贺雪峰：三农决策中的错位现象——“路线之争·新三农辩论”系列之二

作者：贺雪峰来源：乌有之乡 2014-07-04 557

当前三农领域普遍存在十分糟糕的决策错位现象，这些错位决策混淆了特殊与一般，误读了时代差异，倒置了因果联系，错用了政策手段，误会了三农问题的本质，其结果是不仅没有解决三农问题，反而进一步恶化了三农问题。

　　一、

　　三农领域的决策错位可谓比比皆是。首先一个错位是关于谁是农民的认识。当前学界、媒体和政策部门都习惯站在农民立场上讲话，有趣的是，社会所站农民立场恰恰是最不农民群体的立场。

　　举例来讲，在沿海发达地区和大中城市郊区，因为农民土地处在区域经济辐射范围之内，围绕农地非农使用巨大增值收益的分配，各方利益主体激烈博弈。总体来讲，沿海发达地区和大中城市郊区农民是分享到了土地非农使用增值收益好处的，他们希望分享到更多利益也是完全可以理解的，但是，在农民作为利益主体一方参与利益博弈时，社会舆论几乎是一边倒地站在农民一边，而实际上，这些地区农民的状况要远远好于全国农民。甚至很多农民因为征地拆迁而一夜暴富，成为土地食利者了。

　　这个时候，无条件地站在农民一边为农民讲话，这个话语要保护农民这个弱势群体，实际上却是在保护少数土地食利者，而要害是，地方政府已经按法律和政策足额补偿了农民。当前媒体关于农民维权的报道，大约有一半以上涉及征地拆迁，而真正征地拆迁的农民只占全国农民总人数的不到5%，且这部分农民已经从征地拆迁中获得远高于土地农业使用的补偿。甚至北京市豪车的一半以上是被北京市郊农民买走的。

　　广州最牛钉子户

　　以上是从区域差异来看的。从一般农业地区情况来看，社会对一般地区农村钉子户和上访户的关注程度远高于对一般农民的关注程度。上访是农民的权利，若农民的基本利益没有得到维护，他们当钉子户也是理直气壮。

　　问题是，在实践中，有很多且越来越多谋利型的无理上访，有很多且越来越多要求特殊利益的钉子户，这些上访者和钉子户大多是农村强势群体，或者他们有亲戚朋友当官员、记者，与黑社会有关系，或者兄弟多，他们因此要更多利益。很多且越来越多的钉子户和上访户恰恰是过度维护了自己权利，而那些权利受到损害的弱势农民却往往发不出自己的声音。

　　我不是说社会不应站在反抗征地拆迁的农民一边，也不是说媒体不应关注钉子户和上访户，而是说，我们不应先入为主，不调查、不研究即站在所谓就弱者一边。轻率的选边站，可能所站一边恰恰是以弱势作为武器的强者，是站在了强者一边。这样选边站的偷懒，不仅不正当，而且不可能真正解决问题。

　　二、

　　因为社会高度关注，征地拆迁、群体上访中出现恶性事件，社会舆论一边倒地站在他们认为的弱者一边，形成巨大舆论压力。上级政府为了推卸责任，减轻舆论压力，往往不分清红皂白地处分下级官员。多次舆论一边倒，中央必出台政策。这样就出现了普遍的回应舆论压力型的决策。因为媒体往往是报道特殊情况而较少关注一般情况，这种回应舆论压力型决策就容易出现偏差与错位。

　　与媒体舆论压力回应型决策相类似的是矛盾回应型决策。沿海发达地区和大中城市郊区，发达的地方经济投射到土地上，从而使农村土地具有巨大的价值增值收益空间。如何分享土地非农使用的增值收益，各方利益主体激烈博弈。为了回应激烈的利益博弈，这些地区就会形成大量土地制度创新。国家为解决这些地区存在的利益冲突，也需要进行土地制度创新。一些地方的土地制度创新被国家认可了。

　　本来，回应发达地区围绕土地利益博弈而形成的制度创新，其目的本来只是要解决发达地区出现的问题。而并非普适的一般制度创新。但是这些特殊制度创新却往往被当作先进制度推广到全国，这样就可能出现政策错位。

