地方债务解密：地方政府隐性债务的六种情形
盘点六种地方政府隐性债
文/樊潇
我国地方政府债务最早发生在1979年，此后各地开始陆续举债。特别是从2009年至今，我国的地方债务总额呈现巨额扩张之态势，目前地方债务仍然在以急剧膨胀的速度发展。笔者认为较为可靠的数据，2012年末地方政府债务余额不会低于20万亿元。
对于地方政府隐性债务，往往缺少有效、统一的监测、管理制度，隐蔽性强，目前已成为政府性债务的主要风险。对地方政府发债实行规范管理，逐步消除地方隐性债务风险，是当前以及今后一段时期我国经济工作的重要内容。对于地方政府债务，不光要看显性负债，隐性负债或许是一个天量数字，地方政府隐性债务不断增长，且隐蔽性强，透明度差，令人堪忧。因此，必须警惕和防范地方政府性隐性债务风险。
01.地方债务知多少
地方融资平台风险不透明，已经到了难以控制的程度。债务成了一笔谁也说不清的糊涂账。巨额债务虽然可怕，更可怕的是债务的数额不透明，用途去向不清晰，使用效益更难考核。
“四万亿”催涨地方债务
2011年6月，国家审计署发布了有史以来最权威的一份地方债务统计报告，据其披露，截至2010年末我国地方债余额为10.7万亿元。两年又过去了，从某种程度上讲，地方政府债务仍旧是一笔“糊涂账”。没有人知道规模究竟有多大，也没有人了解这些钱的确切去向。其中一个很重要的原因是，由于地方政府没有合法的举债权力，加上普遍政企不分，人们很难界定地方政府债务的范畴，对其统计就难上加难。笔者相信，即使地方政府债务超过20万亿元，也不认为被高估。
财政部原部长项怀诚在博鳌亚洲论坛上表示，地方政府债务的透明度不高，不是那么容易说清楚，他的估计是超过20万亿元。
华泰证券(601688,股吧)在3月底发表的《估算地方政府债务》的报告中估计，地方政府债务金额2011年为13.2万亿，2012年达到15.3万亿，2013年预计在16.3万亿。招商证券(600999,股吧)亦在近期初步估计，2012年末地方政府债务余额约15万亿，较2010年末增长38%。平安证券首席经济学家钟伟认为，地方融资平台负债在13万亿～18万亿。
不可忽视的乡镇、村组债务
实际上，无论官方还是民间，上述统计均着眼于省市县三级政府，而对于基层的乡村债务并未覆盖。政府机构、社会公众、新闻媒体对于基层的乡村债务关注不够，县市以下的乡镇、村组债务问题，可能比预计的更糟糕。而这一块恰恰是最为复杂、极为隐蔽、疏于监控、风险最高。
据报载，经济较为发达的广东东莞已经有20个镇街债务余额超过了年度可支配财力，全市有59%的村处于收不抵支的状态，东莞樟木头镇政府负债16亿元。东莞市政府有关负责人士就曾向当地媒体透露，东莞已有20个镇街债务余额超过了年度可支配财力，全市有59%的村处于收不抵支的状态。控制镇街负债问题已成东莞当务之急。
如今问题不仅仅出现在东莞。
02.地方政府隐性债务的六种情形
企事业单位自行举借形成的债务
隐性债务是相对于显性债务而言的，它由相关企事业单位自行举借用于公益性项目，以单位或项目自身收入偿还债务。地方各级政府虽然未提供担保，也不负有任何法律偿还责任，但当债务人出现偿债困难时，政府负有兜底责任的或有隐性债务，政府可能需给予一定救助。由于其具有不可预测的特性，一旦集中发生债务风险会给地方政府预算造成很大的冲击。具体包括：(一)经费补助事业单位、公用事业单位为公益性(基础性)项目建设举借的，政府未确认承担直接还款责任，也未提供担保的债务;(二)融资平台公司为公益性或基础性项目建设举借的，政府未确认承担直接还款责任，也未提供担保的债务;(三)经费补助事业单位、公用事业单位、融资平台公司为公益性或基础性项目建设提供担保形成的债务，不包括已作为被担保人直接债务反映的债务。
拖欠工程款项的债务
建筑施工企业带资、垫资承包的现象，导致拖欠工程款的问题也越来越严重，政府项目拖欠尤为突出，例如拖欠基建企业的工程款等隐性债务。政府要修路，又没钱，怎么办?按照周口市政府的要求，周口汇林置业有限公司先行垫资修建。市政府常务会议决定：汇林置业垫资修路的投资款，从其应缴纳税款中逐步予以偿还，并形成了常务会议纪要。随后，汇林置业与周口市城市公用事业局签订协议。路修好后，审计局审计确认了该公司投资2493万元，但在与税务机关就税款的偿还问题交涉中，却迟迟得不到正式答复。
欠付垫资款未有挂账的债务
8月7日，在鄂尔多斯(600295,股吧)市东胜区园林绿化事业局二楼，30多个“债权人”拿着材料，希望能够得到领导签字，以使等了三年多的欠付垫资款6000万元债务能够实现挂账。更多人手中则拿着若干张“报销单”，数额从几万到几十万元不等。实际上是债务，都是养护、机械做工的费用。这些债务很多是在2009年前即已形成，但始终未能成为债务凭据。因为大量公共设施建设中，政府支付在不断拖后，这直接导致企业大量倒贴，也有不少项目在完成验收后，仍难向政府清债。当地的政府性债务，正在拖累企业，也进一步使当地经济陷螺旋下降风险加大。
集资形成的债务
财政部曾经紧急下发文件，要求坚决制止地方财政违规担保向社会公众集资的行为。但禁令并没有刹住地方政府的集资行为，在经济下行压力下，政府集资甚至有加剧之势。据媒体报道，2012年，江苏省盐城市阜宁县针对全县行政事业单位下达融资任务，仅阜宁县城管局一个单位就被下派2500万元任务，年息500万元。城管局将任务分解给局机关和下属的各机构职工头上。其中，局机关普通职工一人20万元;下属机构正职60万元，副职20万元，中层10万元，普通职工最低2万元。江苏省如皋市经济技术开发区，2008年至今，已向公众四次集资，承诺利息最高达14%。而这些融资方式隐蔽性强，不易监管，且筹资成本高，蕴含着新的风险隐患，是金融风险防范的重点。
回购(BT)融资债务
近年来，回购(BT)已经成为地方政府公益性项目建设融资的一种重要方式。回购(BT)是近几年地方政府为破解投融资困难采取的一种新型融资建设方式，其核心是由建设方投资建设，拥有产权，承担建设风险，业主方回购，支付建设成本及融资成本，完成建设与融资两大功能。针对这种新型融资建设方式，审计署对其债务认定的时间和金额作出了相关的规定。但是在实际操作中，回购(BT)模式又多种多样，特别是这种模式多数采取与土地挂钩的方式，或以开发商摘得土地应交的土地出让金抵建设工程款，或以土地挂牌出让收入提前支付建设工程款。回购(BT)债务规模大、增长快，且形式隐蔽、情况较为复杂。
信托融资债务
尽管此前政信合作也受到监管层严格监管，2012年年底，四部委还下发了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》。不过截至今年一季度末，资金信托投向政府主导的基础产业余额达到2.1万亿元，其中直接的政信合作业务为6548.14亿元，并没有出现下降。这些融资渠道，往往以高成本来吸引投资者，实际上政府的项目回收期长，收益率也较难达到高收益。再加上这类隐性债务很难监管，潜在的风险非常大。
(作者单位：湖北省襄阳市襄州区审计局)
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