贺雪峰：土地流转要慎重
土地流转要慎重
贺雪峰
一、
中央十七届三中全会《决定》提出“建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。同时要求“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”。看来，中央还是决定在农地上做些文章了，而从三个“不得”的规定看，中央是要谨慎地做文章。
土地之于中国农民和之于中国整体的重要性，不言而喻，任何土地制度的变动，都可能引发巨大后果。土地之于中国农民的重要性在于，中国九亿农民当前的劳动力再生产无法脱离土地的支撑，离开土地，农民可能不只是生活质量下降的问题，而且可能难以成家业立，难以结婚生子。土地之于中国整体的重要性，不仅在于土地为中国提供了粮食，依托土地的农业是国民经济基础产业，而且土地为中国农民提供的基本保障，构成了中国快速发展所可能产生社会冲突的缓冲器。土地制度变动可能使土地目前所发挥的以上诸多作用中的几个方面失效。土地制度的变动必须慎重，土地流转更要慎重。
二、
有趣的是，在十七届三中全会《决定》允许土地流转之前，农村土地制度实践中，已经出现诸多自发的土地流转，其中包括将农地承包经营权卖断，以换取进城务工经商的基础条件。前不久我们到湖北京山县一个村调查，全村约500户，就有50多户将承包地连同房屋一起卖给外地人，自己进城经商务工去了。湖北大冶农民侯安杰，更是通过土地流转，集中了2万亩耕地，从而成为全国种地最多的农民。作为改革试验区的成都、重庆等地，就有更多自上而下安排的农地流转实践。前不久到成都调查，成都市安排我们到农地流转较为成功的三个村参观，三个村都成立了农民股份合作公司，农民以土地入股，每亩地每年除获得400斤粮食补助以外，还可以参与公司分红。成都市的口号是，通过土地流转，让进城务工农民安心在城里务工，让在家务农农民安心务农。
不过，在全国绝大多数农村，以上要么将地权卖绝，要么形成巨大经营规模的例子，都不多见。总体上农民在对待土地流转时，大都十分慎重，农地经营仍然不成规模。以全国18亿亩耕地而有9亿农民来计算，中国农民人均耕地只有2亩，户均6—7亩。且全国不同地区农民人均耕地差异颇大，相当部分地区，农民人均耕地不足1亩，户均只有2—3亩地。仅仅依靠这么少的土地，农民是很难获得有高水平收入的，甚至连维持温饱都可能困难。
因此，首先在人多地少的农村，之后在全国农村，都出现了农民外出务工经商的高潮。农民试图通过务工经商来获取农业以外的兼业收入。之前农村家庭收入是靠农业收入一条腿来支撑，现在则又多了务工经商收入这样的第二条腿。农民外出务工经商，首先是家庭劳动力多，而耕地少，耕地无法容纳全部劳动力的家庭，年轻人外出务工，中老年人在家务农。这样，耕地较少农户通过劳动力外出务工，而提高了在家务农劳动力的劳均耕地规模，从而有了较高的劳动生产率，实现了适度规模经营。还有一些家庭举家外出务工经商，他们将土地转让给亲友耕种，收取一定的费用，但他们并非将耕地永久地转让出去，而是一旦回来，就将耕地要回耕作。在有些地区的农村，农民举家外出务工经商较为普遍，留在家中种田的农民可以代种数家的耕地，从而自然而然地实现了土地的适度规模经营。因为劳均耕地较多，农业收入也可以相当高，甚至高于外出务工收入。
也就是说，在当前中国的农地实践中，农民一直在依据自己的实际情况（最主要的实际情况之一是家庭劳动力生产周期）进行着土地流转的实践，并在一定程度上实现了劳均土地的规模经营。除少数例外，农民当前实践着的土地制度，是一种相当灵活、可进可退的制度，是一种自发的、消极的同时又是稳健的土地流转实践，当农民家庭劳动力较多时，农民家庭部分劳动力外出务工，当农民举家外出务工遭遇问题时，农民又可以回到村里务农。
