美国政治僵局：腠理之疾还是制度绝症？

      美国建国以来，两百余年，国势日昌。其宪政体系基本延续未有大变，国家地位则从北美一隅的孱弱联邦上升为全球霸主，这种变与不变相映衬，难免令世人赞叹其制度之“伟大坚韧”，并由此产生出制度决定论的思维范式，遂成当前西方社会科学之主流。美国的壮大，常被解释成制度优势的体现；美国成功渡过诸多国内外危机，也成为美国制度弹性和纠错能力的最好注解。沿此逻辑，不少社会学家习惯于给后发展国家面临的问题开出美式制度的药方。

2015年1月6日，美国国会众议院在新一届国会开幕当天举行投票选举众议院议长。共和党众议员约翰·博纳以216票对164票战胜民主党众议员佩洛西当选，从而开始自己的第三个议长任期。图为约翰·博纳（中上）第三次当选众议院议长后在议员面前宣誓。博纳上任后，在移民、伊核问题谈判等内政外交议题上带领共和党人对奥巴马政府政策进行阻挠和反对。

        神话的破灭：从“美国梦”到“美国病”

         然而，近年来人们越来越多地谈论美国制度的病症。在西方思想界不懈推广美国制度的时候，美国本身却暴露出诸多制度弊端。

        2013年美国联邦政府“关门”引发了对美国政治的新一波反思。2013年9月下旬，共和党把持的众议院将临时拨款法案与阻挠奥巴马医改的措施相捆绑，导致民主党控制的参议院未通过该法案，没有了经费来源的联邦政府只得在10月1日关闭了非核心部门，给美国社会和经济都造成了不小的麻烦和损失。诚然，联邦政府关门这样的事，并不意味着制度的失败。1921年预算与会计法案及1974年美国国会预算暨截留控制法案等法律所做出的具体程序性规定是政府关门的重要原因。但是20世纪70年代以来的18次政府关门，本质上都是由于美国两党间的立场僵持和政策冲突，以及国会和行政机关之间的相互掣肘，妥协的失败和共识的消失反映了美国政治的深层次问题。

       2015年5月，美国政治病又一次发作，参议院在12日的程序性投票中否决了授予总统奥巴马“贸易促进权”（TPA）的立法程序动议。TPA是国会在一定期限内赋予总统的一项授权，使其与其他国家谈成的贸易协定在国会投票时不被修改，只能通过或否决。这是总统对外缔结贸易协定的一柄利器，因为如果没有TPA授权，其他国家明知该贸易协定会被美国国会做出各种修改，便失去做出妥协的动力。经过一个多月的协调与妥协，众议院和参议院最终于18日和24日通过了TPA法案，算是有惊无险，但这次否决也着实令奥巴马捏了一把汗。国家对外战略所急需的法律，却由于党争而遭受挫折，这在历史上已不是第一次。早在克林顿总统时期，由于两党立场难以妥协，1994年到期的TPA未能延长，使美国错过了将《北美自由贸易协定》扩展到加拿大和墨西哥以外地区的一次机会，并间接导致了拉美南方共同市场与北美自贸区的分庭抗礼。这使得美国自门罗主义以来将西半球纳入一个自由市场的梦想未能成为现实，是美国全球战略的一个败笔。[1]

       表面看来，这些颇具技术性的问题似乎还都是腠理之疾。然而它们背后的原因却是深层的。政府关门背后是共和党阻击民主党总统任期内最大的国内政治改革——奥巴马医改；TPA风波背后则是民主党参议院对本党总统的拆台，因为自由贸易更符合共和党选民的利益，一切以党派划线，即使是有利于美国总体战略地位的本党总统议案，一样该反就反。这种否决游戏之所以能玩得下去，还要拜美国制度设计所赐。

        制度基因：布满否决点的复杂机器

        美国政治制度有一个独特的现象，即立法或决策的过程中有着众多的否决点（veto point）。基于权力分立和制衡的原则，在联邦政府层面，总统、国会和最高法院之间存在着复杂的相互否决关系，国会两院，乃至国内各委员会或小组也都手握不同层次的否决权。在联邦权与州权之间也仍存在着明确的权力划分。因而，一项议案要通过布满否决点的险滩而成为法律，主要依赖的不是大多数人的支持，而是能否成功避免少数人的反对。由此，立法机关工作的主要内容就是做算术，议员和政治家们花在算人头、拉帮派、说服收买反对者上的工夫远多于立法调研、听取民意和进行更科学的政策设计。

