崔之元：中国人民永久基金设想

中国人民永久基金设想

答“21世纪经济报道”问

崔之元

　　问：你如何看待当前国有及国有控股企业向国家分红的政策讨论？

　　答：我很高兴地看到国有及国有控股企业要向国家分红已经成为有关决策部门的共识。当前的分歧出在国企分红的使用方向和管理部门上。从有关报道看，国资委希望国企分红用于调整国有经济结构和支付改制成本，而财政部则希望国企分红纳入国家整体的公共财政预算，其中包括国企分红转用于医疗卫生和教育的支出。我认为，我们有必要更深入地认识国企分红对改革全局，特别是对建立“社会主义市场经济”的意义，这也有助于高屋建瓴地解决部门之间在政策的技术细节上的分歧。在此基础上，我提出将部分国企利润组建“中国人民永久信托基金”，基金投资的部分利润直接分给每个公民作为“社会分红”的建议及初步的制度设计构想。

　　问：国企分红对建立“社会主义市场经济”的有何意义？

　　答：中国正在探索的“社会主义市场经济”是一场伟大的实验。用流行的“转轨经济”一词来指称中国改革，无法凸现中国改革的实验性和创新性。国有及国有控股企业向国家分红，实质上是全民所有财产的“社会分红”。与计划经济时期的国企利润上缴不同，我们要思考的是“社会分红”如何在市场经济中发挥有利于效率和公平的作用。今年仅166家中央非金融性国企的利润就达6000亿元（还不包括金融性国企和地方国企），将近相当中央财政收入的40％。如果平均分红率是50％（OECD国家的股份公司的平均分红率是50%），那就有3000亿，是一个可观的数字，可以派上大用场。

　　问：“社会分红”这个概念是谁提出的？

　　答: 据我所知，英国经济学家詹姆斯.米德(James Meade)可能是最早提出“社会分红”这个概念的人。他是1977年诺贝尔经济学奖获得者，也是世界各国通行的GDP核算法的两个主要创始人之一。他毕生追求“自由社会主义”(liberal socialism)。 他的“计划与价格机制”一书的副标题就是 “自由社会主义的解决方案”(the liberal-socialist solution)，但遗憾的是该书中译本没把副标题译出来。“自由社会主义”，顾名思义，和我们的“社会主义市场经济”理念上很一致。早在1936年，米德在“经济分析与政策导论”一书中已提出“社会分红”(social dividend) 的构想。他写到：“国家将从投入社会化企业的资本和土地获得利润。它可以将利润的一部分作为社会分红分给消费者，将另一部分作为对社会化企业的再投资”。1938年，米德在“消费者信贷和失业”一书中进一步明确将直接分给每个公民的“社会分红”作为“反周期”的政策工具，使它起到在经济萧条时期的扩大消费的作用。凯恩斯亲自为这本书写了长篇书评。

　　问：直接分给每个公民的“社会分红”能扩大消费，不正和我国当前的扩大内需政策相一致吗？

　　答：对。但在米德看来，“社会分红”的作用远远不只于作为“反周期”的政策工具。更重要的是“社会分红”比有条件的“失业救济”更能促进就业。“有条件”是指，“失业了”才能领救济，而且失业者还得证明自己在不断找工作。“社会分红”则给每个公民提供同样的、无条件的基本收入，即无论就业与否均享有“社会分红”, 这就调动了“社会分红”受益者接受低收入职业的积极性。这乍听起来违反直觉，因为“无条件的社会分红”似乎比有条件的失业救济更加削弱了接受低报酬工作的积极性。然而，直觉在这里是错误的。米德用下面这个例子来反对这种直觉：“一个有80元的社会分红和20元的有条件收益作为补充的接受者将更加积极地去谋取外界的收入，只要那些收入在扣除所得税后大于20元；但是如果他或她整个地依赖于100元的有条件收益，那就不能刺激他们接受低于100元的收入的工作。”

