黄华：中美《八一七公报》的斗争始末

导语：中国人民对外友协副会长凌青说，黄华在任外长期间，取得了许多具有战略意义的外交成就，如实现中、美正式建交，签订中日和平友好条约等。这些在新中国外交史上具有里程碑意义的事件，都是经过长期艰苦的谈判才实现的。

中美建交的第二年，即1980年，是美国的总统选举年。共和党竞选纲领的对华政策部分很不好，它的总统候选人里根，在竞选中发表了许多亲台湾，破坏中美关系的言论，尤其是提出了真正的“倒联络处方案”，即按1973年台湾在美有“大使馆”，中国在美设联络处的方式，现在中国在美有大使馆，让台湾在美设联络处。对里根的这些言论，我们的报纸已公开批驳。里根怕影响他的当选机会，派竞选伙伴，共和党的副总统候选人，曾于1974年10月至1975年2月任美国驻华联络处主任的G．M．布什，到北京来向中国领导人进行解释。8月22日，邓小平会见了布什，驳斥了里根的言论和布什的解释，并要布什向里根转达：一、中国政府希望中美关系发展，不应该停滞，更不应该后退。任何从中美建交公报后退的言论和行动，中国政府都坚决反对。二、不管美国1980年大选后哪一个政党执政，中国政府评价和判断美国政府的战略决策和对外政策都将把对中国的政策视为最重要的标志之一，因为这是一个全球战略的问题，不是一个局部性的问题。三、如果共和党竞选纲领中对中国政策部分(其中包括对台湾的政策)和里根先生最近发表的有关言论真的付诸实施的话，这只能导致中美关系的后退，连停滞都不可能。四、如果以为中国怕苏联，有求于美国，以致一旦美国共和党竞选纲领中的对华政策和里根先生发表的有关言论成为美国政府政策付诸实行，中国也只好吞下，别无选择，那完全是妄想。
       1980年1月，里根当选为美国总统。就职前夕，他的外交顾问克莱因访问台湾，一到台湾就大放厥词，说中国军力落后，不足以牵制苏联，美国在战略上无求于中国，可以加强美台关系而不必顾忌中国的反对。接着，台湾的国民党中央秘书长蒋彦士又收到请柬，出席定于1981年1月20日举行的里根总统就职典礼。蒋彦士是台湾执政党的主要成员之一，显然具有官方身份。同时有消息透露，美国将允许台湾在美增设“北美事务协调委员会”的分支机构。另外，在中美建交谈判中，我方提出美国售台武器问题，认为这是美国损害中国主权、领土完整，干涉中国内政的行为，要求美方停止。美国没有接受，只表示在美台《共同防御条约》于1980年终止前暂停售台武器。邓小平在谈判的最后阶段会见美方谈判代表、美国驻华联络处主任伍德科克时斩钉截铁地说，美国售台武器不能只停一年。但是这年还没有结束，又传来美国卖武器给台湾的消息。荷兰也想卖武器给台湾，并于1980年11月作出了售台两艘潜艇的决定。所有这些，都迫使我们必须同美国政府进行一场严正的、坚决的斗争。
       首先，我方在北京和华盛顿就美方邀请蒋彦士出席里根总统就职典礼事进行严正交涉，明确表示，这是制造“两个中国”，如果蒋彦士真的出席这个典礼，中国大使柴泽民决不出席。美国作出了让步，由它的驻华大使伍德科克通告中方，已经抵达华盛顿的蒋彦士已因病“住进了医院”，肯定不会出席里根总统的就职典礼。柴泽民大使这才接受美方的邀请，代表中国出席了里根的就职典礼。里根就职后，我们同美国朝野重要人士多方进行接触。3月间，柴大使拜会里根总统，阐述中国对台湾问题的政策。中国外交部西欧司司长宋之光于1981年1月2日召见荷兰驻华大使，表明如果荷兰坚持卖潜艇给台湾，中国将不惜将两国外交关系降格。我们还将这一决定通告了美国。5月，由于荷兰向台湾出售潜艇，中国驻荷兰大使馆降格为代办处。
