农村土地承包期再延长对实现乡村振兴战略的意义

作者：智广俊来源：察网 2018-02-16 1902

为什么要再延长土地承包期

社会主义是在实践中前进的，不能光凭美好的愿望行事。新时期也出现了贵州塘约村这样的先进典型，塘约“党建引领、深化改革，组织起来，共同致富”的基本经验具有普适性。

农业家庭小生产与农业规模化、现代化生产存在着很大差距，这表现出我国农业生产效率不高、缺乏市场竞争力，不改变这种生产方式，我国农业就没有出路。如何改变这种局面?党的十九大报告指出，要“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权分置制度’”。

土地集体所有是社会主义制度的基础，是宪法所规定的，动摇了这一点就动摇了国体的根本。承包权是农民的利益所在，不维护承包权，就损害了农民的利益。经营权事关转包土地经营者的权益，直接关系到土地能不能有偿转让，土地能不能实现规模化、现代化耕作经营的大问题。正确处理这三者的关系，是当前农业工作面临的重大现实课题，需要集中各级乡村干部、“三农”问题研究者和广大农民群众的智慧来共同破题。

我以为处理土地所有权、承包权、经营权三者之间关系的关键在于土地所有权，这是解决问题的钥匙。

如今很多地方土地流转的趋势，已经由过去农民外出，把土地委托给亲朋好友来种，或者低价有偿转给村里种田大户，转变为流转到涉农公司、合作社来经营。村里土地承包，村民各家种几亩地，在哪里，村干部和村民都很清楚。政府直接对土地确权，意味着削弱了村集体对土地的所有权和管理权;意味着家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制只是一句空话，反而对土地流转设置了障碍。比如，村里有一户不愿流转土地，村集体就可以采取调换农户土地的方式来解决，村民都认可土地是集体的，而村集体在不影响农户利益的基础上调换农户承包地往往是行得通的。而且村里当初分地时，绝大多数采取的是见地分地的方式，每家分六七块条条缕缕的地，种地很不方便，因此，村户之间往往自行采取调换土地的方式来解决，也许二亩赖地换一亩好地种。而现行的土地确权办法把承包地固定化了，土地流转过程中一旦出现钉子户，连法院都不能过问，事情就复杂了。土地确权应该让村集体搞，体现出村集体对土地所有权的管理权威。

其实，在全国各地己经创造出很多土地流转规模经营模式，比如，村里成立农民专业种植合作社，农民自行把土地流转到合作社集体经营。有经济富裕的村集体，把村民承包地收回来，村集体采取雇工机械化经营，农户按地亩分粮。有的采取村集体反租倒包的方式把土地重新集中起来，向外整体有偿发包转让土地，农户按地亩领取承包地出租费，不一而足。

以我国人多地少的国情，农村走美国农业道路是走不通的。如果按美国一个三四口人的农户种植2500亩地的标准，我国多数农民往哪儿去?历史告诉我们，土地过于集中，富者花天酒地、贫者无立足之地，必然引发巨大的社会动荡。

可以预料今后20年，农村会有60%的耕地流转到公司、合作社、种田大户手中，以现代化农业生产方式规模种植，但还会有40%的耕地继续以家庭小农生产模式进行。如何将家庭小农生产融入到现代农业产业体系、生产体系、经营体系中，生产出高质量有竞争性的农产品;如何完善农业支持保护制度，发展多种形式适度规模经营;如何健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展的有机衔接。这是摆在我们面前的大课题，前途明朗，任重道远。

土地承包制再延长要解决的问题

二轮土地承包再有11年到期，到期后如何再顺延承包，还存在一些具体问题需要解决。

要正视二轮土地承包过程中失地农民再承包土地的正当要求

在内蒙古一些贫困地区，由于十多年前当时农业税费过重，农民种地甚至倒贴钱，因而造成了有的农民撂荒了承包地进城打工走了，在二轮土地承包时，丧失了土地承包权。有的是二轮土地承包时，农户虽然分到了承包地，但为了逃税把地撂荒走了，行政村就把该户的承包地另外分给其他农户种植了。我所在的卓资县，多数乡镇没有及时发放二轮承包地证书。村民二轮承包地存在承包权不清问题，村民之间存在纠纷，一直上访不断。出于以上种种原因，我所在的乌兰察布市，约有35%的农户没有了承包地。如今，失地村民见土地“吃香”了，就要争取土地承包权。2017年正月期间，商都县发生了几千人到县政府请愿闹事的事件，现在地方政府只能以二轮土地承包到期后统筹安排来安抚。二轮承包中失地的农民能不能在三轮土地承包时再承包到土地，这是一个现实的社会问题，必须正视。