换句话说，当前中国农村正在实践着的以均分为基础的农地制度，并非是没有效率的制度，这种制度通过农民自发的土地流转，实现了且继续实现着土地的适度规模经营。这是一种可逆的土地制度，这种土地制度在实践中的灵活性，使其具有极强的生命力。
三、
不仅如此，这种以均分为基础的农地制度，不仅包含一定程度的规模经营，而且并非提高农民收入的障碍，反而可以为农民提供更有保障的收入条件。一个典型的农民家庭，上有中老年父母，中有青年夫妻，下有幼年子女。在这样一种家庭结构中，青年夫妻外出务工，中老年父母在家务农，父母务农的收入可以应付家庭的生活支出和日常开销，青年夫妻务工收入就成为这个家庭的纯收入，成为家庭的闲钱。千万不要小看了中老年父母在家务农的收入，靠这些务农收入，足以维持一个家庭的温饱。倘若没有这个务农的收入，仅靠青年夫妻外出打工来养活一家老小，则务工收入也就仅能维持一家温饱，而不再有闲钱。没有闲钱，生活捉襟见肘，家庭难以有效参与到村庄社会生活中，从而难以过得体面。
从某种意义上，中国大部分农村地区，农民正是依靠家庭内部的分工（中老年劳动力在家务农，青年人外出务工），而获得了两份来源的收入，从而可以保持温饱以上的有些体面的生活。离开其中任何一份收入，农民家庭的经济处境都将变得糟糕很多。
目前一些地方正试图通过推动积极的土地流转，形成较大的规模经营。有两种出于不同意识形态偏好的推动土地规模经营的动力，一是推动资本下乡，发展专业大户基础上的规模经营，一是推动农民合作，发展农民专业合作社。这两种土地规模经营即使可以在某些地区取得成功，在整个中国农地主要用于种植大宗农产品的背景下，这些成功也只可能是局部的和短时期的，而不大可能成为全国农村的典范。相反，这种积极推动形成的土地规模经营，可能使当前仍然需要依靠农业收入这条腿的农民家庭，失去来自土地的这份收入，从而陷入到经济贫困的境地。具体地说，发展专业大户或农民专业合作社所需要的农民土地流转，显然不能是农民可以随时依据家庭劳动力结构变化或在城市务工状况来决定是否回家种田的、目前全国绝大部分农村正实践着的这种自发、消极的土地流转，而必然是要求农民将自己若干年（越长越好）的土地承包经营权转让出去的积极的土地流转，也只有如此，这些专业大户或农民专业合作社才能形成稳定的规模经营农地的条件。
以卖断若干年承包经营权力为基础的土地流转，事实上是一种不可逆的土地流转，农民将土地流转出去获得一些现金后进城，这些进城农民事实上不再可能回到村庄，因为他们已经不再能随时取回已经流转出去的土地承包经营权了。
四、
一旦农民进城却不再可以回来，则中国目前所具备的极其重要的调节城乡劳动力流动的机制就会中断。农地流转越彻底，农地规模经营越成功，则农民就越是失去农业收入这条腿，农民就越是要指望务工收入的这条腿，也就越是有更多农民不得不进城，且越是不再可能依据农民在城市就业的状况及家庭劳动力结构的变化来灵活作出进城或返乡的选择。
当农民进城而不再容易返乡时，进城农民就不得不更加依赖城市务工收入来维持基本的劳动力再生产所需条件。在城市就业机会并没有快速增加的情况下，农村却因为积极的土地流转，而挤出了众多巴望在城市找回经济收入的进城务工人员。因此，城市中的就业竞争更加激烈，城市中的边缘性收入机会如捡破烂的机会，就会有更多人来竞争。如此一来，虽然进城农民更多，付出的劳动更多，他们的就业环境却更加恶化，获取边缘性收入机会却更少了。
