党规是法治中国的核心

党规是法治中国的核心

柯华庆

党规是法治中国的核心

自从中共十八届四中全会确立党内法规是中国特色社会主义法治体系中的一部分以来，政治界、政治学界和法学界对于党规的性质和定位的争论一下子热闹了起来。既有从权威文件中解读党规的，也有从自己臆想中给党规定位的;既有从实证角度理解党规地位的，也有基于不同理论对党规的规范定位。有些人不知道自己是从哪个角度谈的，也有些人混淆视听，从而形成了关于党规话语的混乱局面。关于党规的讨论中最根本的问题莫过于党规与国法的关系。这一问题之所以根本是因为其关涉社会主义法治的性质，资本主义法治理论中根本没有这个问题。党规与国法的关系以俗问“党大还是法大?”展现在世人面前。最近徐显明先生的断言“共产党既在法律之中，也在法律之下，还在法律之上”引发广泛关注。此类争论仍然是“党大还是法大”问题的延续，这个问题到了必须从理论上进行根本性解决的时候了。

党导国与党导民主制

党规与国法的关系构建依赖于中华人民共和国的国体和政体，中华人民共和国最本质的特征体现在中国共产党与中华人民共和国的关系、中国共产党与中国人民的关系。

现行中华人民共和国宪法已经确立了中华人民共和国的国体和政体。国体，即国家的本质，就是社会各阶级在国家中的地位，具体的说就是统治阶级与被统治阶级的划分。“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”(宪法第一条)，确立了无产阶级的领导地位。政体就是国家统治阶级以何种形式组织政权，就是政权的组织形式。“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”(宪法第二条)，“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”按照《中国共产党章程》定位，“中国共产党是工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队”。《中华人民共和国宪法》序言中明确了中国共产党的领导权：过去成功领导、现在正在领导和将来继续领导。中华人民共和国是工人阶级领导的，因此是中国共产党领导的，这决定了中国的国体是党导国体制。中华人民共和国是中国共产党领导的，中华人民共和国的一切权力属于人民，而中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则，因此中国人民在中国共产党领导下，这决定了中华人民共和国政体是党导民主制。因此，中华人民共和国的国体是党导国，中华人民共和国的政体是党导民主制。中华人民共和国的政体通过民主集中制将领导阶级与被领导阶级结合在一起，从而与国体是一致的。1954年9月15日，毛泽东在第一届全国人民代表大会第一次会议上指出：“领导我们事业的核心力量是中国共产党”。1974年就说过“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。邓小平时代强调向西方学习，所以受到资本主义国家价值观和制度的影响。邓小平曾经特别提出党政分开，党政分开但不分离的政治改革思路并没有错，但别有用心的人常常将“党政分开”理解为“党政分离”，以此否定中国共产党的领导。十八大以来，习近平重申了党导国和党导民主。习近平提出并反复强调一个重要论断：“办好中国的事情，关键在党。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。” 2016年初习近平旗帜鲜明重申“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。

社会主义国体：党导国

资本主义国家的代议制民主一般体现为党争民主制，政党与国家权力表面上是分离的，政党只有通过竞选才能成为国家权力的一部分，然而，党争民主制根本上无法反映公意，缺乏正当性。

党争民主制将政治的逻辑建立在市场经济的逻辑上。党争民主制建立在经济人的个人主义方法论基础上，党派迎合个体的欲求，是个体利益的汇聚，不同党派为赢得竞选而迎合不同群体的利益，均是众意的代表。强化个人的利益会导致社会分裂，造成社会极端化，社会如同一盆散沙。党争民主制的迷惑性在于，人们以为通过竞选产生的政府权力来自于全体老百姓，政府对全体老百姓负责。如果老百姓的利益是一元的，是为公意而投票，那么通过政党竞争所选出的政党执政就具有合法性，因为该党所代表的是老百姓的利益，也就是公共利益。然而，现实中的老百姓是利益多元的，难免是为众意而投票，所以党争民主制将公意切割为了众意，所选出的政党权力仅仅来自于部分老百姓，政府只能对部分老百姓负责，不管这部分是大多数人还是少数人。党争民主制是私利政治、经济政治，因此党争民主制从根本上违背政权合法性原则——公共利益原则。

党导国是社会主义的国体，党导民主是社会主义的政体。马克思和恩格斯在《共产党宣言》中揭示了共产党与无产阶级之间的关系：“一方面，在无产者不同的民族的斗争中，共产党人强调和坚持整个无产阶级共同的不分民族的利益;另一方面，在无产阶级和资产阶级的斗争所经历的各个发展阶段上，共产党人始终代表整个运动的利益。”列宁指出，党是阶级的先进部队，是阶级的领导者和组织者，是整个运动及其根本和主要目的的代表。共产党领导无产阶级推翻资产阶级后建立的社会主义国家是共产党领导的国家，国体是党导国体制，政体是党导民主制。

