仅具有各自主权的内在合法性和权威性，而且有着资源控制方面的巨大优势，所以大国合作与协调往往成效明显，并可能促成相关国际协定或条约的生成。网络空间已经成为任何一个大国的重要国家利益空间，因而缺乏大国参与和合作的国际或全球网络空间治理都不可能达至成效。

　　经过20多年的发展，中国已经成为事实上的网络大国，并开始以网络大国的身份进入国际体系，表现出开放自信的大国心态和大国责任意愿。当然，网络大国并不等于网络强国，中国目前还只能说是网络大国。

　　承担网络空间的大国责任，塑造并彰显负责任网络大国的形象，符合中国的根本利益要求。首先，适度的大国责任可带来更多的利益空间，而且大国在网络空间承担的国际责任越多，就越容易获得该领域的发言权。中国是全球网络化的受益者，因此参与解决日趋明显的网络空间安全与公平问题符合中国的国家利益。其次，合理的大国责任也是中国消除其他国家疑虑的需要。如果不对中国的网络空间目标进行明确定位，可能影响国际社会对中国走向的预期，网络空间战略意图可能被丑化、污蔑甚至诋毁，中国的国际舆论环境也会更为复杂。再次，中国宣布网络强国目标，不仅有利于增强软实力和民众凝聚力，提高中国民众对政府的信心和支持度，而且有利于掌握对外关系的主动权，有利于增强合法性的国际认同，赢得国际社会更多的尊重，创造有利的外部环境。

　　虽然中国在网络空间的大国责任不可避免，但构建中国在网络空间大国责任时要注意以下几点。

　　第一，中国在网络空间的大国责任应该是适度的。中国自身社会的网络安全和发展问题还很多，中国的第一要务仍然是解决自身问题并实现全面社会发展，这也是中国对世界的最大贡献和最大责任。此外，一个羽翼远未丰满的发展中国家，过度强调“网络强国”概念，可能引发新一轮的网络空间“中国威胁论”。

　　第二，中国在网络空间的大国责任应该是具有“中国特色”的。中国所主张的国际秩序的核心是平等、互利、尊重、和谐。作为世界上最大的发展中国家，自身的经济发展和政治稳定仍然是现阶段中国的核心任务，中国的大国责任不能脱离中国这一特殊国情，在网络空间领域也同样如此。

　　第三，大国责任并不只是享受网络空间治理中的权力和利益，还包括相应风险的承担。中国谋求网络空间大国责任和地位的过程必然会受到既有网络大国的战略猜疑乃至抵制，同时也将面临来自国际社会的各种压力和挑战，如网络监管与网络自由问题、网络空间政策透明度问题等。同时，对于中国这一网络空间的后来者以及国情复杂的发展中国家而言，网络空间能力还非常有限，其成熟理性的国民心态还需培育，其大国责任在具体实施时应权衡利弊，应首先对国内持续稳定发展的影响进行风险评估。

　　最后，网络空间的大国责任并不等同于网络霸权，承担网络空间大国责任并不意味着同西方既有网络大国的碰撞、摩擦甚至冲突，而是同西方既有大国的合作与协调，并对网络空间进行共同管理。网络空间作为人类的新型公地，所有占用者必须进行合作，才能避免出现“公地悲剧”。中国的网络空间大国责任并非意味着中国要挑战美国的霸权地位，而是说中国作为一个成长中的网络大国，应积极参与网络空间国际事务，构建全球共享的网络空间安全，主动参与塑造网络空间国际秩序，特别是在建立网络空间新秩序上要发挥主导性作用，以负责任的大国形象参与网络空间的发展。

　　本话题由中国国家领土主权与海洋权益协同创新中心、复旦大学中国与周边国家关系研究中心和世界知识杂志社合办

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