　　举例来说，从保护土地的角度来看，发达地区的土地资源很少，土地不过是充当了发达地区经济利益再分配的媒介，发达地区的土地制度创新可能完全不适合欠发达地区(或城市经济仍未辐射到的地区)的实际情况。但是，当前国家为保护土地资源，往往愿意从土地资源极少的发达地区总结土地制度创新形成的经验，并将之用到土地资源很多但土地上附着利益很少的中西部地区，从而出现了很多常识性的错误。现在江浙地区城乡建设用地增减挂钩，为退出一亩宅基地要支付上百万元资金，这么多钱甚至可以到戈壁滩上再造耕地了。

　　三、

　　国家前不久推出“城市低效用地再利用”试点，计划通过改造城中村、旧厂房等等来集约节约用地，但是，无论是城中村还是旧厂房，往往有密集的建筑，一个城中村甚至住有十万农民工，这样的改造，即使从开发商角度不亏本，白白拆除一个城中村即达数十万平方米的建筑，也实在是太浪费了。现在全国城市都在搞拆旧城比赛，动辄拆除数百万平方米的建筑。问题是，中国现在仍然是发展中国家，总体来讲建设强度还不够，这样拆旧岂不是白白将现代化建设的物质成果拆掉了? 即使市长是为了通过拆旧来维护城市面子，国家为什么也要鼓励这种拆旧的浪费呢?

　　与城市拆旧同样的，城乡建设用地增减挂钩政策在全国农村掀起一轮又一轮的撤村并居的大潮。农民好端端的房子拆掉了，以腾出宅基地复垦为耕地，从而为城市建设获得新增用地指标。城市需要新增建设用地指标，国家多给一点不就可以了，何苦去拆农民的房子?难道中国土地已经紧缺到非拆农民房子来种粮食的地步?

　　发达地区经济辐射区域内农村宅基地具有远高于一般农地的价值，是因为宅基地上所建住房可以分享到城市经济的好处(比如出租住房等)。发达地区农村宅基地上所附着的价值，很容易被认为是宅基地本身有什么神奇魔力，可以变成农民的财产权。

　　按中国土地制度安排，农民可以从村集体免费获得无偿使用宅基地，一户一宅，宅基地只能自用，不能出租，也不能用于农业工以外的经营性目的。宅基地是作为农民基本福利来提供的。一旦沿海发达地区宅基地动辄价值数十万元，有人就以为农民宅基地本身就是真金白银，只要允许宅基地入市流动，农民就可以将宅基地变成巨额的财产性收入。而实际上，在广大的城市经济辐射范围之外的农村，农民大量流出，农村宅基地无人愿要，因此被自流复垦为耕地。

　　四、

　　中央提出在2020年全面建成小康社会，而没有农民的小康，当然就不可能有全国的小康。农民如何可以从农业中获得小康水平的收入?据有人计算，户均经营耕地达到100亩才有可能达到小康水平。据说户均100亩正好是现在国家扶持的家庭农场的规模。即使这样的户均100亩的规模可以达到小康，全国21 亿亩耕地也只能支持大约2000万个小康农户，而当前中国有2亿多个农户。就是说，即使有2000万个小康的家庭农场，还有接近2亿的农户能到哪里去呢?

　　有一种说法是，现在的农业安全越来越由粮食安全变成为食品安全。也许小农生产粮食的数量可以比规模经营更高，但小农难以监管，小农生产粮食中出现有毒大米和有害食品的可能性比规模经营更大。所以要发展规模农业，搞农业现代化。

　　这显然是站在城市人角度来看农业，且是站在后现代立场来看农业，而当前中国仍然处在奋力走出中等收入陷阱的阶段，在这个阶段提出后现代的问题是不是也提得有点早了?

　　上级政府官员到下面调研，下级政府都愿意带上级政府官员到现代农业示范区考察，到明星村参观，最不济也要到种粮大户那里看看，而很少可能到一般农户那里了解他们的情况，理解他们的所期所盼。这样一来，上级政府关于三农的决策就主要是回应资本农业、养种大户和明星村的需要。这些被想象出来的所谓代表农业发展方向的新型农业经营主体，数量极少，受到关注极大，获利极多。一般农户数量极大，所受关注却极少，获利也极少。真正为小农服务的三农政策也就越来越少。

　　五、

　　以上列举了若干三农领域中的决策错位，是因为在三农领域中存在若干未被认真清理讨论的方法问题。总体来讲，就是普遍存在片面的、激进的、浪漫主义的方式方法，存在严重的形而上学倾向，习惯于从概念出发，从愿望出发，从局部出发，而没有真正做到从整体、从全局、全实际出发来认真研究问题，逐步解决问题。三农领域中的形而上学已经病到骨髓。

　　2014年4月9日晚