新中国外交的一大创举：先谈判后建交，打破了国际惯例，周恩来为此作出独特贡献

佩洛西窜台以来，有170多个国家发出正义的声音，重申坚持一个中国原则，支持中国维护国家主权和领土完整，这和新中国先谈判后建交这一独特建交模式是分不开的，这和周恩来总理的独特贡献分不开。

先谈判后建交是新中国独特的建交模式,是新中国领导人把争取民族独立、平等和尊严与国际法有机结合的一次成功创新,是新中国独立自主外交的一项重要的开创性实践,彻底划清了与旧中国屈辱外交的界限。作为开国总理兼第一任外交部长,作为新中国外交的创始人和奠基者,周恩来对新中国谈判建交制度的创立、发展与付诸实践作出了巨大贡献。

一、新中国谈判建交制度的创立倡导者

新中国成立后,与世界各国建立外交关系是新中国外交中的题中应有之义。1949年10月1日,毛泽东在天安门城楼上向全世界宣告:“本政府为代表中华人民共和国全国人民的唯一合法政府。凡愿遵守平等、互利及互相尊重领土主权等项原则的任何外国政府,本政府均愿与之建立外交关系。”周恩来将此公告正式函告世界各国政府,并表示:“中华人民共和国与世界各国建立正常的外交关系是需要的。”事实上,早在新中国成立前夕,周恩来就致力于新中国外交政策的制定。他主持起草了《党的外事工作指示》,确定建国外交方略。1949年9月,在中国人民政治协商会议第一次会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》中,不但规定了新中国的基本原则,而且还对新中国的外交政策做了最重要的规定。这个纲领是周恩来亲自主持起草的一部具有国家宪法作用的重要文献。在《共同纲领》中,首次以法律的形式规定了新中国外交政策的总目标、总原则和总立场,是新中国对外工作的指南和法律依据。其中关于与外国政府建交问题,《共同纲领》第56条明确规定:“凡与国民党反动派断绝关系、并对中华人民共和国采取友好态度的外国政府,中华人民共和国中央人民政府可在平等、互利及互相尊重领土主权的基础上,与之谈判,建立外交关系。”这里规定了新中国同世界各国建立外交关系的条件、原则和方式,以法律形式对谈判建交做出了明确规定。这是根据中国革命胜利后的复杂国际背景和“另起炉灶”的外交方针制定的。

所谓“另起炉灶”,“就是不承认国民党政府同各国建立的旧的外交关系,而要在新的基础上同各国另行建立新的外交关系”。这是基于对历史教训的思考而确立的。周恩来曾说:“历史上,有在革命胜利后把旧的外交关系继承下来的,如辛亥革命后,当时的政府希望很快地得到外国承认而承袭了旧的关系。我们不这样做。”所以,新中国成立后,绝不能走辛亥革命的老路。新中国外交的一个根本目标,就是彻底摆脱半殖民地的地位,实现中华民族的完全独立。在中华人民共和国外交部成立大会上,周恩来发表了一段气势磅礴的精彩讲话:“清朝的西太后,北洋政府的袁世凯,国民党的蒋介石,哪一个不是跪倒在地上办外交呢?中国一百年来的外交史是一部屈辱的外交史。我们不学他们。我们不要被动、怯懦,而要认清帝国主义的本质,要有独立的精神,要争取主动,没有畏惧,要有信心。所以,凡是没有承认我们的国家,我们一概不承认它们的大使馆、领事馆和外交官的地位,只把它们的外交官当作外侨来看待,享受法律的保护。”事实证明,“另起炉灶”的方针,“使我国改变了半殖民地的地位,在政治上建立了独立自主的外交关系”。