       1981年6月，美国国务卿黑格访华。14日和15日，我先同他谈了两次。头一次谈国际问题，第二次谈双边关系。在第二次会谈中，黑格先发言。他表示，美国政府正考虑向中国转让高一级的技术，准备取消不允许向中国出售武器的禁令，以对待其他友好国家一样的方式进行逐项审批，建议中国的总参谋长助理刘华清夏末去美国交换意见。在会谈中，我提出了美国售台武器问题。我说：建交后，美国国会通过的《与台湾关系法》在许多重要方面违背建交公报，实际上重新恢复了美台《共同防御条约》，向台湾提供防御物资和防御服务。武器不是一般商品，向台湾出售武器不是民间往来。美国有意实行“一中一台”政策，把台湾作为独立的政治实体，取得国际地位。向台湾出售武器实质上是继续把台湾置于美国的军事保护之下，延长中国的分裂局面，是对中国领土和主权的严重侵犯。1970年联合国通过的《国际法原则宣言》称：“各国有责任不组织、煽动、资助或参与另一国家的内争。”美国是宣言的提案国。美国在南北战争时，反对英商向南方出售武器，同英国进行严肃斗争，迫英国付出巨额赔款。建交之初，我们就声明反对美国卖武器给台湾，希望经过一段时间能解决这个问题。现在一年多了，如果这样继续下去，我们不能容忍，不得不作出强烈反应，两国关系不仅不能发展，连停滞都不可能，如果中美关系倒退，将给战略全局带来严重后果。黑格说：战略全局是大车轮，台湾问题是大车轮中的小车轮，大车轮应该继续影响和制约小车轮。美国今后仍要为台湾提供仔细选择的、性能适度的防御性武器。我于是说：向台湾继续出售武器不是小车轮、小问题，而是大车轮、大问题，是影响两国关系和战略全局的大问题，希望能引起你们的严肃注意。16日，小平同志会见黑格，再次谈美国售台武器问题，他强调说，我们的容忍是有限度的，干扰太厉害会使中美关系停滞甚至后退，希望美国政府从更广的角度考虑这个问题。黑格只说，美国会十分谨慎地处理这个问题。
       黑格访华后，我们推迟了总参谋长助理刘华清对美国的访问，控制去美团组和带队人的级别，加强舆论对美国的抨击，通过第三国对美国领导人表达我国的极端不满。8月，卡特政府同我们常打交道的几位高官在来华访问时，已经知道黑格在华会谈的一些情况，感到问题确实很严重。我们向他们强调我方的忍耐是有限的，使他们懂得问题的严重性。9月，有消息透露，美将在年底或1982年初向台出售FX飞机(X表示尚未定型)，形势很紧迫。中央决定，借二十二国(包括中国、美国在内)首脑于10月份在墨西哥坎昆讨论南北问题之机，直接向里根提出售台武器问题，建议双方就此举行正式谈判。
       10月21日，在坎昆喜来登旅馆美国代表团驻地，美方安排了一次中美工作午餐，除双方首脑外，我方出席的有我、浦寿昌、张再等官员，美方有黑格、温伯格、霍尔德里奇等。中国总理阐述了三周前即9月30日叶剑英委员长为和平统一祖国发表的九点声明，说美国继续卖武器给台湾，会使台湾态度更顽固和拒绝接受我们的九点声明；中美关系的主要障碍是台湾问题，现在是售台武器问题。由于午餐时间较短，中国总理来不及按原定计划提出中方对售台武器问题的两点原则表态，建议由我另约时间通过黑格向里根转达，里根表示同意。
