高利平：山东省新型农村合作医疗调查研究

　　「作者简介」高利平（1972—），女，山东临沂人，山东社会科学院人口学研究所助理研究员。研究方向：农村社会保障，老年保障。山东济南250002

　　「内容提要」2003年开始，我国进行了新型农村合作医疗试点，但究竟这一制度能否真正满足农民的需求？农民到底需要什么样的医疗保障？以山东省为个案，采取问卷调查、深入访谈等实证研究方法，对农村人口医疗保障的现状、存在问题进行剖析：农村人口医疗保障的缺失是导致农民因病致贫、返贫的重要原因；不同人口学特征（收入、经济发展水平）的农村人口在医疗保障意愿、需求、承受能力方面都存在较大差异；新型农村合作医疗试点需要进一步完善。对农村人口医疗保障进行制度设计并提出相应对策建议。

　　「关键词」农村人口/医疗保障/实证研究

　　国际社会保障协会第28届全球大会（2004，北京）的主题是：“社会保障：确保社会公平”，其中一个重要议题是对农村人口的社会保护，而农民的医疗保障问题则是其中最重要的内容之一。据国际劳工局（ILO ）介绍，近10年来，世界范围内农村人口获得的社会保障明显减少，农民因病致贫的问题，在各国都有所体现。

　　2003年开始，我国进行了新型农村合作医疗（简称新农合）试点。为深入了解农村医疗保障状况，我们采用典型抽样的方法对山东省农村医疗保障问题进行了问卷调查和典型调查。问卷调查的样本量覆盖全省17地（市），在每地（市）抽取2乡镇，每乡镇随机抽取1个村，每村随机抽取15户。课题调查组于2004年10月，对每户农民进行入户调查。发放问卷510份，回收有效问卷450份，有效率为88％。调查所得资料经复核后，用SPSS 10.0建立数据库，录入数据并进行分析。

　　一、新型农村合作医疗取得积极效果

　　1.农村人口的医疗保障有所突破

　　当前，山东省新型农村合作医疗制度正在稳步实施，有的试点地区同时也建立了医疗救助制度，有些经济发达地区的部分农民还自行购买了商业医疗保险，一定比例的农村外出务工人员享有工伤、医疗等社会保险。调查显示，山东省农民中，参加新农合的比例为21.84％，购买商业医疗保险的比例为11.10％，因外出务工或其他原因享有工伤、医疗等社会医疗保险的比例为11.36％。总体而言，享有一定医疗保障的农村人口比例为31.41％（扣除其中12.89％的重叠、交叉部分，据我们的统计和分析，既参加新农合，又购买商业医疗保险或同时拥有其他社会医疗保险的农民比例为12.89％），比全国平均水平高出10个百分点（见表1）。

　　数据来源：①全国情况见卫生部2004年12月公布的第三次国家卫生服务调查主要结果[J/OL].卫生部网站。②山东省的情况，其中：“21.84％”是根据2004年山东省国民经济和社会发展统计公报[Z].中提到的“山东省省市两级试点共有1370.6万农民参加新型合作医疗”计算所得：“11.10％”、“11.36％”两个数据则根据本课题组2004年10月的调查计算所得（本文所有数据，除注明外，均为课题组自行调查数据）：“31.41％”＝21.84％＋11.10％＋11.36％－12.89％：“68.59％”＝100％－12.89％。

