贺雪峰：农民真正需要的不是土地所有权，而是调整权

　　【土地制度改革系列访谈二】

　　近日，国务院发展研究中心首次向社会公布了其为十八届三中全会提交的“383”改革方案总报告全文。报告明确提出深化土地制度改革，促进土地利用方式和经济发展方式的转变。土地制度成为八个重点改革领域之一，甚至可能成为改革的突破口和推动力。就此，光明网记者专访了华中科技大学中国乡村治理研究中心主任、博士生导师贺雪峰教授。

　　要点摘录：

　　●对于农民而言，拥有多大的土地权利并没有意义。土地私有化既不能保护农民利益，也不能提高农业生产效率，甚至会损害农民利益，中国土地制度不能走私有化道路。

　　●农民真正需要的不是土地的所有权，而是调整权，也即合法进行土地流转的权利。

　　●给失地农民的补偿，应在目前宪法秩序范围内，而不能无限度地提高。

　　●中国特色的土地制度支撑了中国经济快速发展，并成为中国模式的一个核心要素。

　　●中国特色的土地制度现在还富有生命力，应继续坚持和完善。

　　●中国并没有出现多数发展中国家城市化进程中的贫民窟现象，其原因就是我国农民有退路，这是中国稳定的基础。

　　●土地换保障政策本身没错，关键是一要看农民意愿，二要控制数量，不能搞成一窝蜂，追求短期效益。

　　●搞农村研究要告别浮躁，深入农村基层调查研究。

　　土地私有化既不能保护农民利益，也不能提高农业生产效率

　　光明网：很多人认为土地制度改革只有走土地私有化道路才能解决农村和农业出现的各种问题，土地私有化是必然趋势。对此您怎么看?

　　贺雪峰：许多经济学家，尤其是海外华人经济学家吹捧土地私有制，认为土地私有化可以提高效率，保护农民的利益，进而推断土地私有化是解决中国现存土地问题的良丹妙药。

　　目前，我国大部分农民的主要收入来源是务工所得和农业生产收入。农民拥有的土地数量不多，但块数不少，不利于机械化的耕作和现代化水利灌溉的推广，这就需要农民在农业生产和管理过程中进行协作。对于农民而言，拥有多大的土地权利并没有意义。因为70%的土地还是要用于农业生产，农民土地权力增加并不能提高土地的生产效率。甚至反过来，倒有可能影响土地生产率的提高。这是因为，农民土地权利越大，那么村社集体的土地权利就越小，村社集体就更加难以调整土地利益，农业生产协作更加无法进行，农民利益就会受到了更大损害。即如果农民土地权利增加，那么其反对协作的能力也就随之增强。

　　事实上，农民真正需要的不是土地的所有权，而是调整权，也即合法进行土地流转的权利。当前农村土地经营权实际上一直在以自发、小规模、不规范的方式自由流转，基本局限在村庄内部农户之间的土地流转。农民的土地不是有了更大的权利就可以有更多收益。目前，农村土地关系错综复杂，土地权利越明晰，交易成本就越高。可以说，农民土地权力越大，农民利益受损就越大。甚至产生一个庞大的土地食利者阶层。

　　因此，土地私有化既不能保护农民利益，也不能提高农业生产效率，甚至会损害农民利益，中国土地制度不能走私有化道路。

　　光明网：有没有农民想要更大的土地权?

　　贺雪峰：有，城郊农民要求更大的土地权。

　　城郊等特殊位置的农民就可以凭借更大的土地权在土地非农化进程中获取巨额土地收益，实现一夜暴富。但这部分农民数量只占全国农民的5%，也只是处在特殊位置的城郊极少数农民。这些少数的农民一旦分享到如此巨大的土地非农使用增值收益，必然会形成一个新的土地食利阶层。新中国宪法在制度安排上消灭了土地私有，农民只具有土地的承包权和经营权，而没有所有权。也就是说，新中国的土地制度已经消灭了土地既得利益集团存在的法律依据。

　　如果土地所有权本来就是农民的，国家征收农民的土地给农民的补偿，即使让农民一夜暴富也无可厚非。现在问题是，中国的宪法秩序明确规定中国土地不是私有制的，农民也认同这一秩序的。因而，给失地农民的补偿，应在目前宪法秩序范围内，而不能无限度地提高。农地非农化使用必须经由国家征收并给予补偿，城郊农民要求分享更多土地非使用的收益，也只能在中国土地宪法秩序内提要求，不能从土地所有权及发展权方面提要求。我在全国各地农村的调查结果显示，几乎所有农民都希望自己承包的土地被国家征收从而获得土地补偿。但事实上，中国绝大多数农民的土地都是用于农业生产，而不是被征收用于建设，他们因此无法获得土地被征收的补偿。我们应该考虑的是全国农民，而不是少数农民。

