徐海亮：新中国水利建设不容否定

“三五”至“五五”期间的水利建设及其经济效益

中国水利学会水利史研究会 徐海亮

提要：本文以水利建设统计资料和有关水利史志资料为依据，系统分析了新中国第三到第五个五年计划时期水利建设的经济效益，认为这一阶段的农业水利建设对于增强国家的总体减灾抗灾能力，改变落后的生产条件，扭转“南粮北运”局面，巩固国民经济基础，起到了关键性的作用，同时也为以后的经济政策调整、农村经济体制改革和农业经济发展奠定了物质基础。从中国的传统农业水利历史的全过程看，这是最为辉煌的一个阶段。

水利史的研究，应当建立在尊重历史事实的基础上，从事实而不是从概念和所谓的“是非价值”评判出发。在古代，唯心主义的史学方法在水利史研究上，历来表现为偏重和夸大政治派别、集团的斗争和个别人物、集团的主观意图对于水利兴衰的作用，严重地轻视和忽略千百万普通人民群众从事生产斗争、经济建设的伟大实践。今天，我们研究水利史，应当坚持历史唯物主义的观点和方法，避免这样的错误倾向。

一、水利建设经济效益的概况

水利部在1987年组织全系统，以较科学的、统一的经济计量的方法，统计、分析建国以来的水利建设效益。根据其研究成果《建国40年水利建设经济效益》[1] 提供的基础统计和分析数据，在各省市各项事业经济效益序列中，筛选出各项指标的前五强，现将五强统计分列如下，可大致反映出水利重点省市水利建设的效益情况。

1949—1987年水利各项事业经济效益统计分析 表-1

注释： 水力发电仅系省市地方管理部分，按水电中心影子价格计算。各项价值均按1980年不变价格换算统计。    

统计说明，39年全国水利事业经济总效益为1.2万亿元，水利工程和劳力折资总投入为3301亿元，投入与产出比例为3.64:1.00。水利建设的经济利益无疑是十分显著的。从统计资料中遴选出各类累计效益前五强省市列入表—1，可见以上前五强的单项效益，分别占全国同项统计总和的38—86%，其经济效益足以代表全国水利效益的大势。其中又以江苏、山东、湖北、河南、湖南五个水利大省和安徽具有相当的代表性。

黄淮海流域的防洪经济效益 表—2

“三五”、“四五”期间，黄河流域洪水较少，但中水、丰水的“五五”、“六五”期间总效益和年平均效益，具有相当的代表。这一时期在黄河搞了二次、三次加高堤防工程。60-70年代的投入，使得黄淮海流域在当时和80年代得到了显著的回报，保障了大江大河未出现重大决溢。

江苏的效益在水利大省中最为突出。其主要经济、水利指标在60-70年代大幅度增长，保证了80年代以来在人口增长和土地锐减下的农业经济和整个国民经济的持续发展。

江苏省农业经济统计表—3

《当代江苏简史》这样概括“三五”和“四五”的十年：“广大农村坚持农田水利基本建设，进行‘旱改水’等耕作制度改革，普遍培育和推广杂交稻、抗病棉等高产品种。先后完成江都水利枢纽、入江水道水利工程，进一步改善了生产条件，扩大稳产高产农田，粮食产量年平均增长3.5%，全省农业总产值年平均递增2.7%。苏南农村不断开拓新的生产领域，率先创办社队工业，开始改变江苏农村经济结构”。

水利大省河南在“三五”至“五五”时段完成水利投资26.75亿元。各个年代水利事业的农业效益(流域平均)统计，显示出水利建设对40年农业主要作物增产的巨大作用，而各种措施在60-70年代都取得最大的增产幅度。

河 南 省 各 类 水 利 建 设 的 增 产 效 益 统 计 表 表—4

湖北省在同期完成水利投资25.5亿元。长江、汉江大堤使得近40年减少江汉平原淹没耕地5018万亩。按80年价格计，效益为513.39亿元。灌溉除涝方面，湖北通过数理统计、总产分摊系数、典型摊算等多种分析方法，结合地市上报数字，采用了增产粮食8762万吨的效益值。湖北省以排涝和灌溉为中心，在65-80年阶段，大兴机电排灌站建设，使涝渍深重的江汉平原从根本上解除了威胁，成为粮棉油商品基地。以荆州地区为例，这一阶段建成大型机电排灌站36座，总装机约16万千瓦，占荆州全部大型排灌站的83%，排灌面积1100多万亩，占全部大型排灌面积的98.3%。

