王绍光：党国体制为中国解决了治国能力问题

 核心提示：中国共产党结束了鸦片战争以后一百多年国将不国的历史，解决了治国能力的问题，这是非常关键的。在中国今天有这个能力的时候，如果我们假设这个能力 不重要也是错误的。世界上很多国家至今没有解决治国能力的问题。有了一个有效的政府，才能过渡到现代国家治理阶段。在这个阶段，一方面政府要放权，让其他 力量参与国家管理；另一方面还要保持和巩固国家能力。两者结合才能真正做到政府该管的管好，不该管的不管，避免国家出现乱局；才能实现国家治理体系和治理 能力现代化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。

作者介绍：王绍光，香港中文大学政治与公共行政系讲座教授，清华大学公共管理学院长江讲座教授，重庆大学兼职教授，著有《民主四讲》、《理性与疯狂：文化大革命中的群众》、《安邦之道：国家转型的目标与途径》、《国家制度建设：第二次转型》、《中国国家能力报告》（合著）、《挑战市场神话》、《分权的底限》等。

200年治国的三个阶段及理念

    过去二百年里，中国关于怎么治理国家走过了三个阶段。这三个阶段，我划分时段和通常方法不一样。第一个阶段从1800年到1956年，这个跨度包括了1949年建国；第二个阶段从1956年到1990年前后，这个跨度包括改革开放的前10年；第三个阶段从20世纪90年代至今。这三个阶段有三个关键词：第一个关键词英文叫governability（治国能力），就是能不能治国，有没有一个政治力量可以统治这片国土。1949年以前的一百五十年时间，这是第一个要解决的问题。第二个阶段的关键词叫government，就是政府管理，由政府全面管理国家，不让其他力量参与。这个阶段大概是新中国60年中的前30年，或者更长一些，直到1990年前后。第三个阶段的关键词叫governance（治理），就是我们现在经常讲的国家治理。

    这三个词听起来有相同之处，我把它们概括一下，另外用一个福柯的词作为“帽子”，叫governmentality（治国理念），就是一个国家治国的理据。过去二百年中国最关键的治国理念是什么？什么是各个阶段治国的特点？这三个词——治国能力、政府管理和国家治理，就体现了三个阶段的治国理念，就是要解决什么问题、如何解决。

    如果第一个阶段的问题不解决，后面两个阶段都不会出现。第一个阶段中国遇到的问题是，统治这个国家的中央政府不具备治国能力，也就是我们常说的，遭遇了内忧外患。内忧是从十八世纪末开始出现在各地的农民起义，外患从1840年的鸦片战争开始。这种内忧外患的情况在1852年咸丰登基后不久有个转折点，清政府第一次说，我的军队不行，得让湖南曾国藩自组湘军、李鸿章回安徽办团练来帮我镇压农民起义。清朝建立以来一直不准汉人指挥军队，但是到这时没辙了，可见危机有多严重。湘军淮军打了几年后咸丰皇帝自己洋兵被打跑了，去了热河。1860年英法联军打到了紫禁城，把圆明园也给烧了。这两件事——让汉军帮助打仗和英法联军打进紫禁城，是非常有象征意义的，说明清政府受到内外两方面的挑战，这个国家没法治了。

    从那个时候一直到1956年，中国面临的最大问题就是治国，就是谁有能力、用一种什么方式把这个国家维系住。但是湘军淮军本身，包括后来的北洋军阀，实际上不是北京政府真正能够控制住的，结果形成了军阀割据的局面。再往后是以各省宣布独立为标志的辛亥革命，孙中山从美国回来了，他也治不了国，只能借助于袁世凯。袁世凯能不能治国？袁世凯从1912中华民国元年到1916年6月6日死去，其间有护国战争，有二次革命，每次又都是各省宣布独立于中央政府。袁世凯死后，天下大乱，军阀混战，还是一个国将不国的局面。

