田磊：金融对外开放不当措施的局限及其潜在危害

国家金融监督管理总局副局长肖远企在1月25日的新闻发布会指出，我国近期推出了50多项金融对外开放的措施，主要包括两个方面：第一，取消了银行保险机构的外资股份比例限制;第二，大幅减少外资数量型准入门槛。这引起了社会上的广泛关注，其中包括许多关于国家金融安全的担忧。

我们认为，高水平金融对外开放是金融高质量发展和建设金融强国的重要环节，但是上述对外开放措施存在诸多局限，未能很好落实习近平总书记关于“坚持统筹金融开放和安全”的要求，既无助于促进我国经济发展，又会引入过高的金融风险，因此属于金融低水平开放的不当措施，应该予以取消。

一、无法促进我国经济发展

脱实向虚不利于经济的健康发展，但这种现象却是金融资本发展的必然趋势和金融资本谋求更高收益的必然要求。西方国家一直走在金融化的快车道，金融资本越来越脱离服务实体经济的功能，反而形成了金融大量从实体经济吸血的发展逻辑，出现了金融利润远高于实体利润、实体企业金融化等怪象乱象。

指望引进这样的金融资本来发展中国的经济，希望它们不去掠夺中国实体经济的利润，反而要为中国的实体经济服务，无异于指望黄鼠狼不去吃鸡，是不可能实现的。许多拉丁美洲国家在20世纪60年代开启了金融开放的浪潮后，本国经济发展直到今天不仅没有从中获得好处，反而深受其害。对这些案例加以分析，可以很好说明发展中国家的金融开放与本国经济发展之间的关系。

首先，从历史经验来看，发展中国家通过金融开放引进外资后，本国企业融资并未获得便利，特别是中小企业融资难问题反而加剧。1964年后，大量美欧银行在拉美国家开设了分支机构，外资控制的金融机构的数量增加和规模扩张并没有给拉美国家本土企业的融资带来更多便利。到1970年，仅美国第一国民城市银行这一家金融机构就在17个拉丁美洲国家开设了110家分行。但是，这些银行事实上只为西方国家在拉丁美洲的跨国企业服务：一方面跨国企业获得了巨额廉价融资，另一方面本土企业因为缺乏资金而死亡，好不容易争取到的贷款利率却往往高达50%。近些年来，拉美的本土企业为了吸引外资金融机构的支持，仍然要以极高的利率来借贷。西方国家开设在拉美、非洲、西亚的金融机构为了获取更高收益，极少为本土企业特别是中小企业服务，反而会借助经济动荡大肆收购本土企业的廉价优质资产。对于这种区别对待，推动金融开放的经济学家却声称这种不平等是完全公平的：“很显然，世界是不平等的。有人天生聪明，有人天生愚笨。有人生来是运动员，有人生来是残疾。”这完全是无稽之谈。

其次，金融开放无法为发展中国家吸引到大量外资净流入。我国扩大金融开放的一个动机是扩大吸引外资投资的规模，历史上许多积极实施金融开放的发展中国家都有如此设想。20世纪60年代，巴西领导人认为金融开放将促使外国资本涌入巴西，推进其发展，为稳定其经济和金融做出贡献，因此大力推进金融开放。1967年，巴西已经拥有了超过了130家美国银行分行，但如此规模的外资金融机构却并没有吸引到巴西政府预期的外资净流入。原因之一是外资银行更多选择从本地民众手中吸收资金而不是直接从母国投资。在巴西的美国银行每年只投资到巴西几千万美元，但其在巴西吸收的存款额超过12亿美元。一些美国银行公开宣称，他们“最重要的目的是使这些国家的国内存款被成为各银行总行客户的跨国公司所利用”。据统计，美国企业为在拉丁美洲保持其正常的生产和发展所需要的资金中，有95.7%来自拉丁美洲而非美国。原因之二在于外资金融机构输送回母国的利润远大于对发展中国家的直接投资。拉丁美洲经济委员会指出，整个20世纪70年代中，美国金融机构在拉丁美洲的利润汇出部分是新投资的五倍。直到今天，拉美国家仍然面临类似困局，尽管通过超高利率吸引了外资流入，但一旦把新增外国债务增加、外汇储备减少等因素考虑进来，国际资本实际上还是净流出状态，且这种净流出在2000年以后还在直线增加。