湖 南 省 灌 溉 效 益 统 计 表 表—5

湖南在这一时期完成水利投资13.24亿元。其实际灌溉面积在70年代取得突破性发展，这和韶山灌区、欧阳海灌区、洞庭湖灌区的建成配套有关。灌溉区的粮食单产和增产幅度都在76-85年间获得较大发展。《当代湖南简史》也概述了这一阶段的实情：“大搞农田水利建设，努力改善农业生产条件。在‘农业学大寨’的推动下，湖南连续几年组织几百万人在冬、春两季开展农田基本建设，声势十分浩大……山区初步建成了以塘、坝为基础，以水库为骨干的‘长藤结瓜式’的灌溉系统；湖区防洪大堤进一步加固，排灌渠道和田园化建设也取得了较大的进展。农业生产条件的改善，为湖南农业的连年丰收奠定了基础……这一时期，湖南农业生产形势一直比较好，呈稳定发展态势”。

安徽与河南、山东情况类同，是被水旱长期困扰的省份。在这一时期，他们完成水利投资17亿元，全省灌溉面积以3.1%的年均速率递增，以灌溉、农业加工为主的农业耗电用量以14.4%速率递增，粮食产量以3.6%速率递增。在这一基础上，国内生产总值和其中的第一产业也以6.8和5.8%的年均速率获得增长，效益是十分可观的。

“三五”到“五五”期间，河南、山东大搞引黄灌溉。山东荷泽等五市，引黄水量从69年的6.66亿立方米增加到80亿立方米，灌溉面积由580万亩扩展到1988万亩。灌区农民赞扬，因为有了好政策，有了黄河水，才保证了好收成。河南的人民胜利渠是著名的老灌区，由于坚持引黄，粮食亩产从65年的414斤增长到82年的1128斤。仅新乡市区，引水量就从71年的2千万立方米激增到76、77年的7.8、7.2千万立方米。开封市也从65年的3.4千万立方米增加到79、83年的7.9、8.0千万立方米。引黄灌溉显著改善了沿黄地市的生产条件，多年的盐碱、风沙地经淤灌改造成良田。地下水得到回补，提高了井灌的能力。72年到81年，河南四次向天津调黄河水，累计输水8.8亿立方米，缓解了天津的燃眉之急。

北京在效益分析中，对水利投资占全市基建投资的比例，经济效益占工农业总产值的比例作出了统计。投资比例在文革以前是很大的，为5.15--8.13%； 66-80年，为1.59-3.29%，平均是2.22%。81-87年，则仅为0.62%。50-80年的投入，奠定了首都城市水利的工程基础。北京的城市供水体系保证了首都生活、生产和一切活动的正常运行。水利发挥的效益，在63-75年时期较高，占同期工农业总产值的4.68-8.74%，“五五”期间为3.36%，相当于40年平均值。81-87年是2.52%，低于总体平均值。

大农业灌溉的新疆，粮棉油综合效益在1960年是3.2亿元，70年是7.9亿元，80年是9.2亿元，87年由于棉油收购价格的提高，猛增至38.4亿元；但灌溉面积80年最高，达到3.4千万亩，到87年只有2千万亩了。

南方水力发电在70年代有较大发展。以云南省为例，1965年，水电装机容量占水火总装机的1/4，72年水电装机超过火电，到80年是火电的2倍；年发电量在73年二者持平，80年以后，水电发电总量一直为全省发电总量的59%左右。云南成为水电为主的边疆省份。从1958年以后，云南水电建设一直处于上升状态，70年代以礼河、绿水河各梯级电站一一竣工发电并网。同时，在高水头建筑、发电、电网建设、隧洞施工等方面积累了丰富经验，完成了鲁布革水电站的设计等前期工作，为1982年我国（水电工程）首次采用国际招标的鲁布革电站开工创造了条件。云南水电迈入改革开放的前列，是二十多年艰苦建设的量与质的积累的必然结果。