　　总体而言，山东省农村人口的医疗保障有所突破，一定比例的农村人口能够享受到程度不同的医疗保障（这在前些年几乎都是不可能的事情）。

　　2.新型农村合作医疗试点工作进展顺利

　　2003年2月，山东省农村卫生工作会议部署了新型农村合作医疗试点工作，首批选择了临邑、五莲、曲阜、青州、广饶、招远、崂山7地作为省级试点县（市、区）。省政府建立新型农村合作医疗联席会议制度，在省卫生厅设立联席会议办公室。省卫生厅在基层卫生与妇幼保健处加挂农村合作医疗管理办公室的牌子，还成立了省新型农村合作医疗专家技术指导组，举办了全省新型农村合作医疗培训班。在2003年试点工作初见成效的基础上，2004年又确定了19个省级扩大试点县（市、区）①。总体而言，山东省新型农村合作医疗试点工作进展顺利。根据《2004年山东省国民经济和社会发展统计公报》，截至2004年12月，山东省共有1370.62万农民参加了新型农村合作医疗，各级试点共筹集资金3.2亿元，已经为458万农民报销医药费1.4亿元。这样的力度在山东省历史上是前所未有的，在广大农村及社会各界产生了强烈的反响，为缓解试点地区农民因病致贫、因病返贫发挥了重要的作用。不仅如此，山东省还从实际出发，因地制宜，初步探索出了具有山东特色的农村合作医疗发展新路子，在不同经济类型地区涌现出一些先进经验，如青岛崂山区创造的“全员参与”、潍坊青州市的乡村卫生服务管理一体化的经验等。

　　3.农村人口的健康水平有一定提高

　　近些年，山东省农村交通和通讯条件显著改善，农民收入增加，对基本医疗卫生服务的购买力和承受力较前些年增强，农村人口对医疗卫生服务的可及性（能够方便地获得质量可靠的医疗卫生服务）与可得性（有能力购买医疗卫生服务）提高。农民的医疗保障和健康水平也有一定提高。据统计，山东省农村法定报告传染病发病率由1990年的144.90／10万下降到2003年的100.88／10万，计划免疫“四苗”接种率由92.5％提高到97.72％，农村自来水覆盖率和卫生厕所普及率分别达到63％和65％，全省提前两年实现了全国农村初级卫生保健（Primary Health Care ，简称PHC ）第一个十年目标。山东省农村人口的一些健康指标高于全国平均水平。2003年底，全国农村孕产妇死亡率为65.4／10万，婴儿死亡率为28.7％；而同年山东省这两项指标分别为35.15／10万和15.47‰，都远远好于全国平均水平。

　　4.医疗救助正在探索实施

　　农村医疗救助的内容是由政府出资帮助救助对象参加合作医疗，在此基础上对大病实施救助。针对470万农村贫困人口存在的现实，根据《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》，山东省计划在2005年底以前建立农村医疗救助制度，作为新型农村合作医疗的补充。在2004年抓了20个试点、35个县（市、区）开展医疗救助的基础上，2005年开展农村医疗救助的县（市、区）将达到70个，每个市至少将再抓好一个县，青岛、东营、烟台、威海、莱芜5市则将全面铺开，没有开展新农合的县（市、区），也将率先探索实施大病救助，力争到2007年全面建立农村医疗救助制度。

　　虽然山东省农村医疗卫生保障工作取得了一些成绩，但总体而言，农村卫生事业的发展滞后于经济社会发展，农民看病难、看病贵的问题尚未得到根本解决。

　　二、新型农村合作医疗在试点中也出现一些问题和发展障碍

　　1.筹资水平和保障能力较低，农民的满意度低

　　调查显示，山东省参合农民的筹资总额（包括个人筹资额和各级财政补助额）在20元左右。如此低的筹资水平导致保障能力的低下。低水平的保障又影响到农民的满意度和积极性。31.62％的农民认为新农合存在的主要问题是“筹资水平低，保障能力不强”；63.35％的农民对当地开展的合作医疗“不满意，希望办得更好”，有近30％的农民表示“基本满意”，仅有不到10％的农民表示“很满意”。