    1928年南京政府成立，理论上宣布统一全国，但只能控制住一部分省份。南京政府在“黄金十年”真正能掌控的不过是长江中下游那几个省份。抗战开始后，日军入侵，国共都在打仗，还是没有一个政治势力能够治国。抗战结束后，国共和谈没谈成，不到一年时间，1946年又开始打内战，还是没人治国。从1800年到1949年前后这么长的时间，中国面对的首要问题，都是如何解决治国的问题。

    1949年10月1日中华人民共和国成立，治国的问题看似解决。共产党在跟国民党和日本人打仗的时候，实际上有非常多的山头。这些山头一直到上世纪七八十年代才抹平。对这个问题，共产党领导人是很清楚的。从1948年初开始，党中央就意识到，全国胜利之日就快到了，共产党不仅要把敌人打败，而且要把自己统合起来。毛泽东当时有一篇非常重要的文章，叫《建立报告制度》，规定各大根据地和军队要定期向中央报告。之后的一系列文章都能看出中央要把共产党统合起来的努力，包括统一解放军的番号，统一解放区的货币、军票体制，等等，一直到1949年建国。

    从1950年到1956年期间，中央政府做了大量工作，把军事统起来，把行政、经济统起来，包括统一财政，建立中国人民银行、发行人民币等。中央划分了东北、华北、西北、华东、中南、西南六大军政区，既是行政主管，又是军事主管，各个山头依然若隐若现。“高饶事件”以后，1955年2月国务院作出《关于全国军区重新划分的若干问题的决定》，将原来的六大军区改划为十二个大军区。中国真正统一的标志恐怕是十二大军区的成立。

党国体制解决了治国能力问题

    从1949年建国到1956年建立起一个高度集中的制度，可以说是矫枉过正，而矫枉必须过正。“矫”的是前一百五十年的“枉”——那么长一段时间没有人能够治国，到1956年这个问题终于解决了。全国范围内，除了台湾还没解放，香港、澳门还没收回，不再有割据势力。中国一百五十年来第一次解决了治国能力的问题，这是历史性的。

    今天的人不太在意这些事情，其实这是非常重要的一个问题。当时的政治家们，不管是孙中山、袁世凯，还是蒋介石，考虑的是同样的问题：国将不国了，中国怎么办？一开始他们有些人想得非常好、非常理想化，就是把西方模式搬过来，解决治国的问题。比如孙中山就说，也许我们采用美国联邦制，就可以把中国治好。甚至毛泽东年轻时也鼓吹，建立湖南共和国。但是他们后来都认识到，用西式联邦制的方法来解决中国的问题是行不通的，所以才会有1949年以后权力高度集中的制度。

     现在有些人从理念出发，认为中国当初学的是苏联模式，太过了。其实这和苏联模式不相干，当时就是要解决中国的问题：能不能治国，有没有一个政府能够治理这个有着960万平方公里土地、6亿人口的大国。要治理这个大国，就得有一个权力高度集中的政府。而且从国民党时期就开始探索，把党和国家统一在一起；共产党后来建立的体制，就是一个党国体制。这个体制你认可也罢，不认可也罢，它确实解决了中国的第一个问题，就是治国能力。到1956年几乎没有人再怀疑，中国共产党建立的这套体制，可以治理这片国土。

    所以，它是历史的产物。这个要说清楚，否则大家觉得是从苏联舶来的共产党的理念。它有观念的因素，但更重要的是历史的产物，是为了解决能不能治国的问题，才建立了这样一个党政合一、高度统一的体制。

    1956年农业和工商业社会主义改造后，企业基本上都成为国有或集体的，不管是中央所属还是地方政府所属。所以，第二个阶段的关键词叫government（政府管理）。治国能力问题解决了，政府开始起关键作用，在国家经济、政治、文化生活中扮演最重要的角色。这也是我们常说的计划经济阶段。这个阶段，经济是政府管，文化是政府管，总之都是政府管。所有的产业都是国有制或集体制，集体所有的也要服从地方的计划经济，统一调配。