二、从60—80年代抗灾能力的变化看水利建设的起伏

按照全国水旱灾害逐年统计资料[2]，可以划分出成灾率发展变化的阶段。统计说明，从60年代到80年代末期，无论是全国还是水利建设大省，水旱灾害的成灾率相对是最低的。西北以干旱为主的几省区成灾率变化趋势也完全一致。这一变化规律，显示了水利建设的起伏变化趋势，也从另一角度佐证了水利建设对社会经济稳定发展的突出贡献。

全国和部分水利省成灾率分析成果 表—6

注：成灾率系旱涝成灾面积与受灾面积的比值

出现这种情况不是偶然的。原水利部部长钱正英曾实事求是地回忆过这一历程。60年代初，水利部门通过调查研究，较为深刻地总结了前一个时期水利建设的经验和教训，在1965年提出“三五”的治水方针。该方针在周恩来总理主持下形成，概括为“大寨精神，小型为主，全面配套，加强管理，更好地为农业增产服务”。1966年2月，周总理主持北方八省市抗旱工作会议，确定每一省市由一位副总理任抗旱组组长，他本人还兼任北京与河北的组长，农林水等部部长则分任各组副组长。虽然文化革命发动后，对刚刚兴起的水利建设高潮有较大的冲击影响，但水利战线基本上还是按“三五”这个方针推进工作。特别是华北机井建设，发展灌溉和农田基本建设，更是大规模展开。当时强调“水利是农业的命脉”，是恰如其分的。

淮河流域历来是水旱灾害深重的地区。国务院于1969年成立治淮规划小组。当年10月，李德生主持第一次会议，李先念、余秋里、纪登奎等参加。会议提出治理淮河的近期标准是：实现农业发展“纲要”，即能抗御普通水旱灾害，做到“遇旱有水，遇涝排水”，粮棉产量上“纲要”，在特大洪水下保安全。次年，北方农业会议期间，国务院召集豫鲁苏皖有关人员研究治淮规划，后提出设想，用十年或稍长的时间基本上实现“一定要把淮河修好”的目标。正是因为有了这样的决策，淮北平原连续进行了以除涝泄洪为目标的新汴河等11条平原河道的开挖，71、72年茨淮新河、怀洪新河开工，同期洪泽湖大堤加固，入江水道整治也得以开展，淮河干支河道的泄水减灾能力显著提高。截至1988年统计，安徽98座中型水库，有70座是66-79年建成的，安徽的中型灌区279万亩有效灌溉面积，有196万亩建于同期。这些努力得到了丰厚的回报。1978年大旱，水利工程发挥了巨大的抗旱作用。河南11座大型水库全年供水30亿立方米。安徽大别山区5座大水库，在入库水量只有18亿立方米的情况下，为灌区放水34亿。江苏抽长江水63亿立方米支援淮河抗旱。1978年抗旱、1991年抗洪，证明灾害深重的淮河流域的历史面貌已发生巨变。当年荒沙盐碱的黄泛区，灾情严重的皖北、苏北、鲁西南，逐步成为商品粮棉基地。

1970年8月，在国际国内特定的政治、经济形势下，周总理主持北方农业会议，提出“四五”的奋斗目标是：尽快扭转南粮北运局面，实现“农业发展纲要”的要求。到70年代后期，每年投入水利资金100多亿元。“三五”—“四五”阶段，海河水系得到大力治理，排洪能力成几倍数增长。北方13省市，1966-71年新建机井数为前17年的三倍，冀鲁豫三省机井灌溉面积占总灌溉面积的一半，粮食基本实现自给。“三五”方针和后来水利方针比较，尽管是传统农业水利思维模式的产物，从而在治水中也出现了一些违背自然和经济规律的失误，但在那三个五年计划期间取得的显著成就是不容置疑的。特别是在1970年代，我国防止水旱灾害的能力大大加强，从而结束了自古而来的南粮北运的历史。这对于调整南北经济结构，提高人民生活，提高综合国力，具有深远意义。1972年4月16日人民日报社论《以粮为纲，全面发展》，批判了极左思潮，提出落实政策，但是到80年代初期，水利建设落入低潮。在批判文化革命时，有人认为这一期间的水利建设也是“左”的产物。亿万干部群众兴修水利的精神和实践，被简单地作为文革政治的附属物和大跃进的再现来看待。在国民经济调整时，水利再次下马，资金再次被大大削减，中央下拨地方的农田水利资金很多被挪作它用。从成灾率渐增看水利抗灾能力的变异，客观地说明了这一次水利建设低潮的负面作用。