　　问：除了作为“反周期”的政策工具和比有条件的失业救济更促进就业这两点外，“社会分红”在米德的理论中还有什么作用？

　　答：1978年，以米德为首的“米德委员会”（成员包括现任英格兰银行行长的Mervyn King）发表了改革英国税制的报告。该报告认为，当代西方税制在效率和公平两方面都有严重缺陷。例如，虽然名义上英美等国个人所得税是累进的，但有着极为复杂的减免条件，富人有很多合理避税途径，而工薪阶层则成为纳税主体。更重要的是，当代西方税制的管理成本很高，其体现之一是个人所得税和社会保障税并行分别征收。“米德委员会”认为，“社会分红”和“单一税”(flat tax) 相结合，可以大大简化目前繁杂的税制，同时促进税制的效率与公平，并将个人所得税和社会保障税统一起来。乍看起来，人们可能觉得在公平上统一税率的“单一税”不如针对不同收入人群的累进税，但“米德委员会”经测算后认为可以选择不太低的单一税税率，废除现有的税收减免，并同时对每个公民进行无条件的“社会分红”。这种“单一税加社会分红”比起现行的名义上的累进所得税，更促进效率与公平。最近德国大选中胜出的女总理默克尔以“单一税率”为其主要经济纲领。美国共和党众多议员一直在推动“单一税”替代累进所得税。但这些方案和米德方案之根本不同之处在于，它们没有“社会分红”的制度设计，因此不能同时促进效率与公平。

　　问：中国正处在建立个人收入所得税的初步阶段，也正在讨论开征社会保障税的问题。米德这种“单一税加社会分红”的思路是否提供一种新的可能性？

　　答：正是如此。事实上，香港中文大学校长刘遵义教授已指出中国不应简单照搬西方国家现行的个人所得税和社会保障体制。但他也只是谈到“单一税”而没有涉及米德的“单一税加社会分红”构想。这里的关键恐怕是米德的“社会分红”构想是他的“自由社会主义”的有机组成部分。如果仅仅用单一税来支付社会分红，那么单一税的税率可能会过高，从而减低人们工作和创新的积极性。米德设想的社会分红的来源不只是税收，而且是公有资产的收入。在1964年出版的重要著作“效率，公平与产权”中，米德论证了政府依赖公有资产在市场中的收益，比政府单纯依赖税收，更能提高经济的整体效率。

　　问：为什么呢？

　　答：国家如果不能依赖国有资产的市场收益，则只能依赖税收。但税率过高会降低个人和企业工作和创新的积极性。这样国家不得不依赖发行国债。但国债过高后又会抬高利率，不利于生产性投资。我们可以香港为例来直观说明米德的“自由社会主义”中公有资产收益和税收的关系。香港连续数年被国际评级机构评为世界上“最自由的经济体”，因为香港税率很低，鼓励人们创业和增加工作努力。但人们往往忘了提及香港之所以能承受低税率同时又能给居民提供免费的基本医疗，是因为香港政府有一大块公有资产――土地，其土地使用权的市场拍卖收益为政府所有。将国有资产，税收和国债三者做整体通盘的考虑，通过国有资产的市场收益来降低税率和减少国债，是米德对“自由社会主义”或“社会主义市场经济”的重要贡献。

　　问：但香港政府并没有对每个居民的“社会分红”啊。

　　答：是的。米德也不主张公有资产的全部收益都用于对公民个人的社会分红。但把一部分收益用于直接对个人的社会分红有多种益处。除了我前面提到的扩大消费，促进就业和简化税制之外，直接对个人的社会分红可以加强人们对公有资产的关心度。在我国国有资产分级管理条件下，这将进一步推动各级人民代表大会成立公有资产委员会，审查各级政府的国有资产预算。这些年有一句流行的话，“国有资产，人人所有，人人又都不关心”。当“社会分红”直接到每个公民时，这句话就不再成立了。可以说，社会分红是公有制的本质要求，是公民权利的经济表现。当然，原则上说应进行社会分红，并不意味着每年一定要进行，西方的股份公司有时为了企业的发展也不对股东分红，但要经过董事会同意，我们这里则应经各级人民代表大会同意。

