土地职能和土地产权制度选择--反对私有化

　　杨成林：土地职能和土地产权制度选择

　　——关于中国土地产权私有化有效性的回答

　　[提 要] 土地问题是关系到中国当前和未来发展的重大问题。长期以来，学术界围绕着中国土地产权制度安排进行着持续的争论。争论源于土地产权界定不清晰所带来的种种问题。争论的焦点是保持现有的基本土地产权制度不变，还是改变现有的土地产权制度，即“土地私有化”。本文明确反对土地私有化政策，并在重新界定土地职能的基础上，证明了土地私有化在带来生产增益和经济绩效改善的同时，必将对中国产生重大的不利影响。在中国的基本国情和当前生产力发展水平下，土地私有化将使中国爆发“马尔萨斯危机”的可能性处于不可控制的境地。另外，作为基础性制度安排的现有土地产权制度是中国特色经济发展模式的重要特征，是缓解经济危机失业压力的重要缓冲器。

　　[关键词] 土地制度;土地私有化;粮食安全;土地职能;私有产权

　　一、研究背景

　　关于人口增长对基础资源紧张状况的研究，最早始于古典经济学家托马斯·马尔萨斯。自托马斯·马尔萨斯于1798年写成他的第一篇关于人口的论文以来，学者们对他的关于人口增长超过资源基础的悲观预见(马尔萨斯危机)一直存有争论。[①]然而，人类历史发展的实践表明，尽管科学技术的进步成功的克服了要素边际收益递减的趋势，减少了“马尔萨斯危机”爆发的可能性，但人口增长和资源基础间的紧张状况一直没有得到明显的改善，而且伴随着近代世界人口的持续激增，人口对基础资源的压力一直在持续的增长。

　　鉴于中国人多地少的基本国情，一直以来，西方世界认为中国将持续面临着持续增长的“马尔萨斯压力”，并必将爆发“马尔萨斯危机”，最终成为整个世界的威胁。例如，1949年，美国国务卿艾奇逊曾经断言，人民的吃饭问题是每个中国政府必须碰到的第一个问题，而这个问题始终没有得到解决。大约半个世纪之后，面对人口众多的中国，地球政策研究所所长莱斯特·布朗曾提出，谁来养活中国?但如今，一个拥有13亿人口的发展中国家，粮食自给率高达95%，中国以7%的耕地养活了占世界22%的人口。实践证明，中国在持续面临人口增长对基础资源压力的过程中，成功的避免了“马尔萨斯危机”的爆发。这不能不说是中国高速经济增长奇迹背后的又一个奇迹。能够取得这样的成绩，一方面源于农业基础设施的改善和科学技术的进步;另一方面则受益于中国特有的发展模式以及中国农村基本土地产权制度所形成的制度性保障。

　　当前，中国的土地问题业已成为各方博弈和冲突的焦点，各利益主体因土地而纠结在一起。工业化和城市化需要土地，解决“三农问题”，统筹城乡发展涉及土地，保障国家的粮食安全更离不开土地。选择何种基本的土地产权制度安排是中国当前和未来能否保持稳定健康发展的重大问题。针对当前由于土地产权界定不清晰所带来的种种问题，学者们对中国下一步应该选择何种土地产权制度安排进行了激烈的争论，其中一些秉承新古典经济思想的学者和经济学家们认为，围绕土地产生一切问题的根源就在于土地产权界定的不清晰，因而建议改变当前中国农村基本的土地制度安排，即将土地“私有化”。本文认为，土地“私有化”政策建议的出发点是好的，其合理配置资源、改善经济绩效、体现私有产权的神圣不可侵犯的理念也无可非议。但遗憾的是，土地私有化的观点，既没有从中国的基本国情和现实出发，而是以其狭隘的分析视角，从本本和教条出发，又只看见现有土地产权制度的缺点和不足，忽视其对中国经济社会发展的特殊意义以及土地作为基本的生产资料所肩负的历史使命。本文明确反对土地私有化的观点，并从一个全新的视角去否定土地私有化。土地制度是任何一个国家的基本财产制度。只有一个国家财产制度的稳定才能保持住整个社会的稳定。[1]所以，任何对土地产权的重新厘清和界定，或是进行适当的制度创新，都必须在保持现有的基本土地产权制度不变的前提下进行，同时土地制度创新和变革必须兼顾中央、地方和农民三方的利益，兼顾短期利益和长期的发展。