1980年全国统一进行农业水利区划工作，查清和落实现有水利设施家底，反映出1979年底的水利建设实力，成果汇编于《中国农业水利简明区划》 [3]。1988年进行水利经济效益统计时，也计入各省市的水利工程实力。两下相比，水利大省的部分统计数字有所下降，但江苏省的情况较好，有效灌溉面积和旱涝保收面积缓慢增加。山东省有效灌溉面积减少3.3%。湖北省有效灌溉面积减少2.3%，旱涝保收面积减少3%。湖南省有效灌溉面积减少7.8%。，而河南省则减少了18%，水土流失治理面积减少19%。河北省有效灌溉面积减少1.4%，安徽减少10.4%，旱涝保收面积减少了7%。在淮北地区，1980-85年机井减少19.4%，输电线路减少67%，井灌渠道被平毁85%。水利大省的这次低潮，是全国大势的反映。

水利设施完好量统计的下降，是80年代减灾率下降的一个主要动因。胡鞍钢在《中国自然灾害与经济发展》中分析了新中国四十年水利基建投资比重变化及其影响后指出，由于工程老化失修、基建占地以及人为破坏，1980年以后全国灌溉一直徘徊，1981-90年灌溉面积保有量净减282.9万公顷。1970年以前，基建投资一般具有2-3年滞后，1970-1980年，滞后变为1-2年，即投资第二年成灾率就有所下降。1980年以后这种滞后效应消失，投资比重变化当年就会反映在成灾率的变化上，“说明农业水利基本建设已十分脆弱，对灾害的缓冲能力已很低”。本文的统计分析也得出类同的结论。

三、水利大省河南作为历史典型

在“大跃进”时，河南省的农业和水利曾遭受重大创伤。到了1969年，这个省制定了国民经济计划发展纲要，要求在3年或更长一段时间内，建设稳产高产田5千万亩，完成10大灌溉工程和机电井配套7万眼任务。1970年8月，国务院主持召开全国北方14个省、市农业会议，总结交流各地学大寨的经验，要求尽快扭转“南粮北运”局面，在“四五”期间做到人均一亩稳产高产田。河南的想法与中央、国务院的精神是完全一致的。1972年8月、1973年7月，国务院又两次召开北方抗旱会议，要求在三、五年内实现《全国农业发展纲要》，周总理提出“四五”、“五五”的粮食产量目标。分配给河南的任务是到1980年粮食产量达到250亿公斤。为贯彻中央决定，河南省水利会议初步制定了旱涝保收田的6条建议标准，关于农田水利基本建设的10条规定。在“四五”期间，河南大规模地开展了农田基本建设运动。1971-1975水利年度冬春4个月，最高上工人数达到800—1600万人，占全部农业整、半劳力的50-60%，共完成土方25.79亿立方米。机井从1970年的25.4万眼增至75年的52.7万眼，已配套42.7万眼。旱涝保收田从1970年的2172万亩发展到75年的3146万亩，有效灌溉面积从70年的3768万亩增至75年的5374万亩。平心而论，河南70年代主要农作物的产量、工农业产值、财政收入大幅度增加，为80年代改革开放积累了物质力量。（详见附表）