正是根据这一方针,尽管新中国希望与世界各国建交,尽快走向国际社会,但鉴于国民党集团盘踞在台湾以及中华人民共和国在联合国的合法席位尚未恢复等事实,为表明新中国外交的严肃性,周恩来根据中共中央和毛泽东多次强调的精神,创造性地提出了“谈判建交”这一打破国际惯例的建交方式,并制定了三条具体的建交原则。即:(一)凡愿与我国建交的国家,必须同盘踞在台湾的国民党集团断绝外交关系，承认中华人民共和国中央人民政府是中国唯一合法政府,台湾是中国的一部分；(二)对新中国采取友好态度,支持其恢复在联合国的合法席位；(三)把现在该国领域内的属于中国所有的财产及其处置权完全移交给中华人民共和国政府。为此,中国政府坚持先谈判后建交。也就是说,建交前必须互派代表进行谈判,对方必须先讲明对我所提先决条件的态度,通过谈判证实其尊重中国主权的诚意,然后才可就建交的具体程序等事宜进行磋商,最后再确定建交的时间和互派使节等问题。

先谈判后建交是新中国独特的建交模式。这一积极而严肃的做法,打破了长期因循相传的所谓国际惯例,反映了周恩来不囿于旧模式的创新精神,也体现了新中国外交的独立自主原则和独特风格。

所以说它是创新,因为按照一般国际惯例,两国政府照会表示承认和建交意愿后,即是建交开始。而新中国的谈判建交,不只是一种形式,而是有着重要的内容。这在国际上并无先例,实乃新中国外交的一大创举。新中国之所以采取这种特殊做法,并非有意标新立异。首先,它是国际法承认制度中的题中应有之义。所谓国际法上的承认,是指现存国家以一定方式对新国家或新政府的出现这一事实表示确认的一种政治和法律行为。对中华人民共和国的承认就属于对新政府的承认。中国新民主主义革命的胜利,推翻了国民党政府在全国的反动统治,成立了中华人民共和国中央人民政府。但它并未对中国这个国家法主体的存在产生任何影响。新中国的出现不过是对古老中国的延续而已。依据国家法的承认制度,承认一个新政府就是意味着承认该政府具有代表其国家的正式资格并表示愿意与之建立或保持正常关系,就是断绝与旧政府的一切政府间的官方关系。

其次,从当时的国际国内环境来看。当中华人民共和国中央人民政府宣告成立时,由于以美国为首的西方国家的干涉和庇护,国民党政府还窃踞着台湾,并有一些国家同它保持“外交关系”。在此情形下,如果按照一般国际惯例,只要两个国家相互承认,便是彼此建交的开始,那很自然就会造成这样一个事实:一些国家在同国民党政府保持所谓“外交”关系的同时,又要求同新中国建立外交关系。这样就会出现“两个中国”的严重问题。谈判建交可避免这类问题的发生。这是问题的一个方面。另一方面,一些国家保持与台湾的官方关系,是对中国内政的干涉。因为无论从历史和现实的角度来说,还是从《开罗宣言》等国际协议来说,台湾都是中国的一个省。西方国家与台湾保持官方关系,就是与中国的一个地方而不是与中国政府保持外交关系。这不符合国家法原则,也不符合联合国宪章的要求。正是从国际法角度和中国现实出发,中国政府坚持,任何欲同中国建立外交关系的国家,都必须承认中华人民共和国中央人民政府是代表中国这个国际法主体的唯一合法政府,都必须断绝同国民党政府的“外交关系”。

对此,1952年4月,周恩来在一次我国驻外使节会议上的讲话中，曾对谈判建交制度这样解释道:“为了表示外交上的严肃性，我们又提出建交要经过谈判的手续。我们要看看人家是不是真正愿意在平等、互利和互相尊重领土主权的基础上同我们建立外交关系。……对资本主义国家和原殖民地半殖民地国家,则不能不经过谈判的手续,看一看它们是否接受我们的建交原则。我们不仅要听它们的口头表示,而且还要看它们的具体行动。”

