贺雪峰：我们需要劣质的城市化吗？

　　如果中国改变现行土地制度尤其是征地制度，实行所谓城乡建设用地一体化，中国城市发展就可能陷入劣质化的陷阱。

　　一

　　2012年11月28日，国务院常务会议通过《土地管理法修正案(草案)》，媒体一片欢呼，11月29日，几乎所有门户网站都以头条转载了《京华时报》题为“集体土地征收补偿制度修改获国务院通过”的报道，且均将原题改为吸引眼球的“集体土地征收补偿标准将修改，或提高10倍”。在随后的跟贴和网络评论中，几乎无例外地也是一片叫好。2012年11月30日《环球时报》刊发了中国人民大学郑风田教授的评论“农村征地补偿标准理应更高”，认为不仅应该大幅度提高农村征地补偿，而是应该破除地方政府的土地征收垄断断权，允许农民直接与用地单位协商解决建设用地问题。

　　依据《京华时报》报道，北京大学法学院姜明安教授认为，“按目前的土地管理法，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。也就是说，一亩地一般征收补偿不超过6万元，折合到每平方米补偿不足100块钱，所以老百姓肯定有意见”。姜明安表示，“目前还不知道(《土地管理法》)修改细节，但征收补偿应该会提高到现在补偿值的至少10倍。”“在土地管理法修正案中，如果将征收补偿提高10倍，农民一亩地能拿到60万元的征收补偿”。

　　在按受采访中，姜明安教授还认为，“土地管理法需要修改的地方，不只是补偿问题，未来还要明确谁是土地交易主体的问题。目前大量的土地搞开发，有的并不是为了公共利益。而依据现在的土地管理法，所有的土地都必须征收”。姜明安称，“未来土地流转应该有两个途径，其中20%~30%的搞征收，如地铁、高速公路建设等;70%~80%应该是市场交易，比如用于商业住宅开发、重大项目建设等。”

　　《京华时报》报道还说，浙江大学公共政策研究院研究员杨遴杰也表示，征地制度改革有两种思路，一种是缩小征地范围，让农民可以流转自己的部分集体土地;二是提高农民土地收益的比例。不过，他更赞同缩小征地范围、让部分集体土地自由流转的方向。

　　以上报道显然不是空穴来风。早在十七届三中全会议中，即提出改革土地征收制度，缩小征地范围，要区分公益性用地和经营性用地，城乡建设用地同地同权同价，以及建立城乡统一的建设用地市场的等等表述，为以上报道和评论提供了充分的政策依据。

　　二

　　若将给失地农民的征地补偿提高10倍，甚至让农民直接进入建设用地市场，成为土地交易主体，由农民与用地单位协商解决建设用地问题，其后果将十分重大，支撑当前中国城市基础设施建设的土地财政将会消失，城市扩展与城市基础设施建设难以匹配，即使城市化可以很快地推进，我们却可能不得不面对一个劣质的城市化。

　　具体地说，现行中国土地制度包括征地制度安排，是由国家垄断土地一级市场而放开土地二级市场的独特安排。垄断土地一级市场是说，依据《土地管理法》，任何单位和个人建设需要使用土地的，必须申请国有建设用地。国家通过征收将集体所有农业用地转为国有建设用地，征收按土地原有用途进行补偿，一般不超过原产值的30倍。

　　因为经济发展，城市扩展，城市郊区的农村集体土地被征收为国有建设用地。征收土地主要有三个用途，一是经营性用地，二是工业用地，三是公益性用地。经营性用地主要用于商业服务业，包括房地产。经营性用地一般通过招拍挂来进行使用权交易，一般所讲动辄每亩数百万元即是指经营性用地的招拍挂价格。工业用地比较廉价，一般在10~20万/亩左右。公益性用地主要用于公共工程和公益事业，是划拨用地。

　　在现行土地制度安排中，一般由地方政府代国家进行土地征收和地权交易。地方政府低价征地、高价卖地，其中差价成为地方政府土地财政收入的主要来源。通常所讲低价征地高价卖地，只有用于经营性用途的土地才可能卖出高价。经营性用途的土地只占全部征收土地的约1/3。

　　地方政府土地财政收入主要用于城市基础设施建设，城市基础设施建设大约占到全部土地财政收入的70%甚至更多。在相当部分大中城市，地方政府土地财政收入已占到全部可用财力的接近一半，城市基础设施建设主要依靠土地财政收入。

　　因为经济发展和城市扩张，使得城郊土地具有远高于一般农地的非农使用价值，将农地征收为城市建设用地，就可以形成巨大增值收益。加之国家为保护耕地而采用偏紧的建设用地供给策略，使城市建设用地相对稀缺从而进一步抬升了土地价值。这样一来，地方政府征收农民土地的成本可能只有几万元或十几万元，却可以在市场上卖出几十万甚至几百万元的高价，地方政府获得了大部分土地非农使用的增值收益。