　　2.工作方法简单粗放

　　一是宣传发动工作不深入、不广泛，农民知晓程度低。仅有9.77％的试点地区农民对当地开展的新农合“很明白”（能够说出报销手续、起付线、地点、病种等），有39.06％的农民“大致了解一些”，更有51.17％的农民“不知道具体细节”。二是存在垫资、代缴参合费用的现象。个人缴费由村集体或村干部代缴的参合农民比例为25.54％，这样做不仅会导致参合率不真实，而且被垫支参合费用的农民极易不珍惜参合后的权利，缴费意识不强，影响新农合的健康持续发展。三是未按规定对新农合进展、筹资、报销等信息进行公示，透明度不高，参合农民心存疑惑。

　　3.农民受益面窄，信任度和配合度低

　　根据《中华人民共和国2004年国民经济和社会发展统计公报》提供的数据，山东省参合农民的受益率为29.35％，人均受益额为30.57元。而就同期全国平均水平而言，参合农民受益率为65.07％，人均受益额为38.00元。山东省新农合参合农民的受益面和受益水平都很低，尚不及全国平均水平，这严重影响到参合农民的积极性。山东省新农合参合率为72.73％，比同期全国75.20％的平均水平低近3个百分点。而在27.27％未参合的农民那里，“对此事不信任，怕不能兑现”被列为拒绝参加新农合第一位的原因。有35.18％的农民对新农合表示出极大的不信任，认为其存在的首要问题是“报销不能及时公开透明，老百姓得不到真正实惠”。

　　4.一些地区的试点方案不尽合理

　　有的试点县（市、区）未能很好地利用基线调查（有些试点地区根本就未按要求做基线调查）确定报销范围、测算起付线、封顶线和报销比例，在方案设计上主观的东西多，随意性大。有些试点县（市、区）经济水平、筹资水平相当，但起付线、封顶线、报销比例、参合农民的受益面、受益程度差异很大，出现资金沉淀过多和基金透支两种倾向。据统计，山东省有一个试点县运行满1年时，资金使用率仅为33.32％，受益人口仅为参合农民总数的1.07％，资金沉淀率高达67％。在试点地区，有18.97％的农民认为，“报销手续、起付线、病种等规定不合理”是新农合存在的主要问题。

　　5.基金筹集、运行和监管方面存在漏洞

　　新农合基金的筹集主要有农民个人缴费和政府补助两部分。目前山东省参合农民的缴费方式多种多样，缺乏长效机制。有的地方采取基层干部登门收缴的办法，有的采取财税部门或农业部门代收的办法，缴费的时间不一致，出据的票据不统一。有的地方甚至要求定点医疗机构从医疗收入中提取一定比例上缴合作医疗基金。在政府补助方面，还缺乏对补助资金到位情况的有效调控机制。据统计，截至2004年11月底，山东省2004年扩大试点县（市、区）县级财政补助资金的到位率为85.15％，市级财政补助资金到位率只有47.93％，有8个市至今没有拨付补助资金。新农合基金的运行和监管方面也存在很多漏洞。山东省财政厅在2004年10月份的检查中发现了一些违规操作现象，如有的地方对基金没有设置专户存储；经办机构管账又管钱，与医疗机构或农民直接进行现金结算，不经过财政部门审核；个别乡镇在收取个人缴费的同时向村委会收取一定的费用，用于奖励完成任务好的村干部；有的地方挪用合作医疗基金用于垫支办公经费等。

　　三、不同特征农村人口对医疗保障的需求和承受能力存在较大差异的状况尚未得到重视和解决

　　1.不同收入②农村人口医疗保障需求和承受能力的差异性

　　在山东省新农合试点地区，农民收入与其参加合作医疗、购买商业医疗保险的意愿以及对个人筹资额的承受能力都存在高度正相关关系。即随着收入的增加，农民的参合意愿、购买商业医疗保险的比例、对个人筹资额的承受能力都相应增强（见表2）。