二、新中国谈判建交制度的贯彻实施者

周恩来不仅是新中国谈判建交制度的创立倡导者,而且又是这一制度的贯彻实施者。几乎所有建交谈判,都经过他策划和指导,有的则由他亲自主持。直到1975年6月30日,他患病住院期间,仍抱病在医院会见泰国总理克立·巴莫及其主要随行人员。第二天,在医院同克立·巴莫总理签署了中泰两国建交公报。这是周恩来亲自签署的最后一份建交公报。在与世界各国的建交过程中,他以高超的谈判艺术,把原则的坚定性与策略的灵活性完美结合,从而同世界各国建立起了新型的平等的外交关系。

首先是与以苏联为首的各社会主义国家迅速建交。由于新中国成立前夕我国制定了“一边倒”的外交方针,公开宣布倒向社会主义阵营一边。所以,新中国一成立,各社会主义国家都采取了鲜明的热情支持的态度。它们最早宣布承认中华人民共和国中央人民政府,在台湾问题上与中国保持一致,因此与这些国家不存在建交上的原则问题。新中国与它们不经谈判迅速建立了外交关系。

对于绝大多数民族独立国家和资本主义国家则是先谈判后建交。与社会主义国家不同,这些国家虽然也表示承认新中国,愿意建交,但其中有些国家对国民党集团的态度不明朗,有些国家仍支持国民党集团或欲制造“两个中国”。因此,中国政府坚持建交前必须派代表进行谈判,经谈判确认符合建交原则后,方可就建交日期和互换使节等问题进行磋商。对此,周恩来强调:“立场必须十分坚定,思想必须十分明确。”

新中国谈判建交制度首次应用于中缅建交谈判中。1949年12月16日,缅甸外长伊·蒙致电周恩来外长,表示承认新中国并表达了两国建交的愿望:“缅甸联邦政府相信中国中央人民政府为中国人民所拥护,并因中缅两国人民间的传统友谊,兹决定承认中华人民共和国,并期望外交关系之建立与使节之交换。”缅甸成为继苏联东欧社会主义国家之后第一个承认新中国的非社会主义国家。缅甸是中国的邻邦,又是亚洲新独立的民族主义国家,因此,新中国领导人对与其建交高度重视。12月19日,当时正在苏联访问的毛泽东致电国内主持工作的刘少奇:“缅甸政府要求建立外交关系问题,应复电询问该政府是否愿意和国民党断绝外交关系。同时请该政府派一负责代表来北京商谈建立中缅外交关系问题。依商谈结果,再定建立外交关系。此种商谈手续是完全必要的。对一切资本主义国家都应如此。”再次明确重申了谈判建交制度。根据毛泽东的指示精神,12月21日,周恩来复电伊·蒙外长:“在贵国政府与中国国民党反动派残余断绝关系之后,中华人民共和国中央人民政府愿在平等、互利及互相尊重领土主权的基础上,建立中华人民共和国与缅甸联邦之间的外交关系,并望贵国政府派遣代表前来北京就此问题进行谈判。”1950年1月18日,缅甸外长藻昆卓致函周恩来,告之缅甸政府已任命缅甸原驻南京使馆一等秘书兼昆明总领事吴辟为缅方谈判代表,负责与中国政府的建交谈判事宜。1950年4月26日,远在昆明的吴辟一行在我方协助下,克服路途遥远等交通困难到达北京。随即开始进行建交谈判。由于中缅两国的诚意,谈判进展顺利,很快达成建交协议。中缅于1950年6月8日建交。