当整个国家的经济形势持续繁荣时，城市可以提供较多的就业机会，可以容纳更多进城农民。而一旦经济形势不佳，城市就业机会减少，进城农民无路可退，他们就只能以更少的收入来应对城市生活。他们不得不在城市忍受艰难困苦。一家老少在城市生活，却没有稳定的就业与收入机会，这样的家庭生活肯定是远较之前在农村至少可以维持温饱的生活要糟得多。这个意义上，我们说，当进城农民难以在城市呆下去时，他们可以自由地回到农村，回去曾经的温饱有余的生活，而不是只能呆在城市艰难度日，是他们最为基础的人权。
回顾改革开放30年，中国现代化取得成就的最大经验，也许正是目前被广被诟病的城乡二元结构。城乡二元结构，并非不允许农民进城，也不是非得要求可以在城市安居的农民返乡，而是既允许农民进城，又允许农民返乡的一种制度安排。正是农民可以返乡，使得改革开放30年来，无论我们面对如何复杂的国内国际形势，都可以应对自如。前不久世界最大玩具厂合俊集团关闭在广东的两个生产基地，导致6500人失业，这在任何其他国家都是可能引出大麻烦的大事。但在中国城乡二元结构下面，当城市就业机会较少，就业竞争激烈，城市生活变得艰难时，进城农民工完全可以与城市说声“再见”，他们可以回到农村过几年那种带有田园风光的温饱基础之上的农家生活，他们可以从容对待失业，因为他们还有退路。他们不忍受资本无限残酷的剥削，也是因为他们还有退路。有人说城乡二元结构，国家没有给农民与市民相同的待遇，比如社会保障，这不公平。当然，国家财政不困难的话，国家完全可以也应该给农民更多更好的社会保障，但国家却不必非得让农民呆在城市而不允许农民返乡。当前国家给农村的诸多惠农政策，也许就是这种努力的开端。
也就是说，正是当前中国农村均分的土地制度和灵活而不绝决的土地流转，使中国在现代化进程中，可以有效应对各种复杂的国内国际形势。一旦推动积极的土地流转政策，从而使农民进城不再可逆，则我们可能会以消灭城乡二元结构来制造出一个城市内的二元结构。城市这个有限而局促的空间里的二元结构，可能使中国丧失目前城乡体制所具备的应对现代化进程中可能出现的各种复杂局面的回旋能力。
五、
当前不仅有积极推动农村土地流转的思维，而且有人在十七届三中全会《决定》中的“现有土地承包关系要维持稳定并长久不变”上做文章，认为当前农村土地的承包经营权应由“30年不变”改变为“70年不变”。一旦“70年不变”，农民又可以将自己的承包经营权流转出去，这无疑就是另外一个版本的土地私有化了。这个版本的私有化所关心的不是农业，也不是农民，而是如何让农民更有动力将自己“70年不变”的土地承包经营权“变现”，从而获得一些进城所需资金，而土地则永远地流转出去了（70年超出一般人的生理年龄，因此可以说是永久地流转出去了。谁还会关心自己死后的事情）。从单个农民来讲，他们可以自信自己获得了土地流转出去的收入，就可以在城市立足，但从全国九亿农民的城市化来讲，这样大规模农村人口的城市化，是史无前例的，也必然是艰难漫长的，稍有不慎就可能产生严重后果。这个严重后果对农民来讲，就是当不可逆地进城农民的数量大大超过城市吸纳能力时，即使少数农民可以真正融入城市，多数人却必然因为就业竞争激烈而被迫沦为城市贫民。对中国现代化整体来讲，则是局促城市空间中的二元结构可能引发的激烈矛盾，可能使中国数十年现代化的成就毁于一旦。
好在中央似乎还是清醒的。中农办主任陈锡文先生接受《财经》记者采访时说：“从根本上说，农民流转的规模必须与农民向非农产业转移的规模相适应”。这个意义上，在农村土地流转制度的安排上必须要慎重。借用甘阳的话来说，在农村改革方面，“我宁愿改革速度慢一点”。
2008年10月22日上午
微信扫一扫｜长按识别，进入读者交流群
贺雪峰
华中科技大学中国乡村治理研究中心主任