    第二个阶段的好处在于，它把非常有限的资源集中起来。当时中国很穷，哪怕所有的人都节衣缩食，按最低标准生活，积累也还是很少。国家发展要打基础，需要大量的资源，不管是人力的、物力的，还是财力的。这个时候，靠市场来调节是没有可能的，基本靠政府来进行强制性的积累，把各种人力、物力、财力资源集中起来，集中力量办大事。

    1956年到80年代中期，中国办了很多大事。比如，建立了一个基本完善的工业和交通体系，在农村进行了大规模的水利建设和农田基本建设。中国8万多个水库绝大多数是在这个时期修建的，农田基本建设绝大部分也是在这个时期完成的。

    还有一件更重要的事，就是人力资源，健康和教育。新中国刚刚成立时，人的健康水平很低。1949年以前人均预期寿命只有35岁，婴儿死亡率非常高。只有10%左右的人识字。也是在前30年，中国的人力资本有了巨大改善。人均预期寿命从35岁提高到68岁。这是一个了不得的成就，印度今天也没到68岁。受教育水平也大幅度提高。初中、高中教育大面积普及，在册中学生的数量在1978年达到顶峰。大量的人掌握了一些最基本的技能，读书的技能、做事的技能，这是了不得的成就。

    新中国前30年打下的基础相当雄厚。这个恰恰可以和很多发展中国家对比，尤其是和发展中大国对比。打基础是政府的事，政府集中力量办大事，用党政合一的方式动员各种资源，全力以赴提升中国的国力。当时出于军事的目的、政治的目的，当然也有经济的目的，都要举全国之力提升国力，国家要富，国家要强。

     更早以前的思想家就讲富强。严复讲富强，孙中山、蒋介石、毛泽东都有这个梦想，再到邓小平。所以，这个阶段由政府全面管理国家，也不完全是理念的产物。不仅仅是共产主义理想，不仅仅是学了苏联，更重要的是，中国在这个阶段需要强大的政府力量把基础打好。没有这个基础，后30年的起飞基本是不可能的。

国家治理与国家能力

    第三个阶段的关键词是governance（治理）。上世纪80年代新自由主义从西方蔓延到全世界，从撒切尔夫人到里根，到世界银行，都鼓吹政府要少管事，把权力下放给所谓的公民社会，下放给私营企业。这个理念从20世纪80年代中期开始在中国蔓延，到1996-1997年被广泛使用。意思是，不要什么事都政府管，也要让其他力量来管，这就叫“治理”。

    中国的所有制结构发生大规模变化是在1997年邓小平去世后。邓小平去世前，公有经济——国有和集体，仍然占中国经济的大半江山。这时候开始国企改革，减员增效、下岗分流，用一系列方法使中国的经济结构发生巨大变化。政府不用全面管理经济、经营经济了，政府只需要规划。以前中国没有多少活跃的社团，这时候开始出现大量的社团，还有所谓的民间非营利性机构，如养老院。这种理念一直延续到今天。

    这当中也有世界大势。这三个阶段中，中国在相当程度上与世界是同步的。不同的是，中国是在一个政治势力的主导下走过了这三个阶段。第一阶段中国共产党通过武装斗争，建立起一个统一的人民共和国，解决治国能力的问题。第二阶段用政府统管的方式，为建设一个富强的国家打基础。第三阶段用治理的方式，释放活力，快速发展。这种转折不能说非常平稳，但是在一个政治体系下，就是在中国共产党领导的体制下，完成得是不错的。

    2012年夏天我去了一趟土耳其。土耳其1961年就加入了OECD，即所谓的富人俱乐部，目前人均GDP（按汇率计算）是中国的2倍。但是看宏观指标，中国和土耳其已经差不多，甚至更好，比如人均预期寿命，中国已经超过土耳其。土耳其7000万人口，中国将近14亿人口，是他们20倍。中国在这么短的时间里快速发展起来，他们现在人均GDP只是我们的2倍，其他很多地方不比我们强。这样来看中国的发展水平，不仅可以和印度等发展中大国比，和OECD中的低端国家都有得一比，这是值得骄傲的。

