中国不改革的政治风险

  就改革的顶层设计而言，中共十八届三中全会所通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），是改革开放以来最具有顶层设计性质的改革方案，它的确 考量到改革的系统性和综合性，涵盖了包括政治、经济、社会、文化和军事等在内的所有主要领域的改革。

不过，《决定》毕竟是一个宏观的蓝图，需要很长的时间去实现。在实现这个蓝图的过程中，如果原来的顶层设计设想不当，或者执行不当，就都会出现各种风险。不过，与改革所能产生的 风险比较，就今天中国的现实来说，最大的风险仍然来自于不改革。人们有必要从政治、经济和社会各个方面，来探讨改革或者不改革所面临的风险。

从政治上说，改革的最大风险就是“改革力度不足”甚至是“不改革”。尽管改革会带来风险，但从近几十年的中国实践经验来看，最大的风险来自“改革不足”甚至“不改革”。今天中国 社会所面临的风险，大都是过去没有改革，或者没有足够的改革所导致的，例如经济方面的金融风险、地方债务风险、房地产泡沫风险等；政治领域的官员腐败、政府官员不作为、政府信任 危机等；社会领域的社会分化、激进化甚至暴力等。从政治上说，因为“不改革”而产生的风险往往变得不可控，而由于“改革”而产生的风险，往往是可控的。

中国面临一种怎样的改革局面呢？十八届三中全会的《决定》，推出了总体改革方案。高层也一直在大力呼吁改革，社会对新的改革充满高度期待，但改革并不能马上见到效果并惠及社会层 面。人们只听到了各种改革话语，但很难找到充满动力的改革执行者。中国所面临的问题是：谁来执行改革？中央政府是改革的设计主体，也是中央所及的一些领域的改革主体，但中央政府 绝非是所有改革的改革主体。在更多的领域，地方政府、企业尤其是国有企业和社会，才是改革的主体。现在的问题很明朗，中央高层在呼吁改革，但各个部委没有什么大动作；地方政府、 企业和社会对改革的执行，也没有什么大的回应。

为什么会出现这种情况呢？从政治上说，至少有四个重要因素影响着人们的改革动力。

首先是权力集中和改革之间的矛盾。中国早期改革的特点是分权，即把权力从上级政府下放到地方、企业和社会，让它们去执行改革。但现在的改革已经不一样，很多领域的改革需要集权。 过去很长时间里没有改革或者改革不足，既“培养了”庞大的既得利益，也累积了巨大的改革风险。所以，新的改革设计和执行需要集权。原因很简单。如果没有一定的权力集中，既难以克 服所面临的庞大既得利益的阻力，也难以化解所累积起来的风险。同样重要的是，改革必须要有人来担当和负责。改革是执政党的一种使命，它必须是一种责任制。历史上看，没有人负责的 改革就没有出路。责任制则表明各级主要领导人，要亲自把改革责任担当起来。因此，根据这两个需要，在中央层面已经成立了全面深化改革领导小组，省一级政府也成立省级全面深化改革 领导小组。这个领导小组也可以理解成为“改革的责任小组”。

不习惯集权式的改革

但改革从传统的分权转型到集权模式，也给改革的执行带来了影响。一是心理上的。从前的改革是分权式的，大家习惯了分权式的改革，现在要进行集权式的改革，就觉得不习惯了；二是人 们对实际权力的考量。一些政府官员不知道权力的目的是什么。集权触动了他们手中的权力，就感觉到不自然。在这样的情况下，一些领导人和政府官员对改革并不热心，好像一集权，改革 就不是自己的事情了，而是主要领导的事情。

第二，改革执行难和中国的人事制度有密切关联。改革需要执行，而执行是人去执行的。现行人事制度和改革之间存在着诸多矛盾。首先，没有像发达国家那样的“组阁制度”。组阁制度很 重要的一个功能，就是政策的制定和执行。无论是总统还是总理，或者各级政府首脑，都需要一个强有力的政策制定和执行的团队，这个团队就是内阁。在一定程度上，中国没有内阁制度表 明，各级首脑没有自己的政策制定和执行团队。

其次，只有人事退休制度，而没有人事退出制度。一个官员，如果不犯错误，就可以一直留在岗位上，不管其是否有能力执行政策。而要把一个办事不力但也没有犯错误的官员调离岗位，成 本经常非常高。

再次，人事任命经常“系统化”，也就是不同“系统”（或者“口”）的领导人，对本系统的人事任命具有很大的权力，“系统”之外的干部很难进入。人事任命部门化，经常导致人事部门 的既得利益化和利益的部门化。改革需要方方面面的配合，一些系统想改革，但别的系统不想改革，这就导致了内部消耗、改革不力的结局。