此外,中国同巴基斯坦、印度、瑞典、丹麦、挪威、瑞士等国的建交谈判也都进展顺利,双方很快达成了建交协议,互派了外交使节。

与此相反,与英国的建交谈判却经历了复杂曲折的过程,历时22年之久,真可谓是谈判建交史上的“马拉松”。这一过程自始至终是由周恩来亲自主持和指导的,从中显示出他坚持建交原则的坚定性和策略的灵活性。英国是最早承认新中国的西方国家之一。在中国政府的坚持下,英方接受了先谈判后建交的程序。1950年3月初,双方在北京开始了建交谈判。但由于英国在承认新中国的问题上采取两面态度,一方面表示愿与中国建交,同时又在美国的压力下不愿接受中国提出的合理的建交条件,而我方坚持原则不让步,结果中英谈判搁浅。此后,经过朝鲜战争,直到1954年6月17日,考虑到英国政府在印度支那问题上采取了有别于美国的立场,并且接受了中国建交原则的一半内容,周恩来主张同它建立“半外交关系”,即相互建立代办处,不设大使馆。这是我国建交史上的一个创举。它不仅使中英关系在坚持原则的基础上向前迈进了一步,而且在两大阵营尖锐对立的态势下，在中国同西方大国之间开辟了一个外交渠道。正如周恩来所说:英国“承认新中国,同蒋介石断绝了外交关系,但在联合国又支持蒋介石,不承认新中国的地位。这不是完全承认新中国”。“英国只同意我们建交原则的一半,我们就同它建立‘半建交关系'。”

此后,中英关系进展缓慢。1958年2月25日,周恩来在接见英国工党议员哈罗德·威尔逊,谈到中英关系时坦诚地指出:“日内瓦会议后中英关系应该有所改善,但自从我同艾登先生谈话后,快四年了,这种希望没有达到。关键问题有四个:一、关于中国在联合国代表权问题。我们并不要求英国政府保证恢复中国在联合国中的席位。但英国政府既然承认了中国,就应该在联合国支持印度提案,支持讨论中国代表权问题,而不投票支持蒋介石。我曾同艾登先生说过，我们已交换了代办,只要英国政府的态度同印度政府一样,在联合国中投票支持恢复中华人民共和国在联合国的席位,驱逐蒋介石代表,那么我们就可以互换大使。遗憾的是,这一点并未实现。二是台湾问题。现在美国的政策是制造‘两个中国'。美国知道不能长久不承认新中国的存在,因此企图使台湾成为一个独立的单位,置于美国控制之下。美国今天还不便于正式出面制造‘两个中国',因此它的做法是在幕后操纵,而要英国政府和日本政府中的一部分人出面造成这种局势。制造‘两个中国'不但新中国的政府和人民反对,台湾人民和蒋介石也反对。所以,我告诉英国朋友们,如果英国帮助美国制造‘两个中国',就会伤害中国人民的感情。我们绝不能同意让中国进入安理会,同时让蒋介石留在联合国内。”直到1971年,随着国际形势的变化以及新中国国际地位的不断提高,英国终于改变了它对中国在联合国合法席位的态度,并表示愿意撤销其设在台湾淡水的领事馆。鉴于英方已完全接受我们的建交条件,1972年3月13日,两国将原“代办级”外交关系升格为“大使级”外交关系。中国的建交原则终为英国政府所承认。

1964年1月27日,中法两国政府发表联合公报,宣布建立大使级外交关系。法国成为西方大国中第一个同中国正式建立完全外交关系的国家。这是中国发展同西方资本主义国家关系的一个具有重要历史意义的突破。正如1955年11月,周恩来在同法国议员代表团的谈话中所预言的:“大家努力,中法建立外交关系就不会太晚。……具有光荣革命历史的法国会走在美国前面,而且会走在英国前面。”这一外交成就的取得，同样是在周恩来亲自主持下,贯彻谈判建交制度的一个成功典范。