    共产党解决了治国能力的问题，这是非常关键的。在中国今天有这个能力的时候，如果我们假设这个能力不重要，这是非常错误的。世界上很多国家至今没有解决治国能力的问题，解决不了这个问题就不能达到第二个阶段，因为如果没有一个政治力量能够治国，就更不可能有一个有效的政府来管理国家。有了一个有效的政府才能过渡到治理阶段，在这个前提下，国家管一些必须管的事之外，不必大包大揽一切事情。

    现在强调国家治理体系和治理能力现代化，提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力，这是非常重要的。总结国际国内正反两方面经验，在20世纪80年代之后，一方面全世界都在讲，国家要少管，让其他力量来管，但是另一方面又出现了一个国家能力的问题。就是说，国家可以放权，但是放权必须有度；超过一定的度，就存在很大的危险，即国家基本能力被削弱。

    中国也有这个情况。20世纪80年代中期走向治理阶段后，政府曾一度误认为，市场导向的改革意味着由个人和家庭承担各类风险（如失业、患病、养老等），从而漠视了自己在这方面的责任。有段时间政府放得太多，把医疗放给市场管，把教育也放给市场管。但后来发现这样做有很大的问题，原以为政府可以将这些社会责任放给其他力量来承担，其实是一种不切实际的假设，于是开始纠正。进入新世纪以后，这种状况发生改变。在短短十年的时间里，在最低生活保障、医疗保障、养老保障等方面，建立起一整套福利体系。这个巨大的进步，没有国家的参与是根本不可能的。

    所以，谈国家治理问题，一方面政府要放权，让其他力量参与管理；另一方面还要保持和巩固国家能力。两者结合才能真正做到政府该管的管好，不该管的不管，避免国家出现乱局；才能实现国家治理体系和治理能力现代化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。

    我从1991年就开始谈国家能力问题，这与当时全球流行的观念是相悖的。是因为当时我去了一趟俄罗斯，看到苏联和东欧国家虽然转型了，但是国家一塌糊涂，一片乱象。1993年我和胡鞍钢一起出版了《中国国家能力报告》，那时候没有多少人讲国家能力。曾经一度坚称“历史已经终结”的福山在2004年写了《国家构建》一书，也讲国家能力问题，其实就是我90年代初那些认识。

“小康阶段”的中国梦是共同富裕

    新一届中央领导集体提出“两个一百年”目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦，这使海内外渴望中国强大的炎黄子孙深受鼓舞。可以说，中华民族百年来的奋斗历程，就是中国共产党带领中国人民不断追求实现梦想的历程。1949年，中华人民共和国成立，标志着千千万万人民英雄为之浴血奋战的解放梦终于实现了。在新中国成立以来的60多年里，中国已经跨越了两个历史发展阶段，取得了举世瞩目的成就，实现了自立自强和脱贫致富的梦想。现在，中国处于第三个历史阶段，正在努力实现共同富裕的梦想。

    新中国的第一个阶段，我称之为“匮乏阶段”，从1949年到1978年。按2012年国际不变价格计算，在这个阶段，中国的人均GDP从400美元持续攀升，但一直低于1000美元（见图1）。“匮乏阶段”的中国梦是自立自强。面对西方列强的敌视和封锁，中国不得不勒紧裤腰带。但是，依靠自力更生、奋发图强，社会主义建设取得了辉煌的成就。且不说建国后仅3年，经济就迅速恢复到战前最高水平（其间还与世界头号强国在朝鲜打了个平手），从1953年到1978年，GDP年均增长率也达到6.5%。更重要的是，在这个阶段，中国从无到有，从小到大，建立起一个完整的现代国民经济体系，并为后来的发展奠定了硬（基础设施）、软（劳动力的健康水平与受教育程度）两方面坚实的基础。

    1979年，中国人均GDP达到1000美元上下，进入第二个阶段——“温饱阶段”（见图1）。与此同时，中国开始走上改革开放之路。“温饱阶段”的中国梦是脱贫致富：一方面千方百计扶贫减贫；一方面促进经济发展，提高大多数人的收入与消费水平。