第三，今天的改革与反腐败同行。改革需要反腐败。腐败既影响到政府自身的社会治理能力问题，更影响到政府的合法性水平。最显著的就是导致了社会对政府官员的深度不信任。现在政府 的难处在于，即使要进行一些有利于社会大众和社会整体的改革，也得不到社会的信任。就是说，在政府赢得社会的信任之前，推出再好的改革方案，也难以得到社会的理解和支持。反腐败 显然就是政府重拾社会信任的一种有效方法。当然，反腐败更是市场秩序所要求的。腐败，尤其是官商勾结的腐败，往往破坏市场秩序。在中国，因为政府和企业之间的紧密关联，在一些领 域已经出现了类似寡头经济的现象。这种现象必须通过反腐败来得到纠正。

不过，事物都会有多个方面。反腐败必然对改革产生一些“负面”影响。在各级干部官员当中，现在有一些人心里不定，担心自己会不会出事情。于是，他们就采取“静观其变”的态度，“ 不动”比“动”要好。这很容易理解。改革就表明要“动”，而“动”必然会触及到身边的各种利益关系，那些利益受到改革影响的人会有抵触，经常会去揭改革者的老底，也就是通常人们 所说的“整材料”。在这样的情况下，人们选择了“不动”。

同时，在反腐败的同时，各级政府也在建立一些预防腐败的机制。反腐败本身不是目标，目标在于建立清廉政府。如何建立清廉政府？总体上，一个普遍的共识就是通过把“把权力关在笼子 里”。为了建立清廉政府，一些省份率先进行制度改革试点。例如，个别省份就已经开始进行权力的“负面清单”，明确规定省委省政府主要领导干部官员不能做什么。例如规定，省主要领 导人不管财政、人事、项目等等大权，因为从以往的经验看，正是这些方面的大权没有受到限制，导致了地方官员尤其是“一把手”的腐败。

无所作为是最大的腐败

这样做具有足够的政治理性。但是“负面清单”的做法和改革往往是相矛盾的。如果“负面清单”过长，领导人就不知道该做什么了。改革是要办事的，没有人办事，任何改革就不可能。实 际上，主要领导人通过“不办事”的方法来实现清廉，这又会是变相的腐败，甚至是更大的腐败。很简单，主要领导岗位是中国政治生活中最为稀缺的资源，站在领导岗位而无所作为，就是 最大的腐败。再者，靠不办事来求得清廉，并不算有本事，真正的本事就是又办事，也清廉。

第四，“不改革”的风险也来自于改革的主体没有明确起来。现在总的趋势是，中央政府已经变成了改革的主体，而其他则是改革的对象。其实不然。单就经济改革来说，中央政府是改革的 顶层设计者，同时有很多领域的改革，中央政府也是改革的主体，例如财政、收税、货币、土地政策等等。但在大部分领域，尤其是地方、企业和社会层面的改革，中央政府并非是改革的主 体，改革的主体是地方、企业和社会。

现在中央政府动起来了，但地方、企业和社会仍然无动于衷。于是，有关方面在大力呼吁要宣讲改革。不过，改革不需要做很多宣讲，要很多宣讲的改革就很难做好，甚至失败。要宣讲表明 改革者并没有找到改革的主体，或者并没有为改革的主体找到足够的动力。1980年代农村土地承包制的改革、村民自治制度的建立、1990年代的国有企业民营化的改革，当时中央政府并没有 什么宣讲，地方、企业和社会各方面自己就早已经动起来了，中央政府只顺势推舟。如果改革具有足够的自下而上的动力，中央政府就会处于一个比较主动的地位。

中央政府并非一定要接受各种自下而上的改革，而是可以根据国家和社会的长远利益，或者接受和支持某一种改革，或者拒绝和否决某一种改革。但如果自上而下的改革遭到自下而上的抵制 ，中央政府就会处于一个比较被动的局面。不过，中国也有自上而下的集权式改革的成功经验。最典型的就是1990年代的“分税制”改革和中央银行制度改革。照理说，这样的改革很困难， 因为要把财权和金融权从地方集中到中央来。但当时的改革者采用有效的策略，主要是政治权力、行政权力和利益重新分配之间的有效协调，结果也成功了。

为什么计划得好好的改革和改革的主体都动不起来呢？这是需要人们深刻思考的问题。可能有人会说，这是因为从前的这些改革主体，现在已经演变成为庞大的既得利益了。这话有一定的道 理。但既得利益的存在，并不表明改革的不可能。1980年代和1990年代，方方面面的既得利益也是存在的。没有一个社会是不存在既得利益的。改革没有动作主要是改革者的策略问题。无论 是1980年代还是1990年代，改革之所以能够推进并且成功了，主要是因为改革者用有效的方式培养了新利益。

新利益成长起来后，是对改革者最大和最有效的支持，改革者可以使用新利益对老的既得利益构成的压力，克服它们的阻力，从而推进改革。历史上看，很难找到通过依靠老利益来改革老利 益的改革成功例子。中国现在主要的问题是法律、制度和政策层面都没有向新利益倾斜。没有新利益的出现和成长，改革者的权力再集中，也不足以克服现存既得利益。很显然，中国改革的 前途，取决于高度集中起来的权力，能否公平培养出新利益来。

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