由此可见，通过扩大金融开放吸引外资流入，为我国经济服务的构想恐怕难以实现。我国当前面临中小企业融资难等问题，外资控股的金融机构对于解决这些问题不会提供任何帮助。得出这一结论也很正常，毕竟2008年经济危机后，美欧的金融机构在其母国也不愿将资金投入到实体经济，结果是上万亿美元的过剩资金停留在美联储账户。同时还要看到，盲目金融开放的结果，不是吸引大量外资，而是大量本国资金被外资控制。也就是说，不仅未能吸引到外资，还事实上损失了一大笔自有资金。因此，银行保险机构等可以直接吸收中国居民资金的金融机构的对外开放必须慎之又慎，要充分考虑到本土金融机构的资金来源被挤压的风险。

二、扩大金融风险，危害党的执政基础

金融资本的逐利性和投机性导致金融市场存在内生性的不稳定性，金融风险必然不断累积，这一点早已被马克思所揭示。成功预言了2008年金融危机的明斯基等有见识的资产阶级经济学家，也都承认这一点。这是市场经济的一般规律，社会主义市场经济也难以跳出其影响。近年来，包商银行、安邦保险等银行保险机构的暴雷正是这种不稳定性的结果。这些金融机构过度投机酿成风险，损害的却是广大人民群众的利益，如果处置不当，必将引发人民群众的极大不满，损害党的执政基础。外资的金融机构同样会产生金融不稳定性，而且由于其外资性质，其产生的不稳定性的性质将更加复杂。

因此，政府对金融机构的严格监管是金融市场规律的必然要求。然而，政府对金融的监管具有滞后性。抛开监管者与金融机构可能的利益往来不谈，监管的滞后性根源于金融机构的不断金融创新。金融创新与工商业技术创新不同，一般并不能促进生产力的发展，而是为了绕过金融监管，或者开辟新的融资渠道。金融创新发生后，监管机构往往要等到新的风险酝酿甚至局部爆发后才能作出反应。

金融监管的滞后性意味着，政府切不可对自身的监管能力过于乐观，防患于未然可能只是一种理想状况。放开对外资的金融准入后，金融监管的难度必将进一步加大，爆发金融风险的可能性将显著提高。尽管我国近年来在金融监管上取得了一系列成绩，但是不能否认的是，美国等金融传统强国的金融监管制度仍然强于我国。从反面说，这也意味着能绕过美欧各国金融监管的外资金融机构在进入我国后，钻漏洞找后门的能力将远强于我国传统的被监管对象。我国现有的金融监管体制在应对这些外资机构时，很有可能遭到“降维打击”。2008年危机后，美国出台了3000多页的新监管条例，但如此复杂的监管体系在华尔街眼中就像蜘蛛网做成的墙，充满了漏洞。近些年来，高盛等传统的投资银行在美国受到了越来越严格的监管，但黑石等机构通过私募市场、指数基金等新业务成功绕过了美国的新监管。我国对高盛这种“传统”机构的监管尚且达不到美国的水平，更遑论美国监管也束手无策的新机构或新业务了。因此，如果不做好充分的制度准备，至少将金融监管水平提高到国际领先水平，就直接贸然放开金融管制，恐怕将形成很多难以发现的新金融风险，等到风险爆发时，我国将措手不及。