　　当然，并非所有征收土地都用于经营性用途，而是大部分要用于工业和公益性事业，工业用地价格甚低，公益性用地是无偿划拨，而征地必须给农民补偿。给农民的补偿越高，地方政府用于工业用地和公益事业用地的成本就越高。地方政府就要用更多从经营性用地招拍挂中获得的收益来弥补。正是这个意义上，陈锡文说，工业用地的廉价使用提高了经营性用地的价值。地方政府只有通过提高经营性用地的招拍挂的价格，才能拿出足够钱来补工业用地和公益用地的亏空。

　　因此，我们可以得到如下一个大略的数字：A市征收6万亩农村土地为国有建设用地，征地成本(含拆迁)为每亩30万元，共花费180亿元征地费。

　　征收来的6万亩国有建设用地，其中二万亩用于经营性用途，以400万元/亩的招拍挂价格成交，拍出200亿元。二万亩用于工业用途，每亩20万元，可得40亿元，还有二万亩用于公益事业，无偿划拨。

　　这样一来，A市征收3万亩土地后，可以获得土地财政收入为400亿+40亿-180亿=260亿元。

　　正是这260亿元的土地财政收入，为A市城市基础设施建设提供了充足财力，A市可以获得良好的基础设施建设支持。这是当前中国城市建设可以与欧美日等发达国家媲美的前提。

　　三

　　如果将给农民的征地补偿提高10倍，或让农民直接与建设用地单位协商建设用地价格，则凡是经营性建设用地，农民与建设用地单位协商，仍然按200万/亩转让出去，所有的农地非农使用增值收益都归到农民。政府可以保持对公益性用地的征收。

　　当农民可以选择与用地单位协商地价时，并不是所有农民都可以自由协商，而只是在城市规划区内已列入农地非农使用计划的土地才能进行土地转用。农地非农使用，因为土地不可移动，特定位置土地非农使用的增值收益就全部归到农户。农民自然首选经营性用途，以获得200万元/亩的高价。工业用地价格可能被推高。此处不论。

　　地方政府为公共利益，可以征收农民土地用于公益性目的。征收的意思是，若农民不同意土地被征收，国家可以采取强制措施。征收并非剥夺，必须按土地的市场价值给予补偿。市场价值的参考单位就是农民自主与用地单位协商的经营性用地的市价。这样一来，地方政府征收农民的土地用于公益事业，必须按200万元/亩即农民以补偿。

　　这样一来，若A市继续要有6万亩农地非农使用，假若不计其中2万亩工业用地，则2万亩经营性用地，2×200万元=400亿元非农使用的土地增值收益归城郊农民，公益性用地2万亩的征收成本为2×200万元=400亿元，这个成本要由地方政府来支付。

　　简单地说，这样一种征地制度安排，使得地方政府不仅不再有土地财政收入，而且要支付400亿元来征收用于城市公益事业的建设用地。

　　假定国家对土地增值收益收取50%的累进税，则A市可以收取(400+400)×50%=400亿元的土地非农使用增值收益累进税。这样，用这400亿元累进税，正好可以支付400亿元公益用地征收成本。

　　也就是，即使征收50%的累进税，地方政府也只是亏赢相当，没有土地财政来进行昂贵的城市基础设施建设投资。

　　四

　　在土地私有制国家，国家即使可以征收农民土地，也必须按土地市场价值给农民以补偿，这样一来，在城市扩张中带来的城郊农地非农使用的增值收益主要留给了城郊地主。在发展中国家，因为国家无法获得城市扩张带来农地非农使用的增值收益，就使得地方政府缺少进行昂贵城市基础设施建设的能力，城郊地主则是一夜暴富。

　　欧美日等发达国家已经完成城市化，其中含义有二：一是城市不再需要进行土地规模的扩张，从而也就没有城郊农地非农使用的增值收益部分。二是城市已经完成昂贵的基础设施建设，现在城市的规模基础设施建设不再需要，需要的只是城市基础设施的维护费用，这是一笔相对较小的钱。

　　中国现行土地制度通过将城市快速扩张带来的农地非农使用的增值收益，主要以土地财政的形式掌握在地方政府手中(而不是给到了城郊地主。因为中国已经消灭了地主阶段，土地是公有的)，地方政府就可以用土地财政建设(而不只是维护)昂贵的城市基础设施。

　　正是因此，中国虽然仍然是发展中国家，却有着与发达国家相媲美的城市基础设施。

　　五

　　正如前述，如果中国改变现行土地制度尤其是征地制度，实行所谓城乡建设用地一体化，中国城市发展就可能陷入劣质化的陷阱。

　　劣质城市化，我们准备好了吗?

　　2012年12月10日下午

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