不宜用类似“苗”和“草”的概念化办法为水利建设贴政治标签。《河南省志—水利志》[4] 认为，“文革”时期，“水利工作虽然受到一定影响，但由于治水方针没有改变，加上前3年的调整、整顿、修养生息和群众要求改变面貌的强烈愿望，全省水利建设迈出了新的步伐”。大跃进留下多座有问题的尾巴工程，在“三五”—“六五”期间逐步解决，在66年至74年间完成的大中型水库，占现有全部工程的一半；且大型水库的效益发挥，在全国是较快较好的省。显示河南艰苦奋斗精神的林县红旗渠，主要工程在70年代完成，66-85年共引水61.3亿立方米，解决了灌溉和人畜饮水问题。引沁灌区兴建于65年，75年完工。长江流域的鸭河口灌区、引丹灌区，也在“三五”“四五”时期建成，后者重建了古代的南阳灌溉，为南水北调进行了初步尝试。豫皖边界的梅山灌区在河南境内的分干工程，都是“三五”、“四五”期间修建配套的。可以说，河南的十大灌区，主要都是这一时期建成配套的。同期的引黄灌溉的恢复与发展，促进了1980年的全面引黄规划，到1987年，全省设计引黄面积达到559万亩，有效面积295万亩，并对引黄济津、放淤改土、抗旱补源发挥了重要作用。这一时期，省境黄河系列堤防实施了新中国成立以来第二次、三次大复堤工程，保证了全国的重点防洪。1968年大水后，进行了淮河干支堤防培修加固和圩区提排试点，并对豫东、豫南平原众多河道进行综合治理。1974年，省委总结沈丘县莲池公社经验，提出平原治水方针，河道建闸形成高潮；1966-76年间，共建成14座大型水闸，形成一系列平原重点排灌区域。河南农业、水利面貌的变化，是诸多工程、事业的综合结果。这一阶段，河南农民群众为水利化作出了重大贡献。仅以浩大的基建土方工程为例，当年基建投入的土方概算每立方米为0.45元，而笔者在豫东实际调查，大队、生产队由于劳力投入、出工补助、粮食柴草、生产器具消耗，每方土需付出一元左右。（以上两段大部分资料见文献 [5] ）

河南水利工程实际完成量 表—7

和1980年代相比，70年代实际完成的工程实物量是非常突出的。水利的投入直接推动了河南的农业经济发展。下表统计了“三五”到“五五”末河南逐年主要社会经济统计状况。

河 南 省 农 业 及 国 民 经 济 统 计 表—8

应当指出，从65-75年，河南的工农业产值每年递增9.87%，居全国第二；同期国民收入每年递增7.70%，也居全国第二位。以1965-1967年，1978-1980年统计的三年平均值分别计算，1965到1980年的年均递增率：粮食总产量为3.5%，棉花为1.8%，农业产值为5.1%，农村集体企业（社队企业，后来发展为乡镇企业）为14%，全省财政收入为7.3%。统计数字说明，在“三五”到“五五”期间，作为农业大省的河南，农业经济和全省经济实力非常可观。作为农业命脉的水利建设事业，在其中所起的关键作用是不言而喻的。

河南被认为是文革运动的重受灾户，运动初期，猛烈的群众运动严重冲击了党政权力机构和正常的经济运作。从水利事业、部门、人员实情看，在运动初期，水利机构被拆散，水利各级行政、技术骨干受到冲击，水利工作一度受到较大影响。但是，在河南省委在第一书记刘建勋带领下，省市县的不少干部都站出来参与、领导运动。1968年夏信阳大水，各级领导干部和广大党员、群众积极投入抗灾斗争。省军区司令员张树芝、原副省长王维群主持农业、水利工作。1968年2月、次年11月，两名原水利厅副厅长作为领导干部代表参加主持省革委水利局工作。1970年8月到1975年4月，8名原厅处级行政技术老干部进入局领导班子。地市县水利局的情况，也大致如此。省水利厅几位30、40年代出身的总工程师，由省委领导在70年代初亲自点名“解放”，参加全省水利大计。不过，许多技术骨干，在其后绵延的派性争斗里，作用的发挥也受到限制和影响。总之，尽管“文革”对当时的具体工作有这样那样的干扰，但河南广大干部群众在“三五”至“五五”期间的艰苦努力，是不应受到随意嘲弄贬低的。笔者参加了“75.8”紧张有序的抗灾救灾斗争，深深体会到河南干部群众的团结奋斗精神是不可摧毁的。至于治水方针和具体措施存在的历史局限，则另一个问题。

四、“三五”至“五五”阶段在40年水利历史中的位置

建国40年历年全国各省市水利基建投资统计 表—9

统计说明，从“二五‘到“五五”时期，水利基建投资在全国基本建设投资中始终占有显著优势地位，所占比例均较大程度超过40年的平均值。

全国和代表省份的水利投资完成情况 表—10

全国和代表省份统计的趋势完全一致，在1970年代是水利投资完成数额最高的时期。

从新中国40年各项水利指标统计看，在“五五”的结束年即1979年，诸多项指标已经达到或者接近1987年的水平。有效灌溉面积7亿亩，是1987年的97.3%。除涝面积2.6亿亩，为1987年水平的91.4%。盐碱耕地改良6200万亩，是1987年水平的86.9%。大中小型水库8.6万座，略多于1987年统计数82870座。总库容4千万立方米，为1987年的89.4%。各类堤防长度16.5万公里，达到1987年的82.5%。已配套机井220万眼，占1987年的90%。排灌机械保有量为1987年水平的82.4%。但1980年之后，在解决人畜饮水和水电装机方面，有很大的提高。公正地说，“三五”到“五五”时期的水利建设奠定了80年代的水利大势。