金融创新导致政府难以及时监管。等到风险集中爆发时，政府为了防止危机进一步扩大，往往只能选择为经营困难的金融机构提供救济。20世纪20年代，美国股票市场的创新绕过金融监管，成为大萧条的导火索，政府救助不及时使得危机规模空前;20世纪60-70年代，美国非银行金融机构的创新绕过金融监管，不断爆发的金融危机迫使政府持续救助，成为滞胀危机的根源之一;2008年危机爆发后，美欧各国对金融机构提供了前所未有的救助计划。面对越来越复杂的金融创新，各国央行能够成功执行的只有最后贷款人职能，监管职能趋于失效。

大规模救助虽然可以避免危机进一步恶化，但是要看到这种措施实际上是用全体人民的财富为少数金融家兜底，这是一种极不公平的财富转移，会严重降低人民群众对政府的满意度，危害党的执政根基。2008年经济危机后，美国政府为大而不能倒的华尔街金融机构提供了巨额救济，结果大量美国普通群众因不满而发起了占领华尔街运动。更为关键的是，政府救助反而会坚定投机者的信心，事实上是对过度投机行为的保护和鼓励，结果就是陷入“金融投机-政府救助-更猖狂的金融投机-更大规模的政府救助”的恶性循环，危机的根源并未消除，泡沫越来越大。这正是2008年后世界经济陷入长期停滞的原因。

如果放松金融业对外资的限制，外资金融机构就可以首先通过金融创新大量攫取投机收益，然后把风险转嫁给中国的企业和公众，最后就能够绑架中国政府对其进行救济。我国不仅面临着更高的金融风险，还会不得不通过救助把中国人的财富拱手转移给外资金融机构。可以合理地怀疑，外资金融机构在中国获得完全经营自主权后，会有意在中国制造金融危机，以实现对中国财富的掠夺和对中国经济的破坏。在监管能力没有做好充分准备的情况下简单取消对外资的限制，无异于把杀死自己的凶器交给他人。

正是为了防止这种风险，美国对外国资本在本国从事的金融活动采取事实上的严格限制：1956年的《银行控股公司法》和1970年的《银行控股公司修正法案》对外资银行的业务范围进行严格限制;在1978年后，美国虽然名义上给予了外资银行“国民待遇”，但对外资银行的监管进一步增强;此后美国又通过一系列法律，事实上对外资银行做了诸多限制，例如外资银行的分行不能进行零售存款业务，且不允许其加入存款保险体系(这意味着美国不会在金融危机中救助外资银行);而且美国还通过《2001年美国爱国者法案》、《2010年多德-弗兰克法案》等赋予了自身长臂管辖的权力，不仅要监管外资银行在美国的分支机构，还要监管外资银行的母国的金融体制、外资金融机构的母公司及其所有子公司，也就是说外资银行在美国以外的国家开设的金融机构也会受到美国监管。显然，美国所谓的“金融开放”完全是单方面的，只有其他国家对美国的开放和不设防，而没有美国对其他国家的开放。我国的金融开放一定要避免受到简单鼓吹学习美国金融开放的错误理论影响，要看到：一)美国并没有金融开放，二)金融监管制度不够完善时过度金融开放会产生巨大风险。

三、方便外国金融掠夺，助美遏制中国

金融开放是一国金融发展过程中的一个重要选择，但当前国内一些支持推进金融开放的理论流于简单化，认为放松金融管制、实行汇率自由化等措施百利无一害，这种理论不能反映国际金融体系的真实面貌。