图1 中国人均GDP变化趋势（购买力平价2012年国际美元）

    如果按世界银行的贫困标准计算，从1981年到2004年，中国贫困人口的绝对数量从6.52亿降至1.35亿，5亿多人摆脱了贫困。而在同一时期，全球发展中国家贫困人口的绝对数量只减少了4亿。也就是说，如果排除中国，发展中国家贫困人口数量不仅没有减少，反倒增加了。难怪世界银行在一份报告中赞叹说：中国“在如此短的时间里使得如此多的人摆脱了贫困，这对全人类来说是史无前例的”。

    在经济发展方面，从1978年到2001年，中国GDP年均增长9.6%，大大高于前30年的6.5%。作为一个十几亿人口的超大、超复杂经济体，中国连续20多年高速增长，这在人类现代史上是绝无仅有的，是名副其实的“奇迹”。

    2002年，中国人均GDP达到约4000美元，进入第三个阶段——“小康阶段”。到2012年，中国人均GDP已跨越10000美元大关（见图1）。1950年，中国的人均GDP不到美国的3%，现在这个比值已超过20%，并仍在快速攀升。“小康阶段”的中国梦是共同富裕。为了实现共同富裕，国家对那些能切实改善大多数人福利的领域（如公共卫生、公共教育、公共住房、公共安全、公共交通、生态保护、基础设施、文化艺术、科学技术）加大了公共投入，通过再分配的方式，尽力将与人类生存权相关的领域进行“去商品化”。

中国“福利国家”的崛起

    如果有人在2000年前后说中国是“低福利”国家，那是有根据的。但如果今天仍有人认定中国是“低福利”、“零福利”，甚至“负福利”国家，那就是无稽之谈了。大量数据表明，在过去10年中，中国出现了一次新跃进：社会保护力度的大大增强。这个新跃进，我称之为中国“福利国家”的崛起。这个新跃进已经静悄悄地给中国社会带来翻天覆地的变化。一方面，它阻止了社会不公进一步恶化的趋势；另一方面，它为降低人类不安全创造了有利条件。没有这两方面的变化，让全体人民共享经济发展的成果就只是一句空话，社会主义就只是一句空话。

    中国以前没有福利体系，但是过去10年左右，在涉及绝大多数民众福祉的方面——最低生活保障、医疗保障、养老保障、住房保障、工伤保险、失业保险等，政府出台了一系列社会政策，其保障范围越来越广，保障水平越来越高，保障体制越来越健全。

    以医疗保障为例，新世纪之初，中国卫生总费用中个人支出的比重一度高达60%。这就是说，当时医疗费用的负担主要压在居民个人肩上。无怪乎当时人们普遍感到“看病贵”。这是因为，在上世纪最后十几年间，政府在一定程度上放弃了为民众提供医疗保障的责任。但在过去十几年，医疗卫生领域出现了引人注目的反向运动：政府财政与医疗保险支付的份额越来越大，个人支出的份额越来越小。到2011年，个人支出的份额已降至34.77%（见图2）。中国政府正努力进一步降低个人卫生支出占卫生总费用的比重，在2013年降至33%以下，至“十二五”（2011-2015年）末期将降至30%以下。值得一提的是，就个人卫生支出占卫生总费用的比重而言，中国现在不仅低于世界的平均水平（40.8%），也已低于高收入国家的平均水平（40.5%），只是仍高于欧洲国家的平均水平（24.8%）和日本的水平（17.7%）。