       10月23日，还是在喜来登旅馆，我同黑格会见。我说：前天，中国总理同里根总统详谈了我们对和平解决台湾问题的九点方针政策。现在是美方消除向台湾出售武器和消除这给中美关系带来严重威胁的最好时机。卖武器给台湾是历史遗留的问题，美国解决需要一定时间，但我们等了三年，问题依然如故。我们有耐心，但不能无限期容忍。如果美国明确表示决心，消除向台湾出售武器给中美关系带来的障碍，我们准备再给美国一些时间。这种灵活性的前提是：一、美国明确承诺，在规定的期限内，出售给台湾的武器在性能和数量方面不超过卡特政府时期的水平；二、美国明确承诺，在规定的同样期限内，出售给台湾的武器将逐年减少，以至最终完全停止。这就是中国总理要我通过你向里根总统转达的两点。黑格回答说：1981年美国售台武器的数量远远低于中美关系正常化以来的任何一年。美国有义务继续向台湾提供防御性武器。我们反复受到警告，说中国可能采取剧烈行动，对此我们十分不安。随后我和黑格约定，一周后我访问华盛顿时再继续谈判。这是当年6月黑格访华时，我们早已确定我将在10月回访美国。       
       10月29日上午，我如约到华盛顿美国国务院同黑格会谈，浦寿昌、张再同行。黑格先称赞中国执行和平统一祖国的政策，说美国保证不采取任何行动去阻碍或破坏中国执行这个政策。但马上又说，美国要继续执行谨慎、克制、有选择地向台湾出售武器的政策，不能规定在某一期限内停止向台湾出售武器，抛弃老朋友，使台湾被迫到国际市场寻购武器。如果接受中方的要求，就会被认为是美中勾结，把台湾问题的解决办法强加于台。美国售台武器水平各年可能有高有低，总的来说，性能和数量今后都不会超过卡特政府时期的水平。中美双方的容忍都有限度，都需要灵活和善意。不要把对方逼到墙角。如果一方处在能胁迫对方的地位，和平统一便不能实现。我说，在我们两国就关系正常化进行谈判时，中国领导人明确指出，正常化不能只管一年。不是一年后你们就可以向台湾出售武器。中国反对任何外国卖武器给台湾。中国无法也不能在这个问题上对美国和荷兰采取不同做法。美国承诺在规定期限内逐年减少以至停止售台武器，中国才能对美、荷采取区别对待的做法。台湾如果转向国际市场寻求武器，我们会用对待荷兰的办法来处理。
       一刻钟以后，我到白宫会见里根总统，布什副总统、黑格国务卿等人在座，我方参加的有浦寿昌副部长、柴泽民大使和韩叙司长等。里根满面笑容先寒暄了几句，然后，谈话转入正题。我说：中国正式提出通过谈判解决美国售台武器问题，不是要使美国为难，而是为了发展中美关系。中美关系必须建立在互相尊重领土主权、互不干涉内政的基础上。不能期待中国在售台武器问题上采取双重标准，欺小国，怕大国。里根说：我们存在很大分歧，重要的是继续商谈，希望能取得积极成果。在台湾问题解决前，美国根据《与台湾关系法》将向台湾提供防御性武器。我说：我方认为需要继续谈。但双方在谋求解决此问题时，如果美方向台湾出售武器，则不论性能、数量如何，即使不超过卡特政府时期水平，都将迫使中国作出强烈反应，两国关系的停滞或倒退将不可避免。(按：这是我在坎昆请黑格向里根转达的两点中方原则表态后，又根据中央指示作出的中方的第三点原则表态。)里根说：我们将谨慎小心地采取行动。
       10月30日下午，我同黑格又举行了一次会谈。黑格说：中方突然要美国抛弃老朋友，把问题拿到谈判桌上，逼美方作出无法兑现的承诺，向总统的信誉挑战，这样就把美国逼到墙角。美方同意就售台武器问题与中方会谈，在此期间美国将谨慎行事，但仍要做它必须做的事。中方未就和平解决台湾问题承担义务，却要美国在规定期限内停止售台武器。美国同样准备应付中美关系全面后退的后果。我说：不能说中国在美国售台武器问题上提出的要求是把美国逼到墙角，相反，要求中国无限期容忍美国卖武器给台湾，使中国的主权和领土完整被侵犯，内政受干涉，才是把中国逼到墙角。最后我们商定，12月再就美国售台武器问题进行副部长级的谈判。