　　二、土地职能的重新界定

　　土地首先不应是一种财产，而是赋予每个人基本生存权利的生产资料。马克思曾说：“土地是一切生产和存在的源泉”。沿着马克思的思路，从中国的基本国情和现实出发，探讨和重新界定土地对中国经济社会发展的职能和意义，是中国选择何种基本土地产权制度安排的前提和基础。

　　(一)土地职能的重新界定

　　土地作为一种特殊的生产要素，具有三重职能：首先，基本生产资料的职能，即使用者或所有者将其作为基本的维持生计和获取收入的手段;其次，财产职能。土地作为一种财产，尽管不像其它的生产性资产那样，在地里位置上可以自由移动，且其作用的发挥也不得不受自然条件的制约，但其作为财产的各种权益却是可以分割、流转和交易;最后，社会保障和失业保险职能，即土地可以在特殊的时期和特定环境下，发挥对其所有者的社会保障和失业保险职能。[2][②]

　　土地职能的界定取决于土地对于一个国家或地区经济社会发展的相对重要程度和其自身相对稀缺性。在整个国家的层面上，应按照土地对于中国经济社会发展的相对重要性，重新界定土地职能。就中国而言，土地所体现的第一位职能是其基本生产资料的职能。其中，基本生产资料的职能按其相对重要性又依次分为：一，生产基本生活资料的生产要素职能，如生产粮食的职能;二，进行其它生产或经济活动的基本要素职能，如土地所体现的工业化和城市化核心要素的职能;土地的第二位职能是其肩负的社会保障和失业保险职能，这一点在中国社会保障体系还无法覆盖所有农村居民的情况下，显得格外重要;最后，土地的第三位职能才应该是财产性职能。

　　土地是民生之本，对绝大多数中国对农民来说，它不仅是最基本的生产资料，也是最基本的生活保障。对农民个人而言，土地对其发挥何种职能受制于不同时期的经济发展水平，取决于农户拥有的资源禀赋，获取收入的途径，也就是说，土地职能的发挥取决于农户的家庭状况和经济结构。这些因素直接决定着农民对其土地的态度。在处于食品供给严重不足的时期，土地经营就是农户的全部，这时土地是农民维持生计和获取收入的唯一来源。而随着经济的发展，当农户的经济结构发生变化，其主要的生存依赖不再是土地的时候，土地的保险功能就会凸显出来。在农户完全进入城市或者拥有完善的社会保障时，土地的财富职能就成为所用者或使用者最为关心的问题。[2]就当前中国经济的发展水平看，尽管部分农民不再主要依赖土地维持其生存和提供收入，但却需要依靠土地来为其提供失业、养老等社会保障。[③]大多数中国农民仍然需要土地作为其维持生存、获取收入及生活保障的手段。

　　(二)土地职能转换的现实和制度约束

　　无论是对整个国家还是农民个人，土地都同时肩负着各种职能。土地职能的转换和作用的发挥，一方面受制于中国经济的发展水平和基本国情;另一方面基本的土地产权制度安排对土地职能发挥和转换形成了制度性约束。

　　对中国来说，克服“马尔萨斯危机”的爆发，并不意味着人口对基础资源的压力，对土地资源的压力在减轻。而事实则恰恰相反，中国面临的“马尔萨斯压力”在持续的增加，爆发“马尔萨斯危机”的风险也在增大。认清这样的现实，并考虑到中国农村社会保障和失业保险体系的不完善，土地职能的发挥应最大限度的限制在其基本生产资料和社会保障的职能上。因此，维持中国现有的基本土地产权制度安排，发挥土地的基本生产资料和社会保障职能，限制其财产性职能，是适合中国国情的土地制度安排的必然选择。此外，鉴于中国土地资源的极度稀缺性，通过制度限制土地的财产功能还有另外一层含义，即避免土地资源的“过度贸易”，防止以地生财。否则，很肯能出现20世纪80年代日本的状况。[④]这一点也是维持基本土地产权制度不变的基本要义之一。

　　如将土地置于私有产权之下，虽然土地对农民的职能受其经济机构和状况的制约，但其职能的转换却不存在制度性约束，农民希望土地发挥何种职能只依赖于其自身的偏好。例如，在这情况下，农民很可能对土地提供一次性收益的偏好强于土地提供持久收入流和社会保障的偏好，结果是农民将土地以要素商品或个人财产的形式出售，而土地出售后其发挥何种职能，用于何种用途则依赖于购买者的偏好。而这恰有悖于土地理应发挥的基本生产资料和社会保障职能。

