周恩来组建新中国首届“内阁”始末

新中国刚刚成立，周恩来即以政务院总理兼外交部长的身份受命组建政务院及其所属机构。周恩来以其卓越的智慧和才能，殚精竭虑，在极短的时间内，组建成首届“内阁”。在新中国初期，为政府顺利推行各项工作作出了“奠基性的贡献”。

一、周恩来受命“从速组成各级政府机关”

在揭开中国辉煌历史崭新一章的时刻——1949年10月1日下午3时，毛泽东主席站在天安门城楼上，用洪亮的声音宣读《中华人民共和国中央人民政府公告》：“中华人民共和国中央人民政府委员会于本日在首都就职。……中央人民政府任命周恩来为中央人民政府政务院总理兼外交部长，并责成他们从速组成各级政府机关，推行各项政府工作。”

这一庄严的任命，是周恩来从少年时代开始，为“中华之崛起”、“腾飞于世界”而付出的大半生年华、历尽艰辛的历史必然，是全党全军和全国各族人民的心意所向，众望所归。根据新中国成立前曾任中共中央华北局第二书记的薄一波回忆，他于1948年初夏，向中央工委负责人刘少奇、朱德汇报工作时，建议应该赶快抓经济工作，朱德同志说：快啦!咱们的周恩来快来了。他是个管家的，他会把这个事情办好。”最后加重语气说，“他这个人，历来是管家的，是个好管家。”

◆左二起：周恩来、师哲、米高扬。

苏共中央政治局委员阿·伊·米高扬于1949年2月初，受斯大林委派到西柏坡中共中央所在地了解中国革命形势，同周恩来接触会谈之后，感慨极深地对中共中央领导人说：“你们成立中央政府不愁没有领导人，周恩来是当总理最合适人选。从哪儿找得到周恩来这样好的总理?你们有这样一位好总理真幸运!”时隔不久，毛泽东在1949年3月5日至13日召开的中共七届二中全会上作总结时指出：新中国中央人民政府的主要人员配备，现在尚不能确定，还需要同民主人士商量，但“周恩来是一定要参加的，其性质是内阁总理”。

“思考事物周密有如水银泻地，处理问题敏捷有如电火行空”的周恩来，受命担任开国总理之初，从组建政务院开始，就显示了他的总理国务、管理国家的杰出天才，尤其是创建首届政府的卓越功勋，以其前无古人的辉煌一页载入新中国的史册。

二、周恩来创建具有中国特色的人民“新政府”

当历史进入1949年的时候，在全国解放战争胜利的大局已经确定无疑的情况下，周恩来同志就和来华的苏共中央政治局委员米高扬谈过成立新政府的总体规划与设想。为了征求各界人士的意见，周恩来同志在中国人民政协会议第一届全体会议前向政协代表作的《关于人民政协的几个问题》的报告中，又专门论述了中央人民政府的组建方案，他郑重指出：“关于政府组织问题，中央人民政府的组织系统是在中央人民政府委员会下面分设许多机构，按照民主集中制的原则来分工的。”“主席下面的组织，首先是政务院，其他还有人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署。”“政务院底下，设有三十个单位，这个数目看起来很不少。清朝只有六个部，后来又分为八九个部，北洋军阀政府的国务院，也只有八九个部，但每个部下面却设有许多机关。有些机关连部长也管不了，直接由最高当局来指挥，造成官场上互相冲突、互相牵制的现象。这种情形，我们新中国是不允许的，所以政务院下设有三十个单位。事实上苏联今天有六十个部，比我们更多，当然我们也不是模仿苏联，一切还是由本身的需要出发。”这一构想虽是初步的，但是却具有开创性和奠基性的中国特色内涵：其一是继承中共一贯实行的民主集中制的原则和1931年11月7日至20日在瑞金召开的全国苏维埃第一次代表大会上通过的周恩来起草的《宪法大纲》宣告成立的中华苏维埃共和国临时中央政府（周恩来当选为中央执行委员会委员）与1937年9月成立的陕甘宁边区政府及1948年8月成立的华北人民政府等人民民主新政权的经验；其二是批判继承中国历史上的旧政府机关模式；其三是从中国“本身的需要出发”，既学习苏联，又“不是模仿苏联”。