　　问：世界上目前有直接对公民的“社会分红”的实例吗？

　　答：美国的阿拉斯加州已进行了20多年的社会分红的实践，是目前全世界最大规模的社会分红。

　　问：请你详细介绍一下阿拉斯加的社会分红的实践？

　　答：1968年在美国阿拉斯加州的普拉德霍湾发现了丰富的石油和天然气资源，而普拉德霍湾恰是阿拉斯加州州政府所拥有的土地。1969年9月州政府从普拉德霍湾油田的租赁中得到9亿美元的收入。这9亿美元相当于阿拉斯加从1959年建州后至1969年前各年州政府收入之总和。这笔巨大的公共财富使得阿拉斯加州政府可以进行很多社会经济项目。然而许多阿拉斯加人开始担心这笔石油矿产资源收入会很快被花完，今后的阿拉斯加人将不再能够得益于这笔公共财富。因此有人提出应当用这笔钱建立一个永久基金(Permanent Fund)，以造福于世世代代的阿拉斯加人。

　　阿拉斯加州的宪法禁止任何形式的政府收入专用（相当与我们所说的“专项基金”），因为他们认为不经过拨款程序的州政府“专项基金”会使得政府不去追求公民福利的最大化。因此要建立永久基金必须修改州宪法。1976年美国阿拉斯加州的公民公决通过了州宪法修正案，准许建立永久基金这一专用基金。宪法修正案规定要将至少25％的州石油矿产资源租赁收入投放到永久基金的本金中去（此后州议会又将这一比例提高到50％），州议会还可以通过额外拨款增加永久基金的本金。1977年第一笔$734，000美元专用的石油收入被存入永久基金。1980年阿拉斯加州议会拨款9亿美元投入永久基金本金，1981年州议会又向永久基金拨款18亿美元。

　　由于永久基金的终极目标是保存公共的石油矿产财富，因此永久基金以公共信托基金的形式建立。公共信托基金的本金只能用于产生收益的投资，而不能做任何它用，因而是永久性的。1978年阿拉斯加永久基金公司（APFC）成立。为了使APFC不受各种政治压力的影响，APFC独立于州财政部门而独立运营，但其必须接受州议会预算及审计委员会的监督。APFC的理事只负责基金的投资，并且必须遵循谨慎投资规则，以保证基金本金的保值增值。为此，永久基金投资证券股票的种类需得到州议会的批准。

　　关于永久基金投资收入的用途，当时的阿拉斯加州州长哈蒙德极力主张应当给所有的阿拉斯加州居民发放等额的现金分红。哈蒙德认为，给每个居民等额的现金分红既能保证分配的公平，又能够激发公民保护永久基金的热情。1980年阿拉斯加州议会通过了哈蒙德的方案，即永久基金分红计划。具体地说，这个方案将每年及前四年平均下来的永久基金投资净收入的50％发放给每一个在阿拉斯加州居住满六个月的居民。1982年秋冬两季阿拉斯加州40多万居民每人收到了第一张价值1000美元的支票的社会分红。从1982年起至2005年，阿拉斯加州已经连续24年给每个公民发放永久基金分红，在道琼斯指数最高的2000年，每个阿拉斯加州公民收到了$1963.86的分红，永久基金市值284亿美元。为了防止通货膨胀侵蚀永久基金本金的购买力，州议会随后又通过了法案将剩余50％的永久基金投资净收入优先用于补充基金本金以抗衡通货膨胀。在补充基金本金后，再剩余的净收入则存入基金的收入储备帐户以供议会立法批准其它用途。