　　实际上，土地职能的发挥及其各种职能之间的转换没有明显的界限，关键的问题是土地具体用于何种用途。在土地进行农业生产时，应尽量的抑制其财产性功能的发挥，保持其基本的生产资料和社会保障职能;在土地用途转换时，应通过计划配给的方式来配置土地资源，发挥经济计划的作用，将土地转换到对经济社会发展最重要用途之上;而当土地已经转为它用时，应发挥其财产性功能和要素商品的职能，并利用价格信号，通过市场机制来调节其余缺，使其得到合理有效的配置。因此，对于发挥不同职能的不同用途的土地，运用两种不同的产权制度安排对其进行配置，具体的说，当土地进行农业生产时，维持土地的基本产权不变;而土地用于其它用途时，尽量将其置于私有产权下，发挥私有产权的激励功能，通过市场机制实现土地资源的优化配置。

　　(三)土地的最基本职能

　　提及中国的基本国情似乎是老生常谈的话题，但在分析土地问题时，这一点又是不能回避的。人多地少，特别是可耕土地少是中国的基本国情。“粮食安全”问题，由于中国的基本国情，具有特殊的重要性。在当前中国面临的国防、能源和粮食三大安全问题中，粮食安全问题居于首位。土地作为特殊的生产资料，肩负着国家粮食安全的职能。在这个层面的意义上，土地具有提供公共安全的性质。而作为公共物品的粮食安全恰是私人所不能提供的，因为，搭便车的问题使公共物品的私人提供成为不可能。为了避免这种个体理性和集体理性冲突的状况，只有通过制度安排，将土地职能限制在生产基本生活资料的生产资料的职能上，才能保障国家的粮食安全，避免“马尔萨斯危机”的爆发，维护国家的稳定。所以，中国当前和未来土地制度安排必须是维持现有的农村土地基本产权制度不变，并且对土地制度的一切创新和变革，都必须在保持基本土地产权制度不变的前提下进行。

　　三、关于土地私有化政策的讨论

　　(一)关于制度在经济的重要作用

　　“制度”对经济运行和资源配置效率的决定性作用早就引起学者们的注意。[4][5]合理的制度安排是提高经济中资源配置效率的有效方法，因为配置资源的经济行为总是在一定的制度框架下做出的，而制度正是通过对人类配置资源的的经济行为的影响，达到配置和管理稀缺资源的目的。如果制度不能很好的反应经济中资源的稀缺性，经济中就会出现资源配置的扭曲。[6][7]

　　产权制度是经济制度的核心，是经济运行和资源配置的制度基础，其实质是对依附在各种稀缺资源上的权利的界定。诺斯(North)和托马斯(Thomas)将产权视为解释经济绩效的核心。[8]不同的产权界定和产权结构形成不同的约束和激励机制，从而影响和形成不同的资源配置状态。明晰界定的产权是市场机制发挥资源配置作用的基础，也是价格、税收、信贷、投资等经济手段能够有效发挥作用的基础。产权制度是经济运行根本基础的属性，决定了有什么样的产权制度就会有什么样的组织，什么样的技术，什么样的效率。[9]

　　近些年来，人们日益关注产权，且以一种相当不同的新方式研究资源稀缺的社会问题。[10]产权就是对资源的排他性占有和使用。产权所有者享有、排他和转让其财产的权利。张五常将产权概括为财产所具有的专有或排他性的使用权、收入权(通过使用财产或资源获得的经济租金)以及把财产转让给所有者认为合适的任何人的专有权利。[11]周其仁对张五常的产权概念做了进一步的阐述，他认为在理论上，在组成产权的三项权利中，转让权起着更为关键的作用，得到清晰界定的转让权一定含有清晰界定的使用权和收益权。但反过来，这一结论却不成立。产权理论认为，产权界定是否清晰以及如何界定产权，直接影响人们的成本和收益，因而是人们进行经济决策的基础。[12]德姆塞茨(Demsetz)将产权视为一种社会契约，他认为新产权的出现是相互博弈的人们对新的成本——收益调整的愿望作出的反应。[13]因此，产权的界定和产权结构不仅影响经济绩效，而且决定财富分配。[14]产权的意义在于这样的事实，即产权有助于经济行为人在同他人进行交易的过程中，形成合理的预期。如果产权的界定不清晰，不仅会影响利用资产创造价值的程度, 也会使得人们花费资源用于保护和攫取产权。巴泽尔(Barzel)曾指出产权界定不清晰，并且产权制度没有被很好的执行，经济中的人们就会争相攫取稀缺的资源和机会。[15]