　　对城郊农民的征地拆迁过程中必然涉及农民、政府、开发商之间的利益博弈等种种矛盾，这在房屋拆迁中表现的更为激烈。对被征地农民的补偿问题是一个值得研究的课题，不应回避。总体而言，现行法律已经足以保护农民利益，对于出现的问题应在发展中予以解决。

　　中国特色的土地制度现在还富有生命力，应继续坚持和完善

　　光明网：现在土地制度是否还适合中国发展实际和需要?

　　贺雪峰：改革开放以来，中国经济获得了快速发展的秘密有两个，一是中国高素质的廉价劳动力及其产生的比较优势，二是中国特色的土地制度。改革开放以来，中国特色的土地制度支撑了中国经济快速发展，并成为中国模式的一个核心要素。

　　正是得益于中国特色的土地制度，当国家征用名义是集体所有实际也是国有的土地时，价格才相当低廉，中国可以以较低的成本扩展城市和建设基础设施，从而可以为中国经济发展提供基础条件。目前，中国特色的土地制度现在还富有生命力，应继续坚持和完善。

　　光明网：如何评价各地城镇化进程中土地换社保/户籍的实践?

　　贺雪峰：就调查结果而言，土地换社保、户籍，农民是比较欢迎的。特别是那些通过自己的辛苦打拼，已经在城市获得了稳定的就业与收入条件的农民，可以在城市维持体面地生活，不愿再回到农村。这一部分人当然也愿意以土地换保障。

　　但这个问题要综合考虑，不宜简单地搞一刀切。就实际而言，城市为进城农民提供体面的工作机会不多，多数还是低水平就业，大部分农民并不能在城市获得稳定的就业和收入条件，他们年轻的时候全家可以打工，年老之后就不得不还乡。

　　如果农民放弃赖以生存的土地，没有新的收入来源和就业技能，却只换来低水平的保障，不足以保证农民维持在城市相对体面的生活，就会造成各种严重问题。而且，目前土地换社保的实践往往存在政府依靠行政命令强制推动的倾向，违背农民利益，缺乏长远规划。对于这样的土地换社保，我认为还是慎重为好。

　　世界上很多发展中国家在城市化进城中都会遇到严重的城市贫民窟的问题，这种城市化是激进的、以大规模贫民窟为代价的城市化。中国没有出现这种状况是因为中国推行的是稳健的城市化，进城农民在进城打拼失败以后还可以返回农村。也就是说，中国农民在城市化进城中有退路，在心理上有安全感。如果农民失去土地，退无可退，就必然会出现大面积的贫民窟。中国人民不受宗教信仰的约束，受道德约束的程度也较小，一旦中国出现大规模的贫民窟，将严重影响中国稳定的基础和现代化进城。中国并没有出现多数发展中国家城市化进程中的贫民窟现象，其原因就是我国农民有退路，这是中国稳定的基础。

　　简单的说，我认为土地换保障政策本身没错，关键是一要看农民意愿，二要控制数量，不能搞成一窝蜂，追求短期效益。

　　搞农村研究要告别浮躁，深入农村基层调查研究

　　光明网：如何才能做好农村问题研究?

　　贺雪峰：搞农村问题研究首先是要告别浮躁，深入农村基层调查研究。目前，学界存在一种较为明显的浮躁倾向，很多研究者浮于表面，未能真正深入农村，深入基层。如果研究者没有大量的实地调查资料的积累和政策经验的积累，在研究农村问题时直接套用或过度迷信各种理论概念，就不会真正了解农村和农民呼声。

　　其次，要冷静客观。学界和媒体有一种好人主义和道德说教倾向，无原则地站在某一边说好话，在土地问题上寄予了太多的理想化色彩，似乎土地私有化就可以解决中国的所有问题，中国所有问题的症结都在于土地制度不好。这种认识缺少对当前中国土地制度合理性的基本理解，具有很强的乌托邦色彩。

　　再次，要注重理论联系实际。许多经济学家喜欢脱离中国具体语境来抽象讨论土地制度，以为经济学原理都是普适真理，喜欢用“违反现代经济学基本常识”这类话语。其中许多人并未来过中国，不了解中国国情和实际，他们的研究是建立在舆论报道和自己建构的中国，当然会脱离实际。(光明网记者 蒋正翔采访整理)

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