要对农村违法违约用地进行清理

农村中广泛存在四种违法、违约用地现象：(1)违约用地—承包人在承包土地期间没有按照合同承担必须承担的义务，造成土地污染、荒废、农田设施毁坏、土地用途改变等。(2)违规占地—农户或非农户随意将大面积的农田圈为宅基地或个人建设用地。国家规定宅基地农户不得超过3分，城镇居民不得超过2分，实际占地明显超过国家规定。(3)违法卖地—为了一时的红利，承包人与村干部合伙出卖土地。(4)暴力征地—开发商联合执法部门以暴力的形式强迫农民转让土地。对以上四类问题，应该在三轮土地承包时一并解决。

土地三轮承包时如何体现公平的原则

现行农村土地承包政策是在第一轮土地承包基础上，农户增人不增地，减人不减地。四十多年过后，农户人口变化很大，每户村民拥有的承包地有了很大的差别。三轮土地承包如果不做调整，显然有失公平。但要重分土地，又牵涉很多问题。有关部门的态度似不准备重分或者作大的调整。我建议：在三轮土地承包时，利用一些死亡绝户留下的土地，全家户口迁到大城市的农户应该退出的承包地，作为小调整土地可利用的资源。另外，通过考学、参军到行政事业单位工作的青年人，他们在村里还有承包地，显然是不合理的，这部分人的承包地应该由村里收回来，不必拘泥于减人不减地的条款。据我估计，如果把上述土地集体收回来，约占村里总耕地面积20%左右，是一个不小的数字。

农村留守种地农民与已在城里定居的农民在村集体组织中应该有两种不同的权利。进城转产农民不能享受土地小调整承包土地的权利。一视同仁是对留守农民的不公，不利于农业生产的发展和新农村的建设。

村集体要体现对土地管理的主导权

土地由家庭小农生产方式向规模化农业、现代化农业生产方式转变，我国农业才有发展前途，农产品才有竞争力，质量才有保证，这是上下的共识。但在包产到户土地体制下，如何将村民零散的土地集中起来?谁来主导土地的流转?可以通过市场的方式，谁给的转包费高，农民就转包给谁。但事情也没有那么简单，如果村里一整块土地流转，只要有二三户农民死活不转让就转不成。在现实中，凡是流转土地比较成功的地方，都有当地乡村干部起到引荐、协调的重要作用;甚至可以说，没有村干部的帮助，大片流转土地就难以办成。村干部为什么能起这么大的作用呢?因为土地是集体的，村干部有调换村民承包地的余地。土地管理问题是属于村民自治条例规定的范围，应该由村民委员会民主决定土地的经营模式。三轮土地承包方式，由村民代表大会来决定，可以集体经营、以集体的名义对内对外招标转包、以农民专业合作社形式经营，也可以继续承包到户。这样既落实了土地承包权三十年不变的原则，村民和集体又能有多种土地经营方式来选择，保护农民承包地所带来的利益，促进土地有序的流转。现实生活中，已经有了塘约村把确权后的土地再流转到集体经营的例子，各地已经建了成批的农民专业合作社，尽管其中有名不符实的情况，但也不乏成功的典型。山东等地，早就有村里把土地集中回来，集体雇工机械化耕作，村民按地亩分摊耕作费用，分产出粮食的经验。

各地都有集体反租倒包村民承包地的经验。三轮土地承包时，要吸收这种先进做法，不要死念分田到户一本经。第一轮土地承包，目的很单纯，就是充分调动农民的生产积极性，解决吃饱饭的问题。第三轮土地承包，情况大不一样了，已经有70%的农民不种地了，政府只是维护土地集体所有制不变的底线，将土地作为维护农民的一种权益、福利而已，起一种社会保险的作用。在家庭包产到户的基础上如何实行农业现代化，还是应该踏着石头过河。实干兴邦，空谈误国。塘约集体经营好不好，要由塘约人的实践来回答。要看学塘约村能否大批涌现。社会主义是靠干出来的，不是说出来的，要由实践来检验。

如何解决撂荒地的问题

中西部地区土地撂荒问题十分严重，约有20%的耕地撂荒，对此，各级政府束手无策，因为政府没有处罚撂荒地的法律依据。据说有关部门要制定土地撂荒三年要收回的条款。撂荒地谁来管，谁来收，收回来如何处理?责任单位必须明确才行。我认为，对撂荒地的管理权应当属于村民委员会，国土资源部应该监督，但不能越俎代庖行使土地所有的权限，不能将撂荒地收归国有。但要处罚村集体，也没多少道理，因为，法律没有授予村集体对村民撂荒地处罚的权力。因此，建议在实施三轮承包地的时候，国家应该出台细则，研究配套措施。授予村委会管理土地的明确权力职责。

(智广俊，内蒙古卓资县农业技术推广研究员、内蒙自治区劳动模范。)