图2 中国卫生事业支出的结构变化：1965-2011

各种指标显示，中国正稳步迈向“人人享有公共卫生和基本医疗服务”的目标。对于一个人口超过13亿的发展中大国而言，这实在是了不起的成就！

中国体制的四个优势

    这些从事实层面体现了中国体制的特点和优势。是什么呢？我认为有四个优势。

    第一，有一个稳定的政治核心，而且这个核心能够做决策。这一点很重要，有很多国家不可避免会出现一种局面——无法做决策。政治学最近几年有一个非常有名的理论叫veto player，就是“有否决权的玩家”。在一个政治体系中，如果有否决权的玩家很多，就没法做决策。因为决策不可能在一个点上完成，而是一个阶段一个阶段地推进，如果有很多的人在不同的阶段有否决权，这一关否不掉，下一关也否掉了，决策就会无疾而终。从这个角度看，中国“有否决权的玩家”很少。在非常重大的决策上，中国真正“有否决权的玩家”恐怕只有政治局常委会。权力高度集中可能会产生问题，有潜在的危险。但它的优势是减少了太多的“有否决权的玩家”掣肘的局面，在重大问题上可以做出决策。

    第二个优势是，有一个解决问题的思维方式。中国的决策者也好，各级干部也好，老百姓也好，有一种不像哲学的哲学，比如邓小平的“白猫黑猫”理论，它是一种解决问题的态度。因为有这样的态度，遇到问题时，大家不是抽象地卷入意识形态争论，而是认为，出现问题了，我要解决问题。这种意识非常重要，使得我们的体制有回应社会需求和要求的动力，能够实事求是地针对问题，解决问题。

    第三个优势也很重要，就是多样性，中国的体制允许多样化。中国立法跟西方国家非常不一样，西方立法往往是议会通过一个几百页甚至上千页的法律，要求全国各地按照这个法律来实施，美国的医改法案就有上千页。这样只能让律师非常活跃，其他人全都不知道怎么办。

    中国立法的思维方式和西方是非常不一样的。我们不是一上来就由全国人大立个法，这个法事无巨细、包罗万象，然后强制全国去实施。我们是，有问题了，允许各地去试着解决，这就叫各地的实践。还有一种方法是，当中央也不确定该怎么办，那就先搞个试点，抓点带面是共产党历来的方法。这些试点成功了，推广；不成功，对全国的影响也不大。当年办特区就是这样做的，最早办人民公社也是如此。一种叫实践，中央说，要做这个，具体怎么做，各地去摸索；一种叫试验，中央确定几个试点，取得经验再推广。即使推广也不是一刀切，允许各地因地制宜做出调整。所以说，这种多样性成了我们的学习源，也构成我们一种独特的学习方式。善于学习是中国体制的活力所在。

    第四个优势是，中国体制有比较强的回应性。正因为有各种来自地方的经验解决中国的实际问题，所以能够回应社会需求。最近几年出现的政策变化是很好的例子。比如上世纪90年代末，大家谈论最多的是三农问题。到了2003-2004年，国家先是减少农业税，后来在2006年取消了农业税，农民税赋过重这种老的三农问题基本上解决了。然后大家开始讲看病贵、看病难，上学贵、上学难。这几年看病贵、看病难的问题正在解决，上学贵、上学难的问题也在解决。现在大家又开始讲养老的问题，希望得到妥善解决。

    养老保障以前国家只管城镇职工，现在城镇居民也管。农村有了新农保，已经有一亿多人拿到了退休金。钱不多，一个月几十块，但出现这个势头是不得了的。这和新农合一样，开始每人每年国家只给10块钱，现在已经280块了，增幅非常快，覆盖率达到99%；而且城市居民和农村居民是一样的。新农保今后比新农合的增幅只会大不会小，因为养老是非常昂贵的。我们看这个变化过程，以前谈论的问题现在不再谈了，因为有些已经解决了，有些正在解决。这说明，这个体制对社会需求具有回应性。

    以上四点概括起来，是中国经验非常重要的一部分。像中国这样一个地广人多、情况复杂的大国，用某一种方法来解决一个问题是不可能的，所以这种中国经验对治理我们这个大国是非常适应的。这是中国为什么能成功的非常重要的四个制度优势。当然，事物都是两方面的，这四个优势在不同的时期由于某种原因也产生过一些问题。这需要我们在今后的实践中不断总结经验教训，扬长避短，不使优势变为劣势。

    本文摘自《经济导刊》2014年06期，原题为《国家治理与国家能力》，是《中国的治国理念与制度选择》一文的上篇。转载仅作观点交流使用。

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