　　私有产权的最基本含义之一是私有财产是神圣不可侵犯的。私有产权的观念和范围通常被这样解释，即把被认为是某人私有财产的财物中任何一种用途的这样一种排他性的权利给予某人。私有财产的所有者能够以任何方式使用他们的财产，也就是说，当一个人拥有私有产权时，任何人都无权对财产的使用作出选择。[16]就私有财产来说，其使用权是根据财产本身固有的特征或特性划定的。这种权利是某个当事人专有的，可以自由的转让，由这种权利获得的收入是不能通过法律或法规来减少的，亦不受其约束或侵犯。因此，价格管制、征税和对产权转让的限制，都可以看作是对私有产权侵犯。[11]

　　(二)关于土地私有化的观点

　　沿着以上的思路，学者们从不同的角度阐述了其对中国农村基本土地产权制度的观点，但最终的观点都是从根本上改变现有的土地产权制度，即“土地私有化”。文贯中认为，现行的农地制度对在全社会范围内实现公平和分享经济繁荣的目标而言，构成了制度性障碍。他同时强调，实行土地私有化不单是出于提高生产效率的要求，也是出于提高农民收入、保障农民权益、推进中国城市化，以及让中国加速融入世界经济中去的要求。因此，必须通过土地私有化和自由交易，推进土地兼并，使土地规模经营成为可能。[17][18][19][20]杨小凯则从土地私有和宪政共和关系的角度，强调私有土地产权的重要性。[21]黄少安认为，土地私有化有利于资源配置，并强调这一点在逻辑上是正确的。但是，他同时强调土地私有化是有前提的，即只有在一个比较完善的民主体制前提下，政府的权利受到约束，这一结论才成立。[22]蔡继明从农地产权的稳定性、农地产权对劳动力和城市化的影响以及农地的社会保障功能等四个方面出发，比较了土地私有化、国有(永用或永佃)和集体所有三种政策主张，认为土地私有化是最佳的政策选择，并具体设计了分四部实施的改革方案。[23]文贯中在批评现有土地制度安排的基础上，再一次提出他关于土地私有化的观点，他认为当前的土地制度严重束缚了农民致富的权利和机会，并成为“三农”问题日益严重、城市化走上畸形道路的制度根源。他主张在现有的制度框架下，实行土地的私有化，并列举了土地私有化对农民利益保护和经济绩效的影响。[24]杨小凯明确反对“土地私有化会加剧贫富分化，造成社会不安定”的观点，并认为这种观点完全不合经济学逻辑。他强调如果土地按现有的分配相当的平均使用权，变成完全的私有权，必不会加剧贫富分化，同时他认为现有的土地产权制度，是农业机械化程度低、农业生产力不高的制度根源。另外，他还指出，土地所有权私有化不但对经济发展有重大意义，而且对减少社会纠纷，维持社会稳定，稳定地方财政有重大意义。北京大学中国经济研究中心课题组认为，近年围绕征地的社会矛盾和冲突的普遍加剧，表明征地制度严重不适应市场经济和城市化加速的要求，同时正是对土地转让权的不当管制，使市场机制不能在土地资源配置中发挥正常的作用。因此，要从根本上解决问题，全面改革现行的土地制度势在必行。他们指出，改革的基本方向是从根本上消除中国土地“半货币、半商品”的特性，使土地回归其可由市场交易的商品本性，这样不但有利于宏观经济调控，而且还可以在城市化进程中提高资源效率、改善收入分配。[25]

　　关于土地私有化的观点，可以简要的概括为：两种思路和两个出发点，即私有化主要沿着两条思路进行：一，主张在现有的政治制度框架下的进行私有化;二，认为土地的私有产权是最优的制度安排，但面临现有的政治体制制约，因此，进行土地私有化，必须首先进行政治体制改革，方向是政治民主化。私有化的出发点则主要集中在两个方面:一是优化土地资源配置的效率、改善经济绩效;二是保障农民土地的利益，体现私有产权神圣不可侵犯的理念。

　　客观公正的说，土地私有化的初衷是好的，但土地私有化的观点，只是从新古典主义的本本和教条出发，其分析视角是狭隘的，既没有考虑中国的基本国情和现实，又忽视土地农村集体所有制对中国经济发展，特别是经济危机发生时的重要意义及土地作为基本的生产资料所肩负的历史使命。接下来，我们将在上述分析的基础上，分析土地私有产权下，中国将面临的问题。