◆中国人民政治协商会议第一届全体会议在中南海怀仁堂举行，这预示着新中国即将诞生。

按照这一思路，周恩来正式接任开国的政务院总理之后，就以彻底破除旧中国的封建、军阀、官僚的腐败政府的弊端为前提，坚持一切都从当时的新民主主义社会“本身的需要出发”，本着精简、统一、高效、廉洁的原则，在原华北人民政府的基础上，组建崭新的管理全国的真正为人民服务的政务院及其所属机构。对于当时的“需要”，周恩来总理明确指出：“重点在于财政经济，其次是文化教育。”为了适应这种需要，周恩来和毛泽东、刘少奇等中共中央领导人研究，草拟了中央人民政府各机构和政务院所属各委、部、院、署、行负责人人选方案；提交中共中央政治局扩大会议讨论通过；然后召集有55名各民主党派、各群众团体负责人参加的座谈会，对政府各机构负责人方案进行了广泛的协商，听取了各种修正意见；再由中央人民政府委员会和政协第一届全国委员会常委会联席会议确定了政府各机构负责人名单；最后，于1949年10月19日，由中央人民政府委员会第三次会议正式任命4名副总理、15名政务委员、1名秘书长和政务院所属30个委、部、院、署、行的正职的主任、部长、院长、署长、行长等。

◆中央人民政府委员会举行第一次会议。周恩来被任命为政务院总理兼外交部部长。

特别值得一提的是，周恩来在政府机关中体现共产党领导的多党合作的理论与实践。早在中共中央由西柏坡进入北平前的一次会议上，周恩来就提出，社会界代表人物，特别是知名的党外人士，“过去就和我们合作共事，今天胜利了，他们更高兴了，他们急于想见到我们。他们也在考虑今后怎么办?成立新政府以后，他们能安排什么工作等等。关于党外人士如何安排工作的问题，我们到北平以后，还要召开各种会议征求意见，进行协商。”毛泽东同志当即表示：“我赞成恩来的意见。对作过贡献的民主人士和民主党派的领导人，应该在政府里安排适当的职务。”在这一思想指导下，周恩来做了大量的平衡与协调的工作，他特别重视挑选各民主党派主要领导人和社会贤达、无党派民主人士等非共产党优秀人才，在政务院及其下属机构中担任一定的领导职务。在政务院的四位副总理中（董必武、郭沫若、黄炎培、陈云），共产党员二人，民主党派和无党派各一人；21名政务委员中，共产党员10人，民主党派和无党派人士11人；各部院、行、署负责人93人中，共产党员51人，民主党派和无党派人士42人。许多民主人士非常感动，纷纷称赞道：“周总理不愧为‘周’(指考虑问题周到、完备)总理啊!”对此安排，党内高级干部也十分钦佩。陈毅同志曾对薄一波同志说：“周总理平衡这个班子的功绩是，既照顾到解放区的各个方面，也照顾到延安；既照顾到各党各派，也还照顾到被安排人的资历、职业和他的能力。”

从l0月1日正式任命算起，周恩来总理以21天的高速，就把政务院的人事全部安排就绪了。在此基础上，周恩来总理于10月21日主持召集了第一次政务(扩大)会议，正式宣告政务院成立，总理、副总理、政务委员及下属机构的负责人全部正式就职，并于11月1 日正式开始办公。

三、周恩来开创民主执政先河的“政务会议制”

为了使政务院及其所属委、部、院、署、行都能成为廉洁、高效、全心全意为人民办事的新型政府机关，周恩来总理按照民主集中制的原则坚持民主执政，创造性地实行了“政务会议制”，同时实行了与之相配套的政务委员会的分口管理制。