　　2.不同经济发展水平地区③农村人口医疗保障需求和承受能力的差异性

　　调查显示，山东省农民所处地区的经济发展水平与其参合意愿呈高度负相关关系，西部经济欠发达、中部经济较发达、东部沿海经济发达地区农民的参合率分别为86.7％、78.3％、56.0％。不同经济发展地区的农民对商业医疗保险的需求也有一定差异，西、中、东部地区农民购买商业医疗保险的比例分别为9.0％、10.4％和12.9％。在对医疗保障的承受能力上，西、中、东部地区的差异也很明显。西部地区有近80％的参合农民所能承担的个人筹资额是10元（中央和山东省规定的最下限），没有人能够承受30元以上。中部地区农民对医疗保障的承受能力有所增强，有30％多的农民可以承担11～30元的个人筹资额。东部地区农民对医疗保障的承受能力更高，有一半多的参合农民所能承担的个人筹资额是11～30元，更有15.7％的农民可承担30元以上的筹资额。

　　当前，山东省新农合的制度设计并没有顾及到不同收入、不同经济发展水平地区农村人口在医疗保障需求和承受能力上存在的上述差异。

　　四、与经济发达省（市）、与全国平均水平比较，山东省农村人口医疗保障有一定差距

　　为更直观地了解山东省农村医疗卫生保障的发展状况，辨清其在全国中的地位，我们择取几个有代表性、有可比性的指标，将山东省农村医疗卫生及保障状况分别与全国平均水平、与经济发达省市、与经济发展水平不如山东的几个省份进行了比较。

　　山东省农村医疗卫生资源供给与利用的总体状况较好，很多指标好于全国平均水平。但也有些指标不及全国平均水平，与经济发达省市更有很大距离，甚至不如一些经济发展水平低于山东的省份。以2003年为例，山东省人均地区生产总值高出全国平均水平4500多元，但每千农业人口拥有的乡镇卫生院床位和人员数与全国相当，村卫生室占总村数比例比全国低27个百分点，乡镇卫生院的病床使用率不及全国平均水平。与上海、北京、广东等经济发达省市比较，上述指标差距较大。即使与人均地区生产总值明显不如山东省的黑龙江、河北省比较，村卫生室占总村数比例也过低。

　　在新型农村合作医疗试点方面，山东省的步子迈得相对较大。截至2004年12月，在全国开展新型农村合作医疗试点工作的333个县（市）中，山东省、市两级共有试点县（市、区）69个，占到全国的20.72％。不仅如此，山东省率先在2004年5月开通“山东新型农村合作医疗网”，比“中国新型农村合作医疗网”的开通还早一个月。但与一些经济发达省市和全国平均水平相比较，山东省新型农村合作医疗的开展力度和效果仍有一定差距，可以通过对参合率、农村受益人口比例、人均受益额这三个反映新农合实施效果重要指标的对比看出。

　　新型农村合作医疗受益率与人均受益额是相互影响的。一般而言，受益率高的地区，如河北、全国平均、山东省首批试点地区等，其人均受益额均不高，仅在20～40元之间；而受益率低的地区，如浙江、广东、黑龙江省，其人均受益额相对较高，在700元以上。这其实折射出新型农村合作医疗实施过程中的主要矛盾——扩大受益率（面）与提高受益额之间的矛盾。

　　五、农村医疗保障地区发展不平衡，贫困地区是重点和难点

　　整体上看，山东省农村医疗保障地区发展极不平衡。东部沿海经济发达地区，包括新农合在内的农村医疗保障工作进展顺利且成效明显，与经济发达省市相差不大。其实这些地区的农民收入相对较高、医疗支付能力较强，即使当地医疗保障制度不健全，他们的医疗问题也相对容易解决。但广大中西部经济欠发达特别是贫困地区，农村医疗保障滞后，新农合进展缓慢、实施效果欠佳，这些地区农村人口医疗卫生保障安全网的搭建，当是山东省今后农村医疗卫生工作的重点和难点。对于医疗保障水平的地区差异，34.77％的农民认为“不合适、不公平”。逐步打消这种意见和顾虑，让农民都能享受到较高水平的医疗保障——无论其贫穷与否，应当是我们努力的方向。