　　四、私有土地产权下中国将面临的问题

　　陈锡文认为，在现实情况下，必须慎重对待农村土地承包制，取消农村土地承包制是不可行的。原因是这样做不仅会引起农村社会的巨大动荡，影响社会稳定，而且取消农村土地承包制之后没有合适的制度上的替代物。在阐述耕地私有化政策建议时，他认为如果耕地私有化，农村社会会发生巨大动荡。例如，耕地的质量不同，距离家庭住所远近不同，农户之间本来就有争执，但由于大家都没有土地所有权，只有使用权，所以尽管争执不停，土地照旧承包使用，一旦把承包土地改为私有土地，争执可能扩大，造成社会不安。[26]实际上，上述例子是土地私有化的产权界定过程中发生的交易成本，很显然这种交易成本是不可避免的，而且很可能是及其高昂的。然而，我们可以认为，土地私有化政策建议的一个隐含假设是私有化所带来的增益大于私有化过程本身的交易成本。而这一点也正是私有化观点的主要含义。

　　按照土地私有化的观点，假设土地私有化后，建立起完善的土地市场。[⑤]所谓土地市场是指在土地产权交易过程中所发生的各种经济关系的总和，其内涵包括地价评估、信息服务、法律咨询、金融信贷等一切构成土地产权交换关系的经济活动。

　　(一)土地私有产权下农民的个人选择

　　私有化的土地产权下，农地各种职能间的转换没有任何制度限制，农民个人的偏好决定土地将对其发挥何种职能。我们可以预期，土地私有化后农民的经济行为及其产生的后果，并将其概括为以下三个命题：

　　命题Ⅰ：私有土地产权能够切实有效的维护和保障农民围绕土地产权产生的各种权利，包括所有权、使用权、转让权和收益权等，体现私有产权神圣不可侵犯的理念。

　　命题Ⅱ：在命题Ⅰ给定的前提下，农民作为理性的经济行为人，必然要对土地出让收益和土地原有用途收益现值和进行对比，结果是农民必将在比较收益的基础上，做出出让土地的理性经济行为，以一次性收益替代长久的经营收益和社会保障;[⑥]

　　命题Ⅲ：在命题Ⅰ和命题Ⅱ给定的前提下，土地用途的改变没有制度性约束，严格保护耕地的措施不存在制度性保障，18亿亩的土地红线很容易被冲破。个人理性(农民个人)和集体理性(国家和整个社会)出现了冲突。结果是中国的“马尔萨斯压力”将迅速的膨胀，爆发“马尔萨斯危机”的可能性增大，粮食安全得不到有效的保障。

　　命题Ⅰ不必加以详细的论证，因为这是私有产权观念的应有之意。命题Ⅱ和命题Ⅲ表明，若将土地私有化，则耕地转用它途没有制度性约束，进而耕地安全不存在制度性保障。而粮食安全的前提是耕地安全，没有耕地安全就没有粮食安全。陈锡文认为，农业负担的任务很重，粮食责任重大。他指出现在的生产情况是一方面产不足需，每年生产的粮食不够每年消费的;另一方面耕地面积在减少，粮食播种的面积在减少，库存总有一天要吃光;第三，必须坚守18亿亩土地红线。[27][28]

　　若农民对出售土地获得一次性收益的偏好强于土地提供持久收入流和社会保障的偏好，则农民就会将农地的基本生产资料和社会保障职能转换为财产性职能，此时农民出售其土地(其财产或要素商品)的行为是理性的经济行为。在这里，我们简要的分析这种情况会在什么样的条件下发生，进而对命题Ⅱ加以简单的证明。据国家统计局黑龙江调查总队对黑龙江省25个市、县，750户粮食种植农户进行的4种主要粮食作物生产成本效益的调查显示。2007年，黑龙江省农民种植的玉米、小麦、大豆和水稻等四种粮食作物中，水稻的亩均利润最高达到473.58元，小麦最低仅为103.84元，四种作物的平均利润为230.35元(如表一所示)。设土地出让收益每亩为R，亩均利润为P,利率为I, 则在最简化的情况下，只要RI>P，或者只要R>P/I，农民就会做出出让土地的理性行为。因为这时农民只要将土地出让，并将土地收益存入银行，那么利息收益就会高于农地亩均利润，而农民则无需进行任何形式的农业劳动。当农地种植小麦时，即当P=103.84， I=0.0325(2011年4月26日中国人民银行发布的金融机构一年期人民币存款基准利率年利率)，R> 3195.08;当种植水稻时，P=473.58，R>14571.69;以平均利润计算，即当P=230.35，R>7087.69。以上数字表明，即使在种植水稻亩均获得473.58元利润的情况下，只要亩均土地出让收益大于14571.69元，农民就会出让其农地，并以一次性土地收益替代土地提供的持久收入流。若我们假设农地单位利润为P=1000，则也只需R>30769.23，农民就会出让其土地。[⑦]而这样的土地价格远远低于现实中中国当前的土地价格。