“政务会议制”有两种形式。

一种是由总理和4名副总理及秘书长与15名政务委员组成的政务会议，每周一次。从1949年10月21日至1950年10月20日，一年内共开了55次。其主要职能是讨论通过政务院的重要决策、决议、命令和人事任免事项，研究和决定日常的重要工作。周恩来总理把这种会议制看作是听取各方面意见、集思广益、妥善地作出决策的重要形式，一般都由他亲自主持，启发与会者人人畅所欲言，各抒己见，最后作结论性讲话。据当时担任政务院副秘书长的孙起孟回忆：罗隆基先生对于有些会议不乐意参加，觉得没有多大意义，而政务会议在他心目中却大不相同，不论怎么忙，身体怎么不好，总要参加，有一次还抱病参加政务会议。这是为什么呢?罗隆基先生讲了自己的亲身感受：“不是政务会议上的什么事情我都有兴趣，也不是这个人那个人的讲话我都喜欢听，而是有一点深深地吸引了我，那就是在每次政务会议上，周总理总有一篇讲话，得到的教益很深很深，对我就像上了一次大课，所以我舍不得不来。周恩来的讲话见解精辟，纲举目张，其水平之高是一般领导人所达不到的。” 这一肺腑之言，证明了周总理主持政务会议、发表重要讲话，的确收到了最佳的政治效应。周总理自己也说过：“为什么政务会议每个星期要开一次呢?难道我也闲着没事干高兴每个星期开一次会吗?不是的。是有好处的。”“政务院的政务会议每星期召开一次，有关文件等也交非党人士审查，一切指示、法令也要他们修改。这样不但不会动摇我们的政策，而且还会完善我们的政策。”所谓好处，从根本上说，就是适应了建设新民主主义的民主政治的需要，真正按照《共同纲领》所规定的民主集中制，高效地妥善处理国家各项事务。

◆1950年，周恩来和朱德在会议休息时交谈。

另一种政务会议，是上一种政务会议成员加上各委、部、院、署、行的负责人参加的政务院扩大政务会议，共有40多人，讨论一般政策，报告一般工作。

对于政务院的归口管理问题，周恩来解释说：“政务院不可能经常领导这三十个单位，所以下面设三个委员会协助办理。”负责归口管理的三个委员会分别由三位副总理兼主任，即由副总理董必武担任政治法律委员会主任，下辖5个部门；由副总理陈云担任财政经济委员会主任，下辖16个部门；由副总理郭沫若担任文化教育委员会主任，下辖6个部门。至于廉政监督问题，周恩来总理说：“政务院下面设立人民监察委员会的目的是为了建立监察制度，监察行政部门，如公务人员是否执行政府的决议和政策，是否有贪污腐化等情形。”

四、周恩来创造了前所未有的“新政府”的奇迹

新诞生的这样一个仅有201名领导与工作人员的新中国“首脑部”，面临着千头万绪、百端待理的严峻形势，能否在接收国民党留下的“烂摊子”的基础上，管理好、建设好世界人口之最的大国呢?这是当时国内外的各种人士共同关心和担心的世界难题。然而周恩来总理以其惊人的精力和才智，创造性地领导和依靠德才兼备的各位副总理、政务委员和委、部、署、行等各部门领导及工作人员的兢兢业业、勤勤恳恳的努力，向中国人民和世界人民交出了一份满分的答卷，创造了中国政权史上前所未有的奇迹。

◆中央人民政府政务院财政经济委员会。

对于政务院组建后的工作，周恩来总理概括说：“紧跟着就是树立国际阵营；等到毛主席由苏联回国，当时物价波动，必须用全力来统一财政，稳定物价。不这样，就不会有一年半工作的发展，就做不到三年恢复，十年发展。”同时，他又多次说过，“人民政府工作的重点，就是组织和保障经济建设。”为了强化政务院的经济领导部门，把原成立于1949年7月的中共中央财政经济委员会又作为政务院的财政经济委员会，两块牌子一套班子，以领导经济工作的“能手”陈云副总理兼主任，经济内行领导薄一波和著名经济学家马寅初为副主任，政务院下设的30个单位中，属于财经方面的有财政部、贸易部、重工业部、轻工业部、人民银行等16个部门，占总数的50％以上。