这种理论所犯的简单化错误在经济学中由来已久。例如，在国际贸易理论中，以英国经济学家李嘉图的比较优势理论为基础的自由贸易学说一直占据经济学的主导地位，这种理论认为国与国之间自由开展贸易可以帮助双方都变得更好。该理论没有看到，较发达国家与较落后国家之间存在着产业结构的差距，落后国家如果完全实行自由贸易政策，将永远无法实现产业升级，只能一直承担廉价原料和劳动力的提供者。因此，德国经济学家李斯特与李嘉图针锋相对地提出了保护关税理论，提出落后国家要通过保护关税来培育幼稚产业。在金融领域情况也是一样，金融强大的国家与金融落后的国家之间存在着“中心-从属”的关系，中心金融国家可以操控从属金融国家的金融制度，从而通过金融渠道掠夺后者的国民财富。这就是与简单的金融开放理论相对立的“从属性金融理论”，这种理论反映了当代国际金融体系的结构性特征。中国目前在实体经济规模上已经达到世界领先水平，产业质量也不断提高，但在金融领域仍然没有成为中心国家，防守为主的对外金融战略不应改变。

在西方发达国家实行去工业化后，金融掠夺对于其自身利益的维持起到的作用愈发重要，甚至一些打着援助落后国家旗号的金融行为实际上也是在进行金融掠夺。例如21世纪以来美欧国家政府和大型金融企业在亚洲、非洲发展中国家推广的“普惠金融”，名义上是为消灭贫困服务，但实际上是通过去现金化来为跨国企业的数字支付业务开辟市场。多年的普惠金融并未成功减少当地贫困，但跨国企业掠夺的金融利润却十分惊人。同时要看到，世界银行、国际货币基金组织、国际反洗钱组织等国际金融组织实际上也是为美国利益服务的，它们与发展中国家签订的借款协议中附加的诸多条款正是为了方便美国金融资本从这些国家掠夺财富。它们从来都是要求发展中国家进行各种开放和自由化，却对美国的不开放和不自由视而不见。

当中心金融国家爆发金融危机和经济危机时，金融掠夺的重要性就更加凸显出来。正如金融家可以通过把风险转嫁给普通投资者而在危机中赚得盆满钵满，中心金融国家也可以把风险转嫁给从属金融国家，通过掠夺从属金融国家来弥补自身损失。美国遭受20世纪60-70年代的滞胀危机后，通过大幅加息引爆了拉美国家主权债务危机，大肆掠夺拉美国家的财富从而使自身摆脱滞涨危机，拉美国家的一体化发展之路从此终结。在日本经济趋于超越美国时，美国通过操控美元-日元汇率引发日本金融危机并实现对日本财富的收割，此后日本经历了“失去的十年”。

当前中美处于关键且特殊的历史关口，一方面中国经济赶超美国的势头很猛，另一方面美国正在经历新一轮大通胀，美联储加息两年却尚未成功实现对其他国家的金融掠夺，这都意味着美国通过金融掠夺遏制中国发展并缓解自身危机的动机无比迫切。在这种关键时刻，中国务必清醒认识到自身仍然不是中心金融国家，防范金融掠夺的必要性不容忽视。金融机构是进行金融掠夺的重要主体，在这种特殊历史关口大力推动金融开放，解除对外资金融机构的诸多限制，是在帮助这些迫切期望掠夺中国财富的金融机构获得实现愿望的能力，也是在帮助美国实现遏制中国发展的战略目标。有观点认为，外资金融机构在中国水土不服，无法像在其他国家那样进行金融掠夺，这种观点可能过于乐观了。据统计，在最近20年中，仅高盛一家金融机构在中国就通过各种金融操作获得了超过1000亿元人民币的金融掠夺收益。在我国制度不允许外资控股金融机构时，高盛等就抓住各种机会掌握了事实上的管理权。若直接允许外资控股并取消各种负面清单，这些外资金融机构进行金融掠夺的能力将进一步加强。

一个具有现实性的例子是，如果放松对外资控股金融机构的限制，并允许外资金融机构在华吸收存款和募集资金，当美联储像近两年来一样提高利率时，这些在华的外资金融机构会将大量人民币资产兑换成美元并流去美国，这势必对我国货币金融政策产生巨大压力，迫使我国丧失一部分政策空间。实际上，这种资金外逃在近年来已经多次发生，而外资金融机构的发展壮大无疑会加剧这种资金流动的规模和频率，使中国变成国际热钱兴风作浪的乐土。