在这一建设高潮下，以粮食生产为主的农业得到稳步发展，以1965年全国总产量为基数，其后15年，粮食和棉花分别以3.4%和1.7%的年增率递增。

对历年全国有效灌溉面积、实际灌溉面积、机电灌溉面积进行统计分析，得出总的印象是：

全国有效灌溉面积保有量，在1980年达到顶峰，为73332万亩。水利大省河南、河北、安徽在1978-1979年分别达到最高水平。江苏省一直扩大发展，在1987年持有数最大。山东、湖北、湖南三省在1983-1984年分别达到高峰。全国历年实际灌溉面积，在1978年达到顶峰，为62572万亩。“六五”、“七五”期间有所下降，但1988年又恢复到61783万亩的水平。水利大省安徽、湖南，河南，河北、山东、湖北在1976、1977、1978年分别达到最大值.

对于易涝地区农田的治理，“四五”以来的发展态势较为均衡。1975-1988年，全国除涝耕地治理面积占易涝耕地面积的72.7-78.3%，其间虽有低落年份，但总的趋势是上升的。水利大省江苏、安徽、山东、湖北、湖南都是呈上升趋势，河北持平，河南在79年后大幅下降，1985年后回调到75年水平。

全国与有关省市历年机电水井配套和完好数（单位 万眼） 表—11

统计说明，黄淮海平原的河北与山东机井始终呈正态上升状，但安徽、河南在1980年之后有大幅度下降，机井配套遭到较大破坏。不过全国和有关省的机井配套动力机械持有量都是呈上升态势的。

五、几点认识

“三五”到“五五”期间的水利建设高潮对于改变农业经济的面貌，发展国民经济，增强总体抗灾能力和国力，起到了重要作用。“五五”后水利投资与建设的退潮直接地降低了全国的抗灾能力。

“三五”到“五五”时期的水利建设方针，是在当时党中央、国务院的主要领导同志的主持下制订的。目的在于尽快改变低下的农业水利抗灾能力，尽快改变落后的农业经济面貌，尽快扭转“南粮北运”的局面。在党中央和国务院的号召下，广大干部群众在兴修水利的实践中表现出的团结协作、自力更生、无私奉献的精神,建立的丰功伟绩，是不应当受到否定的。

大量材料说明，许多地方通过农业的发展积累了预算以外的资金；各地县区的水利、农田基建热潮，使得农电、农机和五小工业得到发展，这为1980年代农业转型和乡镇企业发展奠定了物质技术基础。也就是说，水利化促进了地方制造业的发展，也拉动了地方经济和农村经济的全面发展。

主要参考文献：

[1] 水利部工管司，《建国40年水利建设经济效益》  河海大学出版社  1993

[2]《四十年水利建设成就—水利统计资料》     水利部计划司    1990年

[3]《中国农业水利简明区划》   1981年

[4]《河南省志—水利志》       河南人民出版社  1994

[5]《当代河南的水利事业》     当代中国出版社  1996

[6]《告别理想—人民公社制度研究》  东方出版中心  1998

其他参考文献：

河南省大事记，黄河志，长江志，新中国治淮记略，河南黄河志，山东黄河志，当代江苏简史，当代湖南简史，泾惠渠志，云南省志-电力志，安徽省志-水利志，广东省水利志，各有关统计年鉴，顺德县水利志，鄞县水利志，北京市水利志，湖北省大型电力排灌站技术资料等。

作者简介：

徐海亮，教授级高级工程师，长期从事水利科技、教育、管理、科研工作，就中国水利历史、水利经济、水旱灾害、水利环境等问题发表多篇论文、论著，并参加系列国家、部省基础性、应用性科研课题。

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