　　表一 2007黑龙江省主要农作物亩均成本收益情况 单位：元

　　数据来源： www.foods1.com。

　　注：该表由作者自己整理而得。

　　所以，私有土地产权下，就农民个人行为而言，农民作为土地的所有者和市场上的土地供给者，只要土地需求和供给决定的价格大于土地亩均利润的现值和，农民就会做出理性的出让其土地的经济行为，并且这种情况会持续发生，直到土地价格降到足够低的水平。由此，命题Ⅱ得到证明。在命题Ⅱ给定的前提下，原来农业用途的土地，特别是发挥生产基本生活资料的生产资料职能的土地，将会大量的出现在要素市场上，其用途则取决于要素需求者的偏好和其购买土地的目的，但其中必有大量的土地从农业用途转为它用，也就是说，命题Ⅲ所述的情况必然发生。

　　(二)农业生产模式、粮食安全与世界粮食市场

　　“如果你控制了石油，你就控制了所有的国家，如果你控制了粮食，你就控制了所有的人”。美国前国务卿基辛格如是说!近几十来，伴随着经济的全球化，农产品贸易的自由化和国际化，世界粮食的生产、流通和销售，在资本主义国家力量的参与下，在资本的运作下，不断的被世界跨国粮食公司所垄断。[⑧]粮食自身作为基本生活资料的职能不断丧失，不断地被商品化和政治化。实际上，粮食已经成为发达国家，特别是美国控制和剥削发展中国家，在全球范围内最大限度的攫取政治和经济利益的武器。这也就解释了为什么美国在巨额财政赤字下，仍给予农业以巨额补贴。首先，通过补贴的方式保证本国农民的生产积极性，保障国家的粮食生产和粮食安全，这是美国农业政策的首要出发点和最基本前提;其次，降低美国农业的生产成本，增强其国际竞争力，并通过WTO和世界银行等国际组织，使发展中国家被迫开放其粮食产业。很多发展中国家面对高昂的国内生产成本和低廉的进口粮食商品，被迫放弃本国的粮食生产，导致其农业生产和食品产销体系无法独立生存，沦为发达国家粮食产业的附庸，从而丧失其作为主权国家提供最基本的公共物品——粮食安全的能力。[29]

　　美国作为世界粮食的最大主产区，其现代农业的主要标志是种植规模化、经营产业化，但这是与美国人少地多、资本充裕和国内能源价格低廉的基本国情和国家战略相适应的，而绝大多数发展中国家，并没有任何模仿美国的资源、资本和能源的条件。[29]美国等发达国家不仅通过市场扩张和资本的渗透，还通过价值重塑和政治谈判，诱使甚至强迫发展中国家模仿美国的农业模式与食物体系，其最终的目的是使发展中国家的粮食体系依附于美国的粮食产业，进而控制其粮食安全。近些年来，中国也正在不自觉地成为美国主导的粮食帝国的附庸。[⑨][30]因此，虽然规模化种植和产业化经营是农业发展的必然趋势，但这种趋势是受一个国家或地区的经济发展水平、基本国情制约的。鉴于中国的基本国情和现实，我们认为，美国式的农业发展和经营模式不适合中国的基本国情。若土地私有化，则中国农业的发展必将复制美国等发达国家的农业发展和经营模式，中国必将自觉地，而不是不自觉地成为美国的粮食附庸。

　　市场不是中性的，经济学原理亦不是万能的。土地问题不仅仅是经济问题，仅从经济学原理出发，对土地问题进行研究必定是偏颇的和教条的。认清中国的土地问题以及与土地相关的中国急剧变化的农村经济和社会变迁，必须从中国的国情和现实出发。以上分析表明，仅从土地与粮食安全之间的关系考虑，私有化的土地产权必将使中国面临更为严峻的粮食安全问题，粮食安全不但没有保障，而且很可能受美国等发达国家控制。保障粮食安全必须保障耕地安全，同时保障粮食安全不能寄希望于国际粮食市场。[⑩]