在建交谈判中,中法双方就如何处理法国与台湾的“外交关系”问题出现分歧。法方希望中国不要坚持法国先与台湾当局断交,然后再建交的程序,而是采用中法先宣布建交,然后法国再根据情况和台湾断交的办法。考虑到法国在台湾问题上采取与美国不同的态度,以及在当时国际形势下同法国建交的重大意义,中国政府在坚持反对“两个中国”的原则立场的同时,决定在程序问题上做出适当的让步和灵活变通。于是，周恩来提出了积极的、有步骤的“直接建交”方案:“即在中法双方就法国承认中华人民共和国是中国的唯一合法政府并承担相应的义务达成默契的情况下,采取中法先宣布建交,然后法国按照同中国建交后形成的‘国际法客观形势',‘自然地'结束同台湾的关系的方案。”这种策略上的灵活,服从了当时国际斗争的战略需要。结果是中法建交以后,台湾当局被迫同法国断交,同样达到了中国所坚持的目标,从而最大也是最好地坚持了建交原则。

此外,中国还把亚非拉民族主义国家与一些蓄意制造“两个中国”的西方国家区别对待。这些国家对中国友好,主张“一个中国”,但由于种种客观原因,它们在建交谈判中一时还难以完全符合中国的建交条件。考虑到它们的处境,中国给予了一定的谅解。与撒哈拉以南的非洲国家刚果(布)的建交便是如此。刚果(布)独立后,曾与国民党台湾当局“建交”。1963年“八月革命”后,新政府多次表示愿与新中国建交。但由于各方面原因,刚果政府不愿在建交公报中写明同台湾当局“断交”和承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府的字句。体谅到刚果方面的处境,中国同意在建交公报中只提及两国政府相互承认并建立大使级外交关系,但同时要求在负责建交谈判的双方代表互换的信件中,由刚果方面确认中华人民共和国政府是代表全体中国人民的唯一合法政府。建交公报发表的同时,信件也予以公布,以换文的形式对公报进行了有力的补充和说明。双方还口头协议,自中刚(布)建交之日起,台湾当局在刚果的代表即失去外交代表的资格,中刚(布)遂于1964年2月顺利建交。

之后的中美关系的解冻以及具有历史意义的《上海公报》的达成,中日建交联合声明的发表及中日关系正常化,无不是在周恩来亲自指导下,坚持建交原则并灵活运用策略的集中体现。

三、创建了新中国新型的外交模式

通过回顾周恩来所指导和亲自主持的建立正常外交关系的历程,可以看出,周恩来对新中国谈判建交制度的制定与实施,是独立自主精神在建交问题上的贯彻,树立了严格的建交规范,创建了新中国新型的外交模式,彻底划清了与旧中国屈辱外交的界限,维护了国家统一,捍卫了国家的独立、主权和民族尊严。

中国自鸦片战争以来备受帝国主义的欺凌与压迫,国家主权丧失殆尽,成为一个半殖民地国家,造成了国际关系中从未有过的不正常现象。1949年新中国成立后,由于美国等采取了支持蒋介石集团的错误做法,不断制造“两个中国”的谬论,使新中国的独立自主外交难以全面实施。在这样的历史条件下,由于周恩来等新中国领导人的努力,制定了谈判建交制度,并把原则坚定性与策略灵活性有机结合运用于建交谈判中,既坚持反对“两个中国”的原则立场,维护了国家统一,又不失时机地与世界各国建立起平等的外交关系。“到1976年1月8日周恩来同志逝世,我国已同世界上107个国家建立了外交关系。中国外交进入全面走向世界舞台的新阶段。”

如今,虽然中国和世界上绝大多数国家都建立了外交关系,但周恩来创建的谈判建交制度始终坚持着,已被世界大多数国家所承认,至今仍然是中国同其他国家建立外交关系的重要前提。

总之,作为新中国独立自主外交的一项重要的开创性实践,谈判建交制度成为新中国摆脱屈辱外交、维护国家统一、捍卫民族平等和尊严的重要标志和举措。新中国外交从创立走向辉煌的70多年历程已经反复证明,这一制度是非常必要的,是新中国新型外交模式的重要原则和内容。在祖国实现统一之前,上述建交原则始终适用。而周恩来在建交谈判中所体现出的高超的外交艺术至今仍给人们以有益的启迪。

（作者：郭伟伟，中央党史和文献研究院研究员）

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