　　问：阿拉斯加州的社会分红案例是否太特殊，从而没有一般的启发意义？

　　答：我认为阿拉斯加州的社会分红实践对公有资产的管理具有一般的启发意义。事实上，许多国家和地区都正在密切关注阿拉斯加州的社会分红实践，委内瑞拉，以色列和美国的新墨西哥等州均已出现了要求建立阿拉斯加州式的社会分红的政治主张和运动。欧洲的推动社会分红的运动更为强大，他们喜欢把社会分红叫做“基本收入”。有兴趣的朋友可在网站http://www.etes.ucl.ac.be/BIEN/Index.html 上查到欧洲社会分红运动的即时信息。英国在布莱尔首相推动下，已经向社会分红的方向迈出了第一步，即英国已开始给每个新生儿童一笔钱，存入该儿童的“教育帐户”。更极端一点的例子是，现在伊拉克的新宪法竟写上了推动阿拉斯加州式社会分红的语言，不过这不是美国占领军推动的，而是被美国怀疑为与伊朗有秘密联系的现伊拉克副总理Ahmed Chalabi主张的。事实上，我国不少地方已出现了社会分红的初步形式，如江苏，浙江省对60岁以上只有女孩的父母每年发放一定数额的生活费。

　　
问：阿拉斯加州的社会分红对我国的国企分红有直接的借鉴意义吗？

　　答：与阿拉斯加的石油公共资源类似，我国中央国企大多在自然垄断的基础产业部门，如中石油，中石化。这种较有保证的垄断收益更应造福全民，而不是为部门或少数人独占。我们完全可以借鉴阿拉斯加州的做法，将166家中央国企的利润的50％作为本金组建“中国人民永久信托基金”，再将“中国人民永久信托基金”投资收益的50％作为社会分红发给每个公民个人。如果按2005年的数据测算，即166家中央非金融企业的6000亿元人民币的利润的50％，3000亿，投放到“中国人民永久信托基金”。如果这3000亿元投资能产生10％的年收益，即300亿；300亿元的50％，即150亿，用于给全国人民社会分红；每人大约10元多一点。其余的150亿，相当于2004年中央财政收入的1％，可由人大批准用于其它社会经济项目（相当于2004年中央和地方财政总支出中支农支出1671亿的9％）。这个数目最初看起来是不多，但如果第二年，第三年，第四年，等等，每年都能有两，三千亿元的利润投入基金本金，几年以后基金本金就会变成上万亿元。假如，从第二年到第五年每年中央非金融企业能有3000亿元投入永久基金，到第五年后基金本金会增长为15000亿，即使是5％的年收益也能产生750亿，750亿的50％，即375亿元可用于社会分红。随着时间的推移，基金本金会越积累越多，社会分红的数额也会翻翻。全国人大每年还可讨论是否根据需要将中央金融企业利润，国有土地使用权拍卖收入的一部分注入“中国人民永久信托基金”，这样十年之后社会分红的数目将会很可观。当然，这里还会有许多技术细节需要讨论和设计，特别是基金的管理和投资，这里阿拉斯加永久基金和其它公共基金的经验值得借鉴。

　　问：你的“中国人民永久信托基金”设想是否和国资委和财政部的国企分红方案差别太大了？

　　答：其实我的建议把国资委和财政部的考虑包括进去了。那50％不进入“中国人民永久信托基金”的国企利润，即每年为3000亿左右，就是为了解决国资委关心的国企的重组和发展问题。而“中国人民永久信托基金”的投资收益中不进行社会分红的那50％，第一年大概为150亿但几年后会增长为上千亿，可以用作财政部所关心的医疗卫生和教育支出。我的建议和国资委和财政部的国企分红方案的主要不同之处在于有对公民个人的社会分红，并且会积累很大数额的永久基金本金。这个提议虽然还很初步，我认为这个方向是很有希望的。社会分红不仅能促进消费，扩大就业，还能简化税制，最重要的是它是公民权的经济体现，能促进全体人民对公有资产的关心。我们应抓住当前各部门对国企向国家分红达成共识的契机，从建设“社会主义市场经济”的高度，开始把建立“中国人民永久信托基金”提上议事日程。

　　附录：阿拉斯加永久基金社会分红表——1982年—2004年的人均分红

1982年—2004年的人均分红数额表(单位：美元)

微信扫一扫｜长按识别，进入读者交流群