        不满于这种情况，一些学者批评美国政治制度为“否决政治”（vetocracy）。随着美国学者福山新著《政治秩序的衰败》一书的畅销，“否决政治”这个词近来也为更多人所知。福山将之视为政治衰败的一种症候，实际上，它深藏于美国制度的基因之中。这个基因产生于美国建国之际的民主与自由之辩。

        今天人们熟知美国是一个“民主国家”。按照古典政治哲学的理解，民主包含着两大要素：人民直接参政和多数决定。如果说在18世纪即将迈入现代社会的大规模国家中，直接参政已不可能（当时的政治精英已经普遍接受了代议制），那么民主剩下的要义就是“一个简单的数学原则”，即少数服从多数。革命时期的美国精英虽然大多并不赞同民主政体，甚至反对“民主”这个概念，但是他们的斗争在当时的历史背景下仍具有高度的民主性。在革命中动员起来的北美人民要求并得到了诸多民主权利。但是民主的进展使得多数政治精英心怀忧惧。华盛顿、汉密尔顿等联邦主义者固然不喜欢民主，即便是具有民主倾向者如杰斐逊、麦迪逊和梅森等开国元老，也对民主的潮流有所担忧。麦迪逊担心“纯粹的民主政体”会导致“动乱和争论”，同个人安全或财产权不相容。[2]杰斐逊在对1776年弗吉尼亚宪法的批评中也指出，政府各种权力都由选举产生，无异是一种“选举的专制主义”。归根结底，所谓“多数的暴政”（tyranny of majority）乃是美国制度设计所要克服的主要对象。

        多数暴政的对象显然是有可能因民主而受到侵害的少数者权利。这个少数，主要指的是美国革命的“利益攸关者”（stake holder），即站在反英独立第一线的动产持有者为主的各精英群体。他们所追求的是自由，即拥有财产并进行市场活动的自由。这种自由深植于新兴资产阶级的“宗教”——自然法思想之中。为了避免多数暴政对自由的侵害，制宪者们试图用权力的分立和制衡来制约平民的权利。这种设计，说白了就是要用少数人的否决权来制约多数人的决定，正如麦迪逊所说，让“集体身份的人民”无法染指政治，用一套极其复杂的制度机器避免来自人民之多数的修正。基于这种原则，美国制度最主要的特点即是通过众多的否决点来避免多数控制政府，避免政府侵犯少数的权利。否决政治是其基本特征。

        既然否决政治并非一种“新常态”，而是美国制度基因的一部分，为何到近些年才频频发作，带来诸多问题？回答这个问题需要我们破除制度迷信，即认为国家的成败兴衰仅仅系于制度之一维。在国人的舆论中，美国制度何其具有弹性及自我纠错能力的说法几成老生常谈，然而眼见美国在两百年中迅速崛起便认定其制度之优越，在方法论上是一种错误归因。观察一个国家的发展轨迹，如同看一个人的生命周期，不仅要看其天资、秉赋，也要看其成长环境和生命阶段，要观其“势”。美国不仅地广人多、资源丰富、社会平等，而且远离强邻，自诞生之日起便无地缘安全之困境，因而国家始终处于向上发展的势能之中。在日益强壮的肌体中，基因的瑕疵即便发作，也能被强大的生命力所克服。而当同样的瑕疵成为问题时，则说明国家的发展势头弱下来了。今天的美国，正是处于霸权由盛转衰的关头，自2008年以降，各种经济社会指标都发生了较大衰退，于是不仅社会阶级冲突和种族矛盾激化，国家治理和政治过程本身也开始暴露诸多弊端，有可能便是这种转折的征兆之一。