四、几点建议

1.必须把习近平总书记关于金融工作的重要论述落到实处。习近平总书记在2023年中央金融工作会议上谈到金融开放时，强调“坚持统筹金融开放和安全”，“要着力推进金融高水平开放，确保国家金融和经济安全”，这为我国的金融开放工作奠定了基调。金融开放必须以保障金融安全为前提，把开放理解成简单的“一放了之”，还没有做好相关的监管准备就盲目取消以往的监管措施，天真地寄希望于跨国垄断金融资本会来促进中国经济发展而不是搅乱中国的金融秩序，这种病急乱投医的金融开放只能说是一种金融低水平开放，绝不符合总书记对于金融高水平开放的预期。要看到，拉美国家的金融开放正是这样一种低水平开放，其结果是本国经济发展不佳，经济金融权力被外资掌控，国民财富被大肆掠夺。中国建设金融高水平开放时，一定要防微杜渐，避免这种局面，否则开弓难有回头箭，等到金融风险趋于爆发时再想调整政策恐怕为时已晚。

2.充分看清国际垄断金融资本的掠夺性和破坏性。坚持党对金融的领导是各项金融工作的前提，是金融以人民为中心的保障。国际垄断金融资本却是以利益为中心，追求不通过发展实体经济而直接从货币到货币，在破坏经济秩序的同时掠夺财富，因此是一股天然与我们党相对立的力量。同时，这股力量长时间与全球最高水平的金融监管相对抗，形成了极强的突破监管的能力，因此比起我国本土的金融资本来说更加难以控制。也就是说，外国金融资本与中国的金融资本本性一致，充满掠夺性和破坏性，同时前者的掠夺能力与破坏能力更强，后者多次被前者玩弄于股掌之中。我国本土金融市场难以解决的脱实向虚、中小企业融资难等经济问题，通过引进国外金融资本同样无法解决，反而会加剧旧的矛盾，产生新的风险。绝不能用玫瑰色描绘国际垄断金融资本，掩盖其吃人的本性，必须始终对其保持警惕。

3.完善金融高水平开放的时间路线图。在刚刚结束不久的“省部级主要领导干部推动金融高质量发展专题研讨班”的开班仪式上，习近平总书记关于金融开放作出重要论述，阐释了我国扩大金融开放的目的、原则、节奏和措施：(一)目的是“提高我国金融资源配置效率和能力，增强国际竞争力和规则影响力”;(二)原则是“守住开放条件下的金融安全底线”;(三)节奏上注意“稳慎把握好节奏和力度”，“稳健审慎，不急功近利”;(四)措施包括：“积极参与国际金融监管改革”，“落实准入前国民待遇加负面清单管理制度”，“增强开放政策的透明度、稳定性和可预期性”，“精简限制性措施”，等等。这些论述为我国将来的金融开放工作绘制了蓝图，关键是要注意金融开放的目的和原则规定了以上三条措施之间不是并行的关系，而是存在时间上的先后关系，因此总书记绘制的蓝图实际上是一个时间路线图。

要守住金融安全底线，就必须先增强国际竞争力和规则影响力，因此积极参与国际金融监管改革是进一步金融开放的首要举措;在实现这一点之前，必须稳健审慎地坚持负面清单管理等监管措施，不能急于取消监管;与此同时要做到增强政策透明度和稳定性，给外资以可靠预期，资本担心的从来不是监管严格，而是监管政策朝令夕改，无法准确预期未来收益和成本，因此稳定的监管政策比突然放松监管来说对外资更有长期吸引力，放松监管带来的短期投资都是炒作性的热钱;直到我国在国际上的金融影响力取得突破性进展，打破美元霸权和美国在各国际金融组织中一手遮天的局面后，才可以精简甚至取消各种限制性措施。在这个时间路线图中，第一步增强国际竞争力和规则影响力无疑是难度最大的，只要率先攻克这个难关，后续放松管控等措施都是水到渠成的。