       12月4日，谈判开始在北京我国外交部进行。中方代表是章文晋副外长，美方代表是美国驻华大使恒安石。恒安石在第一次会上说，美国售台武器受中国和平统一进程的影响，但不完全取决于它。他预期售台武器不超过卡特时期水平，但各年会有不同，时高时低。12月11日，他又告诉我方，美国政府将非正式通知国会，将向台湾销售价值六千万美元的军事零配件，加上台湾为这批零配件的运输、保管付给美方的费用共为九千七百万美元。我方对此提出强烈抗议。只是在美方作出三点解释和保证后，我方才没有采取更严厉的措施。这三点是：一、这批军售是坎昆会议前向台湾承诺的；二、只是零配件，不是武器；三、今后数月内，即中美谈判期间不再向台湾进行新的军事转让。
       此后不久，即1982年1月，负责远东及太平洋事务的美国助理国务卿霍尔德里奇来北京，同我方进行了三天会谈。霍尔德里奇说，希望中美双方现在进行的谈判能达成协议，最后发表一项内容较为广泛的公报，包括美国售台武器问题的一系列原则，也包括双方对国际问题的看法，按《上海公报》的格式，在下月底《上海公报》十周年时发表。他还给我方打招呼说，里根即将发表同台湾联合生产FSE飞机的声明，因里根受到国会的压力，需在此问题上表态，但他已决定不提高台湾飞机的性能，不向台湾提供任何新型飞机，如FSG或F－16－79，也不提供FSE的改进型，只准备在1983年以后继续与台湾联合生产FSE。我们未理会他的其他话题，只就美国与台湾联合生产飞机问题表示不满，提出一系列问题要他澄清，直到他一再强调，里根要发表的声明是不同台湾做什么，而不是要同台湾做什么才作罢。
       在霍尔德里奇访华后，我方于1月22日提出了解决美国售台武器问题的第一个联合公报草案，核心是：美售台武器逐步减少，直至在一定时期内完全停止，在此以前向台出售的武器在数量和性能上不超过卡特时期的水平。草案只谈售台武器问题，不谈其他问题。1月25日，美方提出他们的第一个草案，又在2月15日提出第二个草案。美方草案回避了作出停售武器的承诺，而把售台武器问题与我和平解决台湾问题挂钩。至3月底，双方在正式会谈和非正式磋商中都无法取得进展，谈判陷于僵局。4月6日，恒安石送来里根总统给小平同志的信，要求派副总统布什来北京会谈。我方同意。
       5月5日，布什副总统乘专机抵达杭州，天下着大雨。他在机场发表书面讲话，说要同中方讨论的问题很多，是双方面临的而不是双方之间存在的重大问题，如福克兰群岛(阿根廷称之为马尔维纳斯群岛)、阿富汗、波兰、柬埔寨、世界经济危机等问题。这实际上是有意掩盖中美之间当时存在的危机，制造中美共商国际战略的假象。第二天上午，美方提出要与我方在杭州或北京就双方正在讨论的草案进行紧急磋商。我方建议请美驻华使馆公使衔参赞傅立民在北京会见我外交部美大司副司长朱启祯，了解中方对美方2月15日草案的非正式修改意见，即在我方对和平解决台湾问题的政策表述作某种美方可以满意的修改后，美对售台武器问题除表示以后要逐渐减少外，还应表示，美向台出售武器不会无限期地继续下去，或美不寻求执行长期向台湾出售武器的政策等。