        政治极化：旧常态，新挑战

        由于美国制度中隐藏的否决政治基因，党争和政治极化的现象在历史上不断出现。虽然麦迪逊自信地宣称美国宪法所创立的共和制度是克服党争的唯一手段，[3]但事实证明他过于乐观了。只是在大多数时期，由于没有外部安全威胁，且国家处于蒸蒸日上的发育阶段，美国总能够以妥协或冲突的方式成功解决矛盾。在华盛顿总统任期后期，国会中就已经出现了联邦党和民主共和党的恶斗，令华盛顿极其厌恶。被津津乐道为“宪政审查”第一案的“马伯里诉麦迪逊案”，其实就是一场党争导致的宪法危机。在19世纪多数时期，关税问题、奴隶制问题、西部新州问题都是导致高度政治极化的争议核心，最终导致南北战争，迫使美国不得不以现代历史上伤亡率最高的内战解决了一场国家分裂危机。

        当前美国的政治极化和党争主要源于20世纪初的进步主义和罗斯福新政时期。半个世纪的自由主义上升期使美国人享受到了前所未有的平等和民主权利，同时也史无前例地偏离了美国宪法精神和制度本质，导致了保守主义的强力回归。所谓保守，其核心就是回归立国之际的经济自由和精英政治特性。两种思潮的冲突集中体现在民主党和共和党的争斗中，在20世纪70年代中叶形成了严重的党争情形，也埋下了当前的美国政治僵局的深层原因。

        然而，通过保守主义回到传统并不能解决问题，因为问题正出在美国的政治传统之中。正所谓“旧常态，新挑战”。美国的政治制度设计是为了解决18世纪的问题，虽经不断修正，毕竟已经在新挑战面前捉襟见肘了。当美国站在权力巅峰之上时，霸权红利尚可使其通过国内的阶级赎买、集团分利和塑造制度优越的意识形态神话来缓冲制度危机的爆发。一旦霸权地位动摇，国内治理危机和政治制度的基因性病症就会一并发作。美国政治精英十分清楚这一点，因而不得不将其全球战略的首要关注放在维持现有世界体系，避免出现削弱美国霸权的任何地区挑战者。在东亚和南海问题上，美国从幕后发力，到借力打力，再到最近的赤膊上阵，实是霸权逻辑下的必然反应。然而，诸多征兆已经显示美国国内政治僵局将使其霸权护持之路举步维艰；反过来，霸权战略不仅会自证预言地引起国际冲突，而且更不利于美国国内制度的改革与完善。

        出路：回归民主本质

        正如著名和平学者约翰·加尔通所说，世上有两个美国，一个帝国，一个共和国。[4]作为帝国的美国必将变得越来越僵化，而作为共和国的美国则面临着严肃的制度改革命题。改革的要点在于使美国制度和社会向民主的本质回归。所谓回归，并不是说美国曾经有过实质性的民主制度，而是说她在人类民主发展进程中起到过引领作用。只是由于历史的局限，美国宪政制度自19世纪中叶以降逐渐落后于人类民主进步的大潮，目前存在的问题也大多与这种落伍有关。要解决美国政治僵局，自然需要大动手术，革除制度之中的宿疾。

         具体而言，美国要走出僵局，首要任务是减少制度设计中的否决点，减轻“否决政治”的危害。

        首先，要改变立法机关与行政机关的关系，吸收欧洲议会制国家的优越之处，寻找总统制与议会制要素之间的最优组合。福山注意到了这个问题，提出美国可学习英国威斯敏斯特式议会制度的“民主专政”（democratic dictatorship）。[5]这种改革可使总统得到国会更多支持，联邦政府作为整体也可实现更强的共识。

        其次，国会和最高法院的关系也需要调整。由非民选产生的最高法院裁决民选产生的国会立法是否合宪，不仅违背了民主政治原则，也为少数与多数权力的关系埋下了斗争的隐患。宪政审查在宪法中并未有明确规定，而是一场党派斗争危机的产物。历史上最高法院经常阻碍政治共识的构建和社会进步的实现，在南北战争前和罗斯福新政初期都扮演了消极性的角色。即便是在行政、立法、司法三权妥协合作的时期，这种妥协精神很大程度上取决于非制度性的因素，这无疑是拿国家之命运做轮盘赌。幸运的是，迄今为止，美国在多数时候赢得了赌博，但永远都得面对“下一次”的到来。