　　(三)经济危机中农地的社会保障和失业保险职能

　　对很多中国农民来说，他们还有另外的一种称谓，即“农民工”，也就是说， 农民一方面是产业工人的一部分，是形成中国产业竞争力的优势所在，是创造中国经济奇迹的重要力量;另一方面，他们又是中国千百万农民中的一份子，并在特定的时间和特殊的情况下进行粮食生产(农地承载的基本生产资料和社会保障职能)。当前中国农村土地集体所有制下的农地已经或正在发挥着其对农民基本生产资料、社会保障和失业保险的职能，特别是在经济危机发生时，农地是吸收失业农民工，维护农村和整个社会稳定的重要工具，是危机发生时减缓经济波动的重要缓冲器。[11]当前，中国社会保障制度对于农民工的社会救助仍很不完善,仅只有少数经济发达地区的用人单位为部分农民工办理了养老、失业、医疗保险等手续,大多数地区的农民工连基本的社会保障都无法享受。因此，一旦危机发生,大量失业的农民工往往会陷入生存、发展、社会保障缺失的三重困境。而此时，若农民仍拥有土地，则农地便承担起最基本的生产资料、社会保障和失业保险的职能。[12]

　　若将土地私有化，则必有大量的中国农民脱离其土地。土地的集中和垄断将产生大量的失地农民，换句话说，这些农民很可能再一次沦为不拥有任何生产资料的无产者。在这种情况下，如果出现大范围的经济危机，则农民工会处于完全失业的境地，其生存和发展没有任何保障，土地不在提供其最后的生存依赖。我们可以设想，在两套基本的土地产权制度安排下，2008年的经济危机都会导致大量的农民工失业，但他们的状况却是截然不同的。在维持国家在农村基本土地制度不变的前提下，农民工返乡，他们还是农民，还有最基本的生产和生活资料，土地形成了对他们的社会救济和失业保障。在最基本的意义上，无论经济是发生衰退，甚至是危机，只要农民拥有土地，则农地就会提供给他们最基本的生活资料，即“粮食”。这一点则是社会稳定的前提和基础，否则一切经济增长和发展的美好愿望都将变成“乌托邦”;在土地私有制下，危机所带来的很可能是印在人们头脑中的“大萧条”的景象。此时，土地私有化所带来产权激励，经济绩效的改善以及最后的经济增长都将变成真正的“乌托邦”。这里的一个结论是私有产权的经济激励正是经济危机发生和社会不稳定的制度根源，而远不是社会达尔文生存竞争经济主义下的永恒制度。

　　土地私有化政策既不适合中国的基本国情，又没有考虑当前中国经济的发展水平。土地的私有化必将导致大量的失地农民，农民和土地之间联系的断裂因私有化而没有任何制度性保障。因此，基本的土地产权制度安排必须确保大多数中国农民拥有土地，形成农民和土地之间联系的制度性保障，进而确保土地提供农民社会保障和失业保险的职能，并在经济危机发生时凸显这种职能，缓冲经济危机对失业农民的冲击。

　　五、结论和启示

　　在马克思看来，私有产权和竞争是资本主义发展的前提和基础，同时也是资本主义制度的固有缺陷，是经济危机必然发生的制度根源。危机的发生在经济领域如此，在农业领域也同样如此。若将农业置于私有产权下，则粮食危机必然发生。这正是当今世界性粮食问题的根源所在。产权理论或私有化的观点过分关注私有产权所带来的好处，而忽视这一基本制度安排的固有缺陷。同时，新古典主义的经济效率观是一种狭隘的效率观，是建立在不现实假设之上，数学模型推到出来的效率观。在这方面，诺斯教授比其他西方主流经济学家更深入一步，他进一步发展了新古典经济理论，并将制度、产权、国家和意识形态等新古典分析框架所舍弃的全部要素纳入到自己的分析框架中，用以解释经济史上的结构和变迁，解释经济绩效的改善和经济增长，但是诺斯教授仍然没有脱离新古典的效率主义，其理论分析的最终归宿仍是新古典的效率观。

　　所有产权经济学的数学模型都说明，一个有效的保护私有财产的法律制度是中国改革成功的关键。[9]同样，我们可以预期，所有的产权经济学的数学模型也可以证明，明晰界定的私有土地产权所得出的结论必然是土地资源得到优化配置，达到帕累托有效的状态，并且经济绩效也得到了改善。但如果将产权经济学的数学模型置于中国的基本国情和现实之下，必然得不出严格假设下模型所得出的结论。因此，在分析中国土地问题时，不能囿于经济学狭隘的分析视角，否则必定将问题引入歧途。基本土地制度的改变必将使中国爆发“马尔萨斯危机”的可能性处于不可控的境地，并使中国丧失掉这个经济危机的重要缓冲器。