       7日，布什抵达北京，下午，我会见了他。我表示，售台武器的谈判陷于僵局，主要原因有二：一、美方不愿承诺逐步减少以至在一定时期最终停止售台武器。我们不把售台武器问题看成仅仅是武器问题，实质上是美方是否尊重我国主权，是否愿意发展两国关系的问题。二、美方要把解决售台武器问题同台湾海峡军事紧张程度联系起来，把和平解决台湾问题作为美国解决售台武器问题的先决条件，等于要中国接受美国进一步干涉中国内政。在建交谈判中，中方明确表示，美国继续向台湾出售武器，实际是继续承担保护台湾的义务，是对和平解决台湾问题设置障碍，最终将导致使用武力。因此中方要求，美国售台武器问题留待建交后再同美国讨论。我重提在美国国会讨论《与台湾关系法》时及该法通过后我和中国外交部照会所表达的中方对该法的立场，并指出：以《与台湾关系法》为借口，说美国总统不能确定停售武器给台湾的期限，那么如何解释美国关于无意无限期向台售武的表示?只有承诺停止售台武器，美国才能不陷于自相矛盾的境地。我方提出停售时限并不是一个新因素。当伍德科克大使对中国领导人邓小平说，1979年可以不卖武器给台湾时，回答他的就是一句反问：正常化难道只管一年?在坎昆和华盛顿的会谈中，我们提出在规定的期限内停售，现在改为在一定的期限内停售，这是为了照顾美方，是我方在维护主权的范围内尽可能采取的灵活态度。布什说：如果1972年要求解决所有问题，就不可能有《上海公报》，在1978年要求卡特什么问题都解决，就不可能有正常化。我们提出的建议可能不会解决所有问题，但可以推动这一进程。       
       5月8日上午，布什见邓副总理。除解释里根有关台湾问题、中美关系的立场外，布什还强调里根与卡特不同，他是一个有原则的总统，而卡特却是一个软弱动摇的总统。卡特没有反对和遏制苏联侵略的外交政策，里根决心加强美国的力量，比任何一届美国总统更愿意采取行动对付苏联。小平同志指出，《与台湾关系法》侵犯中国主权，美国向台湾出售武器是中美关系中的阴影，是潜伏的危机。在建交公报中，美国承认台湾是中国的一部分，现在再搞《与台湾关系法》，不是要把台湾从中国分裂出去吗?如果两国关系中的这个疙瘩能够解开，将对全球战略很有利。邓副总理要布什转告里根总统，美国领导人应承诺，在一定时期内逐步减少并终止向台湾出售武器。承诺的方式可以商量，公报的措辞可以研究。当天下午，韩叙副外长约见随布什来华的助理国务卿霍尔德里奇，非正式地提出我1月22日草案的四段修改。
       正当中美有关军售问题的谈判激烈交锋之际，传来6月25日里根总统宣布黑格国务卿辞职的消息。里根任命乔治•舒尔茨为新国务卿。据我观察，这同美国各派在对华政策问题上的分歧有关。黑格感到他同里根总统的关系难以为继，愤而辞职。接任的舒尔茨国务卿基本参照里根总统业已批准的黑格备忘录原则同中方谈判。
       期间，美方于7月13日由恒安石大使向邓副总理面交里根总统的信，并提交美方新草案。里根在信中表示，要他承诺在一定期限内终止向台出售武器极其为难，但他不谋求执行长期向台湾出售武器的政策，也不会无限期地向台出售武器。美方新草案除写入里根说的这两点，还表示美国预期在一段时间内逐步减少它对台湾的武器出售，以至最终导致最后的解决，美政府承认中国关于在一段时间内彻底解决这一问题的原则。恒安石还说，在中美双方就此问题达成协议后，中美高级领导人可以恢复互访，美国国务卿将访华，欢迎中国总理访美。据西方通讯社报道，国务卿黑格对里根总统这次下决心起了积极作用。黑格对里根说，中美关系可能发生1949年美国“失去中国”以来最重大的外交灾难，对这次失败，共和党要在政治上承担严重后果。