最近一段时间推出的50多项金融对外开放的措施没有顾及各项举措的逻辑先后关系，在尚未瓦解美国金融霸权时就大范围取消对外资的金融监管，看似是在落实总书记的部署，却犯了习近平总书记批评的“急功近利”的错误，避开难度大的任务，专挑简单的工作开刀，实际上是在破坏金融开放工作，必然导致金融风险的升级。等到金融风险积累后，这些急功近利者将面临两难抉择：若为了保障金融安全而大幅收紧政策，则会打破政策稳定性，破坏外资的预期;若为了保障政策稳定性而继续放松管制，则会危及经济稳定和国家安全。

4.准确把握我国当前经济发展的主要矛盾。我国目前经济发展的问题并不是缺少资金，而是资金难以流动到能够拉动投资和就业的企业手中。这是世界各国面临的共性问题，靠金融刺激和货币政策无法解决这一难题。以马克思为代表的对中央银行政策有效性的理论、以凯恩斯为代表的流动性陷阱理论等都对此有精彩说明，就连带领美联储应对2008年危机的伯南克都承认这一点。因此，通过放松管制来吸引国外金融资本，除了增加金融风险外不会有任何促进经济发展的效果。

股票市场低迷也不是当前经济的主要矛盾所在。当前各主要国家的股票市场都不能很好作为经济的晴雨表，反而出现了美国那种实体停滞而股票市场繁荣的二者完全背离的状况。比起资金都从实体经济抽离而投入股票市场并催生新的泡沫，股票市场的低迷还算是一种更好的情况。我国企业目前信心不足的原因不在于股票价格下跌，而在于其自身的资产负债表状况恶化和现金流压力大，背后原因则是垄断平台和高租金等因素压低利润。引进国外金融资本后，股票市场也许能够有昙花一现的繁荣，但危机必将紧随其后，而且这种股票市场繁荣无法解决企业融资难的问题。同样的，政府债务和产能过剩同样不是主要矛盾，这些因素都不是企业融资难和投资意愿低的原因。

要判断何为经济的主要矛盾，只要看某一问题解决后，其他问题是否随之迎刃而解即可。我们认为，当前经济的主要矛盾还是需求不足，一旦投资或消费需求得到提振，股票市场、政府债务、产能过剩等问题都将得到解决。解决需求问题的难点在于，私人企业不会在经济低迷期选择扩大投资需求和拉动就业，就业压力又会导致劳动者的消费能力不足。因此，必须通过公共经济部门来弥补需求的不足，例如依靠刺激性财政政策和国有企业投资支出。为了实现这些措施，政府和国有企业负债的扩大是必要条件。

对此，现在有两种担忧：一是担忧公共部门债务过高，二是担忧中国出现美欧近期的严重通货膨胀。立足中国本身的经济特点，这两种担忧其实都是不必要的。首先，政府应该维持财政平衡的理论已经不适用于金本位解体后的经济体，美欧各国政府高负债时期的经济增速往往优于财政平衡时期。因此，不应妖魔化政府债务，也不应在需要政府扩大开支的时候让政府部门“过紧日子”。目前许多省市由于要削减债务，公务员工资开不出来，很多必要的支出都被砍掉，这绝对不利于经济发展和政治稳定。其次，中国的经济结构与美欧有很大差别，美欧已经完成脱实向虚，大部分消费品来自于进口，而中国的制造业非常发达，消费品大都可以实现自给。承认经济存在不充分就业状态的经济理论都认为，当产能没有充分利用和就业没有达到充分状态时，需求的扩张不会导致通货膨胀。中国目前恰恰就处于这种状态，因此通过财政政策刺激和国有企业投资来拉动需求，并不会导致风险扩大和通货膨胀，而是会解决产能过剩和就业不足等问题，最终实现对私人部门信心的提振。

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