◆《关于统一国家财政经济工作的决定》。

在领导新组建的政务院的工作中，周恩来特别重视建设为人民办事的服务型新政府。他运用通俗而又精辟的“做事”一词，阐明新政府工作人员同旧政府官员“做官”的本质区别。他动员始终奉守“不为官吏”为立身原则的民主建国会主任委员黄炎培担任政府公职时，充满敬意地对着比自己大20岁的老人说：“这不同于旧社会做官。现在是人民政府，不是做官，是做事，是为人民服务。在政治协商会议上，由各党派斟酌制定了《共同纲领》，就是为人民服务的‘剧本’。我们自己有了‘剧本’，自己怎能不上台唱呢?”新的政务院的95名工作人员刚刚到职，周恩来就在中南海勤政殿会议室召集全体人员会议，从历史唯物主义的高度，着重阐明了政务院与旧官僚机构的本质不同。他说：“中南海是过去的封建皇帝呆的地方，在这个黄圈圈里都是穿黄马褂的人，是个与民隔绝又统治百姓的禁城。现在解放了，我们在中南海工作，就要打破往日的‘黄圈圈’，与人民同呼吸、共命运，当真正的人民公仆，为人民服务，为中央人民政府服务，及时把中央人民政府毛主席的指示和党中央的方针、政策传达下去，把初建的国家建设好。”

◆晨曦初照，周恩来在工作。

有关政府工作人员的廉政、勤政、高效的作风建设，周恩来总理是一致公认的身教重于言教的伟大楷模。他有许多是“无字之书”、“无书之论”。曾担任过政务院下属的一个部的副部长段君毅回忆说：“周总理考虑问题总是想得很周到、很细致、很深远，总要事必躬亲。他既抓政府工作的大政方针的制订，又亲自过问和处理大量具体事情，周总理是这样一个工作作风。所以每当我们向周总理汇报工作时，总要事先准备一个很详细的汇报提纲，而且对所汇报的事情都要一件一件地查实，不能马虎。”当年周恩来的秘书杨超曾有这样一段回忆：“我们在办公室中，总理床上安着电铃，他一按电铃，我就去了。他指示一条二条三条，我记下来赶快去办。”有关廉政方面的问题，周恩来不但多次阐述，设置人民监察委员监督检查，而且用公文的形式作出专门规定。1949年11月1日就政务院一些部门大量购房，有的甚至高价抢购，引起北京房价猛涨一事，周恩来专门签署通令，规定：“所属各部门凡需购房，均须向政务院呈报房屋情况和价目，经指定机关审批始得购买，否则以违法论。”为了俭朴过好新年和春节，这年12月30日，周恩来主持第13次政务会议，讨论通过了《关于新年春节期间各级政府工作人员不得宴客、收送礼物和相互拜年的规定》。

正是由于这样，建国后的各项工作，尤其是全国的财政经济工作，在短短的三年中创造出奇迹般的成就。到1952年底，在对内完成解放战争、对外进行抗美援朝战争的情况下，全国的财政收入已经完全平衡，物价已经完全稳定，工农业生产已经全部恢复和超过历史最高水平，粮食总产量三年共增长45％，比历史最高水平高9％；棉花总产量三年增长2.4倍，比历史最高年产量高一半以上；工农业总产值1952年比1949年增长1.45倍，交通运输全面得到恢复和发展，人民物质和文化生活也随之有了显著改善，整个国民经济都取得了恢复和发展的伟大胜利，为全面实行发展国民经济的第一个五年计划奠定了坚实的基础。

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