　　除上述问题外，山东省新农合试点工作也还存在一些潜在的薄弱环节，如运作资金来源问题、经办机构能力建设落后、定点医疗机构管理不规范等，这些问题尽管目前较为隐蔽，有的大致也得到部分解决或缓解，但由于缺乏制度性保证措施，难保在今后的工作中一直顺利。如果解决不好，很有可能浮出水面，由“潜在的薄弱环节”转化为现实问题或发展障碍，甚至成为制约新农合顺利发展的“梗阻”。另外，自愿原则和提高参保率之间的矛盾、扩大受益面和提高受益水平的矛盾这两对矛盾也亟须得到重视和合理解决。

　　六、山东省农村人口医疗保障制度设计及对策建议

　　1.合理选择适合山东省情的农村人口医疗保障模式

　　当前，山东省农村人口的医疗卫生服务需求已呈现出明显的层次性，单一的保障形式已不能满足农民多层次的医疗需求。因此应依据不同地区经济社会发展状况，遵循普遍保障、分类实施、水平适度的原则，合理选择与当地经济发展水平、与农民医疗保障需求和承受能力相适应的医疗保障发展模式和侧重点。东部沿海经济发达地区，应构筑新型农村合作医疗、医疗救助和商业医疗保险等多种形式共同发展的医疗保障模式；中部经济较发达地区，医疗保障的发展模式应以新型农村合作医疗为主体，医疗救助和商业医疗保险等多种保障方式并存；西部经济欠发达地区，医疗保障模式应以发展医疗救助为重点和主体，同时缓慢、渐次推进新型农村合作医疗。

　　2.积极构建多层次农村人口医疗保障体系

　　（1）加强农村基层医疗和公共卫生服务供给——农村医疗保障的基础性工程

　　这是山东省农村医疗保障体系中第一层面的内容。首先要通过调整和改革乡镇卫生院和村卫生室、有效整合卫生部门与计划生育部门医疗卫生资源等途径强化农村基层医疗卫生服务能力，改善农民医疗卫生条件。[1]其次，加强农村公共预防保健，做好重点疾病预防控制工作。第三，建立城乡双向转诊、纵向联合、上下流动机制，全面实施城市卫生支农工作；建立培训中心和进修基地，定期培训乡、村两级医务人员；实行行业准入制度和退出机制等。

　　（2）稳步推进新型农村合作医疗——农村医疗保障的主体

　　一是重建信任基础。主要通过加强宣传引导、让参合农民真正受益、做好公示制度等途径。二是创新筹资手段和机制。应建立群众自愿、方便、安全、低耗的筹资征收机制。对于各级政府补助和农民筹资的额度，应改现行的定额筹资为依据经济发展和农民收入增长状况，逐年按比例增加筹资，同时因地制宜完善财政转移支付制度，在一定程度上提高合作医疗的补助标准。三是创新农民受益方式。主要有：降低住院补助门槛费基数，改变住院补助方式、探索一种使农民参加新农合年份越长，受益额度和比例也相应提高的新机制等。四是基金监管方面的创新。对定点医疗机构、经办机构和合作医疗基金等进行有效监管。五是规章制度方面的创新。新农合制度要建立长效的运行机制就必须纳入法制化建设进程，通过立法和法律实施推行。六是建立合作医疗绩效评估体系。应包括抗风险能力指标、卫生服务利用指标、医疗费用控制指标、健康效果指标、供需双方满意度指标、基金管理与安全指标等。

　　（3）探索完善农村商业医疗保险——较高层次的补充性医疗保障

　　应积极探索农村商业医疗保险的路径：其一，加强政府部门同商业保险公司合作开发农村商业医疗保险市场；其二，政府应在税收、信贷以及保险基金证券市场准入等方面扶持商业保险公司开拓农村医疗保险业务；其三，鼓励农业保险公司开展包含医疗保险在内的农业农村综合险业务；其四，积极探索农村商业医疗保险公司参与新农合的路径，如将合作医疗基金的管理、运作委托给擅长这项业务的商业保险公司等；其五，政府应着力于制定保险公司的准入条件和运行规则，在保险公司的竞争中确立公共利益代言人的角色，加强对保险公司的监管，防止其侵害保户的利益等。[2]