        再次，美国需要改革选举制度。法国社会学家迪瓦尔热在半个多世纪前就发现单一选区简单多数选举导致两党制，[6]而今天看来，两党极化乃是美国制度僵局的主要病因。[7]简单多数的投票机制产生了众所周知的“赢家通吃”局面，不仅不利于两党之外的小党或独立候选人，还造成“安全州”的少数派意愿在选举中得不到反映，导致投票率的下降，更大的问题是国会中的席位反映不了更多元的选民意见。因而，美国应该借鉴一些欧洲国家比例代表制的经验，更好地反映社会各阶层各集团的诉求。

        上述改革并不能从根本上解决问题，因为以三权分立为基础的美式宪政本质上仍是资产阶级的国家机器，无法真正容纳人民主权、协商民主、共识民主等人类民主进步的新成果。但是这些改革如果能够实施，还是可以在一定程度上改良制度僵局，让民主不再仅仅是政客演说的装饰语和两年一次的投票秀，也有助于美国革除两百多年的党争积弊，培育出更注重共识的政治文化和公民精神。更重要的是，这些改革能够使美国政治制度消除过多的否决点，提高整架机器的运行效率。

         然而，制度本身会带来路径依赖，美国现有政治制度不仅在历史上积累了巨大的沉没成本，而且在今天仍受困于既得利益者的自私和惰性。最大的改革阻力来自“宪政文化”本身，当一份由最高司法机关负责解释的宪法文本被架上了神坛，任何对其进行实质性改革的努力都会变得无比艰难。也许有人会举宪法修正案的例子来反驳这一观点，但实际上修正案从未改变宪法的基本制度设计。

         进一步讲，即使美国能够成功解决制度改革的问题，当前的社会不平等也会大大冲销掉改革的积极成果。美国制度基因中包含的这些问题虽然在历史上屡次发作，但大多未酿成大祸，究其原因，乃是由于美国内部社会民主和经济平等的不断上升以及世界霸权地位带来的超额利润。今天的美国，霸权地位似乎已过日中，内部不平等却与日俱增。当社会上的“99%”声讨“1%”之时，政治生活中不可能避免极化冲突，美国的政治僵局也不可能找到出路。著名民主理论家达尔晚年认真反思美国宪政后指出，他在制度改革上是个悲观主义者，看不到短期内实现突破的前景。他提出了两种可能的情况，一是期待时间的流逝使人们更能够批判性地检视美国宪政的缺陷，二是希望在现有制度框架下使人们享有更加平等的政治资源。[8]

         美国今日的政治僵局究竟是腠理之疾还是病入膏肓，现在言之尚早。但是，问题不是新问题，而是深植于美国制度设计本身，这一点毫无疑问。有了病就要治，不治“将恐深”。作为一个共和国的美国，实在应把目光转向国内，认真着手政治改革。

（作者单位：中国社会科学院美国研究所）

[1] [美]享利·基辛格著，胡利平、凌建平等译：《美国的全球战略》，海口：海南出版社，2012年版，第84—85页。

[2] [美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著，程逢如，在汉，舒逊译：《联邦党人文集》，第十篇，北京：商务印书馆，2004年版。

[3] 同上。

[4] [挪威]约翰·加尔通著，阮岳湘译，刘成审校：《美帝国的衰落：过去、现在与未来》，北京：人民出版社，2013年版。

[5] Francis Fukuyama, “Oh for a democratic dictatorship and not a vetocracy”, November 22, 2011, http://www.ft.com/cms/s/0/d82776c6-14fd-11e1-a2a6-00144feabdc0.html#axzz3b2mA0bXw

[6] Maurice Duverger, Political Parties: Their Organization and Activity in the Modern State, London: Methuen Press, 1969.

[7] 关于政党极化，参见周琪、王欢：《值得关注的美国政治‘极化’趋势”》，载《当代世界》，2011年第4期。

[8] Robert Dahl, How Democratic Is The American Constitution? Second Edition, New Haven & London: Yale University Press, 2003, pp. 155-156. 

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