资本粗放圈地 “非粮化”隐患凸显

沈锡权 杨玉华 王政 孙洪磊 甘泉

　　杭州市余杭区的花园村靠近京杭大运河，是远近闻名的水稻产区。最近几年，随着城市扩张，一个大型农副产品物流中心落户于此，占用村里上百亩耕地，与此同时，村民建房、新办企业等建设不断增多，原来稻花飘香的上千亩良田如今难觅踪影。10年来，该村耕地面积减少近一半。

　　花园村并非孤例。肥西县紧邻安徽省会合肥，1995年时，该县耕地面积约为130万亩左右，而今耕地面积减少到90余万亩，年均减地2万亩。“减少的这些地主要是满足省会城市及本县城经济的发展需要，同时也包括不少农村村民建房和乡镇发展所需。”当地农业部门的一位干部说。

　　花园村和肥西县是城市化进程中农村耕地“两头挤压”的典型例子。一方面，城市的发展不断侵蚀着农村的耕地，另一方面，农村本身建设用地不断增加，也内耗着昔日的良田。面对城镇化和工业化发展的浪潮以及“资本下乡”的冲击，未来我国18亿亩耕地“红线”守护挑战巨大，前景存忧。

　　土地存量不断减少

　　来自国土部的数据显示，近几年我国耕地面积净减少状况得以扭转，但是每年仍有300多万亩耕地被批转为建设用地，然后根据“占一补一”要求进行占补平衡补充。

　　公开资料显示，前些年我国耕地减少严重，1998年全国耕地面积尚有19.45亿亩，仅过7年，到2005年就已降至18.31亿亩，非农建设占地成为罪魁祸首。

　　北京师范大学环境学院教授赵烨专门核查过1997年到2010年的非农建设占用耕地面积——2746.5万亩，相当于半个海南省的版图。

　　为了弥补建设占地的缺口，深化耕地保护责任制，从2000年左右我国土地管理明确占补平衡原则，即“占多少，垦多少”。然而，《经济参考报》记者在基层采访发现，这些所谓新增的耕地质量不少“看起来很美”，“占优补劣”“硬占柔补”已经严重危害耕地的质量。

　　中国土地勘测规划院土地研究所研究员刘康调查发现，近年来不少省份的耕地资源越来越少，占补平衡越来越难，只能被迫开发边界土地。粗略估计，我国每年占用耕地中一半是水田，而补充的耕地中水田不到20%。

　　曾经发生在浙江龙泉、景宁等地的农保田上山，就是耕地占补平衡走样的极端体现。欠发达地区承担发达地区的造地任务，获取指标交易费与实际造地之间巨额差价，甚至破坏本地生态将耕地造在山上、风景区之内，根本不能耕种。

　　粗放“圈地”冲动不减

　　在鄂豫皖赣川渝陕浙等地采访期间，记者强调感受到还处于工业化城镇化发展阶段中的这些地区占地扩张的冲动。

　　在不少地方，“大手笔”的新城建设热火朝天，工业园区、创业新区等如雨后春笋，一些农村和乡镇，也不断涌现出占地动则几千亩甚至上万亩的示范园、生态园等集休闲、娱乐、种植于一体的项目。

　　国土部耕地保护司基本农田保护处处长王磊认为，未来耕地保护更大的挑战来自于城市建设用地的几何式扩张。

　　“随着中西部地区城市化快速发展，不少地方兴起了‘新城区’建设热潮，‘造城运动’重新抬头，这些地方往往采用外延扩张的用地方式，大规模占用耕地在所难免。”王磊说。

　　江西省政协副主席陈清华说，当前地方政府的融资平台进入偿债高峰，而经济形势却持续回落，税收下滑，在这种情况下，地方政府特别是县市两级依赖土地财政维持运转将愈发严重。