　　主张私有化的学者不应忽视以土地集体所有制为核心的中国农业发展模式，在中国成功避免 “马尔萨斯危机”中的重要作用。我们并不否认当前由于围绕土地所产生的种种问题和冲突，但正如黄少安所指出的，在维持现有基本土地产权制度不变的前提下，无论是在经验上还是在逻辑上，在法律严格保护下的无限延长的土地经营权，与所有权的含义并没有什么差别。从中国的基本国情和现实出发，对土地作为特殊生产要素的职能加以重新界定，并按照土地的相对重要性和稀缺性重新配置土地资源。最后的结论是，保持现有的基本土地产权制度不变，是任何对土地产权重新界定或土地制度创新的基本前提。农村土地集体所有制仍是中国当前和未来稳定发展的必然选择。在现有的土地产权制度不变的前提下，进行适合中国基本国情和现实的适当的土地制度创新，强化对土地资源的计划配置和市场配置相结合的方式，是当前和未来解决中国土地问题出路所在。

　　参考文献

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　　[24]文贯中.要兑现自由进退,就要预设退出机制——简论历史教训对新土改正确方向的启迪[C].载于蔡继明,邝梅主编.论中国土地制度改革:中国土地制度改革国际研讨会论文集.北京:中国财政经济出版社,2009.

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　　[29]周立.美国的粮食政治与粮食武器——食物商品化、食物政治化以及食物帝国的形成和扩展[EB/OL]. http://www.wyzxsx.com/Article/Class20/200806/42793.html, 2011-06-20.

　　[30]周立.美国的“粮食武器”[J].时事报告,2009(03).

　　作者简介：

　　杨成林，经济学博士、华中科技大学马克思主义学院讲师，主要研究方向：政治经济学基本原理、政治经济学和西方经济学比较分析、经济的“去工业化”问题、“三农”问题;何自力，经济学博士、南开大学经济学院教授、博士生导师、中央马工程专家，主要研究方向：现代资本主义、比较制度分析。

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　　[①] 马尔萨斯认为，粮食产量的增长(呈算数级数)跟不上人口的增长(呈几何级数)，因而必然爆发粮食危机。

　　[②] 姚洋对于农地的社会保障和失业保险功能的进行了很好论述。[3]

　　[③] 在中国大城市的周围和城乡结合部以及经济发达的东部沿海地区，农民已经基本脱离土地，绝大多数农民已经实现非农就业，农业收入占农民总收入的比例不断下降，并处于从属地位。这时土地的职能更多的体现为失业保险和社会保障职能。

　　[④] “过度贸易”是指对价格上升的纯粹投机。

　　[⑤] 建立在私有产权基础上的土地市场是私有化政策的主旨所在，它构成了优化土地资源配置、改善经济绩效和保护农民利益的制度和市场保障。

　　[⑥] 这种情况下，农民将土地的基本生产资料和社会保障职能转换为财产性职能，并以要素商品或私人财产的形式将土地出售。而这一点恰是本为所反对的。

　　[⑦] 这里的分析同样可以用现值比较的方法，即将亩均利润的未来值化为现值和，然后与土地当期出让收益对比。实际上，两种方法得到的结论是相同的。

　　[⑧] 马克思100多年前就预料到了农业发展的这种趋势，他在《政治经济学批判》导言中曾指出：“农业越来越变成仅仅是一个工业部门，完全由资本控制”。

　　[⑨] 2001年，中国正式加入WTO，为了中国经济的长远发展大局，中国在大豆等农产品贸易领域做出了3%的低关税等诸多让步。转基因大豆顺利进入中国市场并先以低价策略，迅速敲开了当时数量激增、生意红火、急需大豆原料的中国各油脂厂的大门。紧接着，中国企业对大豆买得越多，国际市场上的大豆价格就越涨。由于贸易权受到控制，开始形成一种“巴西人种大豆、中国人用大豆、美国人决定转手利润”的格局。这种不公平的竞争的结果是，中国农民生产大豆越多赔得越多，堆积如山的库存大豆以及跌破种植成本的收购价格，使种豆农民和大豆加工企业都苦不堪言。[30]

　　[⑩] 一些学者认为，保障粮食安全无需保障耕地安全，即国家无需严控18亿亩的土地红线，因为利用国际粮食市场就可以保障中国的粮食安全，换句话说，中国根本就不存在粮食安全问题，其中最具代表性的学者是茅于轼。

　　[11] 土地的社会保障和失业保险职能对绝大多数中国农民来说具有特别重要的意义，特别是在国家的社会保障还无法覆盖全部农村居民的情况下更是如此。当经济危机发生时，农地的社会保障和失业保险职能更是凸显出来。

　　[12] 关于2008年的经济危机对农民工就业的影响程度，请参见国家发改委、人社部、国家统计局等相关部门的统计数据。例如，人力资源和社会保障部统计，2008年，中国1.3亿农民工中，有2000万人因危机失业返乡。

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