       17日上午，我会见恒安石，转达邓副总理的回话：7月13日里根总统的信和美方新草案有积极因素，但双方立场仍有不少差距，要继续努力，通过商谈，争取就联合公报达成协议。当天下午，韩叙副外长向恒安石提出了我方新草案并建议双方开始逐段讨论。又经过两次会谈，美方要在联合公报中写入双方对广泛国际问题的看法，被我方拒绝。我方对17日草案提出了修正案，美方同意以此修正案为基础开始进行逐段讨论。
       8月7日，中美双方开始逐段讨论。美方提出一个新草案，却比上次提的草案又有倒退，还宣读新任国务卿舒尔茨的话，说关于售台武器的协议必须符合美国国会通过的《与台湾关系法》。韩叙副外长表示震惊，评论说美方这一主张将使我们的谈判没有讨论的基础。当晚美方转弯子，恒安石邀我方人员于9日共进午餐，进行非正式接触。午餐时，美方的调子有了改变，提出了一些可以商讨的建议。他们还说，19日美将就美台联合生产FSE飞机事向美国会发出通知，希望在此以前我们的谈判能达成协议。次日起至15日，双方每天都会谈，有时甚至是上、下午都谈。
       双方在逐段讨论中的争执在于：一、我方要求将解决美国售台武器问题与《上海公报》、《建交公报》中双方确认的互相尊重主权和领土完整、互不干涉内政的原则直接挂钩，美方反对；二、美方要求将其解决售台武器问题的承诺与我国争取和平解决台湾问题的政策直接挂钩，我方则反对；三、关于美方解决售台武器问题的承诺，我方力争尽可能明确，美方则力争尽可能含混；四、我方力争在协议中列入以后接触、协商的条款，美方竭力反对；五、美方力争在公报中尽可能列入中美在国际问题上的共同看法和发展双边关系的合作愿望，我方则坚持突出售台武器问题，少谈国际问题和其他双边关系问题。结果是双方互作妥协，于8月15日就公报全文达成协议。
       1982年8月17日上午，小平同志会见恒安石，表示中国政府同意双方协议的联合公报，将于当日晚7时(北京时间)发表这个公报。
       《八一七公报》是解决美国售台武器问题的公报，但又不仅仅是解决这个问题的公报。它并非仅仅因售台武器问题而起，它的意义和作用也不限于售台武器问题。公报说，美国政府“无意侵犯中国的主权和领土完整，无意干涉中国的内政，也无意执行‘两个中国’或‘一中一台’的政策”；这三个“无意”都是较之《上海公报》和《建交公报》更为明确的承诺。
       《八一七公报》发表后，中美关系确有重要发展。1984年，里根总统访华；第二年，李先念主席访美，布什副总统访华。中美在许多领域的交往与合作逐步取得进展。在一段时间内，美国卖武器给台湾比较谨慎。以后有消息透露，里根曾在《八一七公报》发表前向台湾作出六项保证：对台军售不事先与中国咨商；不设定终止对台军售期限；不在两岸间扮演调解人；不变更《与台湾关系法》中的承诺；不改变对台湾“主权”的认知等。后来，曾任美驻华大使的李洁明又在回忆录中透露，《八一七公报》发表后，里根总统又拟订一份备忘录说：对台湾军售的任何减少，将视台湾海峡的和平以及中国所宣称的继续寻求和平解决台湾问题的大政方针而定。对台军售的质量，必须以中华人民共和国的威胁为条件。台湾的防卫能力一定要保持在与中华人民共和国的能力相应的水平上。直接起草备忘录的高级官员还解释说：如果中国变得好战，或是增强军力导致该地区的不安和不稳，那么，美国就会增加对台湾的军售，而不管公报对军售的质与量是如何规定的。
       历史的经验告诉我们，超级大国的强权政治，违反国际公法，必然会遭到失败。

作者：黄华

《中外书摘》 2007年 第11期

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