　　“如今到基层所过之处，几乎都是工地，到处都是征地拆迁。有的县少的卖地几个亿，多的十几、二十个亿。中部很多地区甚至只有四五个亿税收，却有10个亿的土地收益。”他担忧地表示，自从十八大提出要大幅度提高农民征地补偿标准后，地方反而趁势而上，掀起了近乎疯狂土地收储热潮，都想赶在新政出台前低价获取农民的土地。这样下去，耕地侵占只会增加难以减少。

　　随着土地流转的加快，资本下乡进入农业领域从事生产经营越来越多。不少资本进入农村是想踏踏实实从事农业规模经营，但也有一些带着“圈地”的冲动。

　　安徽淮南一位农业企业负责人告诉《经济参考报》记者，他身边有不少原来做地产或商贸的朋友，现在都打起了到农村包地的主意“现在进去，租金成本低，而且有补贴，未来这些地一旦升值，他们赚得更多。”

　　更严重的是，耕地后备资源消耗将尽。国土部农地管制处处长孙鲁平说，从长远看，保持耕地平衡的能力是有限的，因为占用、生态退耕、灾毁等会减少耕地。

　　据介绍，一是后备耕地资源有限。能开的地都开了，尤其是位于平原河谷等地的后备资源已经没有，边远山区后备资源有，但是难以起到补充耕地的作用，2001年的时候后备资源还有1亿多亩，但是十多年后，现在实际上已经没有那么多了。现在估算，基本都用完了。二是后备资源分布不均匀。东部地区是传统农业区，能开的都开掉了，贵州、云南等生态敏感地区还有，但是不能破坏生态，占补平衡不同省份面临的压力是不同的。

　　“粮地”减少隐患重重

　　现有耕地数量不断减少，补充耕地质量不尽如人意，刚性需求持续增加，面对重重挑战，不少基层干部和专家对守住18亿亩耕地红线的前景感到担忧。

　　国务院发展研究中心农村经济研究部部长徐小青忧心忡忡地说，就目前各地调研看到的情况，地方政府现实利益太大，十八亿亩的“红线”坚守困难。“地方政府迫于财政压力，特别是粮食主产区的地方政府也日益面临财政增收压力，对守住红线担负国家粮食安全的责任意识逐渐淡漠。”

　　一些不愿意透露身份的基层农业干部坦言，这几年虽然国家粮食连续创造了“九连增”的奇迹，但必须看到，同时全国生产净调出的省份在不断减少，我国粮食进口量已经连续三年增加，并且从过去的一两个品种到去年小麦、玉米、水稻三大主粮首次全部出现进口的状况，这些苗头信号都值得警惕。

　　一些基层干部甚至坦言，过去为少缴农业税，地方上报的耕地面积要少于实际耕地面积，这些“黑地”成了近年来确保粮食增产和弥补建设用地需求的重要调剂手段，而今随着这部分存量的消耗，土地已经进入警戒线。

　　国土部农地管制处处长孙鲁平表示，如果“占优补劣”问题一直存在，以全国每年占用耕地300多万亩测算，如果因地力撂荒仅1个百分点，就有1800万亩。再加上资本圈地带来的“非粮化”隐患，真正种粮的地还有多少不容乐观。

　　中国社科院农村发展研究所研究员党国英直言，目前我国的耕地保护工作不是很成功，地方政府经常骗中央、骗卫星。一些地方政府通过变更规划或先占后补等手法，一步步将基本农田蚕食成可耕地再变成建设用地。

　　“中国GDP总量的90%以上主要靠城市经济产出，而各类城市主要集中在平原、河谷地带，其周边土地大多是我国的优质耕地。这些城市经济部门占了大约1亿亩土地，平均1亩地产出GDP近50万元。近些年国家对农田占用严格管控发挥了作用，每新增1亩建设用地产出GDP约220万元。”党国英说。

　　按这个数据推算，我国GDP总量未来20年要赶上美国，达到320万亿，还要占用优质耕地1亿亩以上。我国优质耕地每亩可产出粮食约1吨，这意味着要损失1亿吨粮食产量，占到现有粮食产量的18%左右。

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