　　（4）普遍建立医疗救助制度——农村医疗保障的兜底工程

　　应当把经济扶贫与卫生扶贫有机结合起来，重点抓好卫生扶贫工作和对贫困人群医疗救助，为农村特殊群体和弱势群体（计划生育户、优抚对象、老年、残疾和贫困人口等）建立医疗救助制度。首先，逐步加大对卫生扶贫的投入，解决贫困地区的基础卫生设施建设与“缺医少药”问题；其次，把卫生扶贫纳入社会救助体系，把医疗救助计划与整个社会保障体系有机结合起来；第三，积极探索包括财政拨款、彩票公益金、社会捐助、利息收入等多元化医疗救助基金的来源途径等。

　　3.加大政府作为的力度

　　首先，各级政府的认识应到位。在农村人口医疗保障问题上，山东省应该有与经济实力相称的大动作、大气魄和大手笔。尤其是基层政府应加快职能转变，真正履行其作为包括农村医疗保障在内的各项公共产品提供主体的责任。其次，稳定并进一步完善相关政策。山东省在响应国家发展农村合作医疗的明朗政策时表现出很高的积极性，但当国家无明确支持性政策时，则过于谨慎，创新意识略显不足，这就影响到农村医疗保障的顺利发展。只要认定这是一项有益于百姓的事情，就应毫不犹豫地做好并坚持下去，山东省在今后对待农村医疗保障的问题上，亟需学习、借鉴和秉持的当是这样一种精神。第三，加大对农村医疗卫生保障的投入。[3]第四，加强管理，提高农村医疗保障机构的组织和制度效率。第五，重视调研，协调各有关部门，实现互通信息、资源共享。本课题进行过程中所遇到的最大障碍就是资料和数据的缺乏，有的是历史性缺失而无从查找，有的则因为有关部门之间不能实现资源共享而无法得到。科学的调查研究和资料数据等对于实际工作有至关重要的意义。各有关部门应互通信息，资源共享，共同为山东省农村人口医疗保障的建立和完善做出努力。

　　本文为山东省社会科学规划重点项目：山东省农村人口医疗保障实证研究（03BFJ11）的研究成果之一。

　　注释：

　　①本报告完成之际，获知山东省2005年新确立了19个省级新型农村合作医疗扩大试点县（市、区）。迄今，全省新型农村合作医疗省级试点县（市、区）总数已达46个。

　　②我们将农村人口按照人均年收入水平分为四个层次：（1）1000元以下。1000元是山东省规定的农村贫困标准，收入在此区间的农民视为贫困人口。（2）1001～3150元。3150元为山东省2003年农民年人均纯收入，收入在此区间的农民视为在全省平均水平以下、经济状况一般农民。（3）3151～5000元。收入在此区间的农民视为在全省平均水平以上、比较富裕农民。（4）5001元以上。收入在此区间的农民视为富裕农民。

　　③按照传统划分方法，我们将全省17地（市）划分为西部经济欠发达地区（包括菏泽、聊城、临沂、德州、滨州五个地区）、东部沿海经济发达地区（包括青岛、烟台、威海、潍坊四个地区）、中部经济较发达地区（包括除东部经济发达地区和西部经济欠发达地区以外的八个地区）。

　　「参考文献」

　　[1]郑晓瑛。农村人口健康投资新模式的评价——论卫生管理的投资效果[J].人口与经济，2001，（6）。

　　[2]王红漫。大国卫生之难——中国农村医疗卫生现状与制度改革探讨[M].北京大学出版社，2004.

　　[3]刘书鹤。农村社会保障的若干问题[J].人口研究，2001，（5）。

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