党导国体制的正当性在于共产党的德性本质。在马克思的理论体系中，从资产阶级社会到共产主义社会是一个发展的过程，中间经过无产阶级革命夺取政权并建立社会主义国家阶段。无论是在发达资本主义国家革命基础上的社会主义过渡阶段还是在不发达资本主义国家基础上建立的必将长期处于社会主义初级阶段的社会主义国家，社会主义的德性政治都是党导民主制。党导民主制是由一个代表公意的领导党和代表不同众意的多个被领导党合作与协商的民主制，代表公意的领导党就是共产党。

卢梭和黑格尔都试图建立一种结合私利和正义的道德政治理论，然而无论是卢梭的公意还是黑格尔的国家都不可能真正地实现普遍性，因为现实中并不存在一个全体国民都具有美德的国家。马克思所设想的共产主义是社会中所有人都拥有美德、都能实现自由的，是全世界的、道德的、真正普遍性的。然而，在现实社会中，物质财富相对于人们的需要来说总是不足的，人们的道德境界也千差万别。我们面临的问题是：能否在现代性基础上建立道德政治？也就是说，能否在现实的民主国家建立道德政治？

答案是肯定的，一种积极的尝试是党导民主制，即由一个经过严格筛选的、以公共利益为目标的政党领导国家。因为国民是不可选择的，所以国家只能是普遍性与特殊性的结合体，不可能是完全普遍性伦理的实现。普遍性可以存在于政党，因为党员是可以筛选的，通过一个经过筛选的、有德性的政党引导人民可以重建现代性之后的道德政治。在现代性之后建立道德政治，我们可以在黑格尔国家理论的三个阶段基础上加上第四个阶段，即一个普遍性的、德性的政党。伦理经过四个阶段才能最终实现，也就是说绝对自在自为的理性不是国家而是共产党，国家是伦理的不完全实现，而但共产党是伦理理念的最终实现。

党导民主制建立在一个代表公意的德性政党领导基础上，是一种现代德性民主政治。党导民主是引导式、融合式民主和金字塔式民主。党导民主制对领导党既有能力上的要求也有德性上的要求。党员都是各行各业的先进分子，既具有代表性，又有德性上的进步性，所以党可以引导人民。党导民主制承认现代社会的多元性，但它并不是去强化这种多元性，而是使多元性利益融合为国家的整体利益。所以党导民主是融合式民主。党导民主制是一种金字塔式民主。首先，党导民主制是一种由轴心与外围构成的民主体制。党导民主制的轴心是共产党，外围是民主党派和其他团体。其次，党导民主制是一种层级式的民主体制。无论是党的权力机关还是人民权力机关都是从最基层的单位选出代表组成上一级机关，再从这个更高一级的机关选出代表到再高一级的机关，依次递进到最高权力机关。因为党导民主制是自轴心辐射外围和上下互动的金字塔结构，所以是稳定的。

差序格局与团体格局

党导国国体和党导民主政体既是社会主义的，也符合对中国国民性的改造。自秦始皇统一中国到辛亥革命之前，中国就是一个统一的多民族的君主制国家。历史学家钱穆比较中国与西洋的历史得出的结论是：中国政治，是一个“一统”的政治;西洋则是“多统”的政治。当然中国历史也并不完全在统一的状态下，但就中国历史讲，政治一统是常态，多统是变态；西洋史上则多统是常态，一统是异态。

大一统制度的建立根源于中国人的自我主义和差序格局。费孝通指出，西方与中国的不同源于西方和中国的社会结构决定的。西方是个人主义和团体格局，中国是自我主义和差序格局。个体是针对团体而说的，是分子对全体。在个人主义下，同一团体中各分子的地位平等，个人不能侵犯大家的权利，团体不能抹杀个人，只能在个人们所愿意交出的一份权利上控制个人，人与人之间的社会关系是团体格局。团体格局建立在基督教文化之上，每个人在神面前是平等的，同时神对每个个人是公道的。自我主义是针对外人而说的，是己对人，在自我主义下，一切价值是以“己”作为中心的主义。以“己”为中心，像石子一般投入水中，和别人所联系成的社会关系，不像团体中的分子一般立在一个平面上的，而是像水的波纹一般，一圈圈推出去，愈推愈远，也愈推愈薄，从而形成一种差序格局。在差序格局中，整个社会是“一根根私人联系所构成的网络”，每一个网络有一个“己”作为中心，各个网络的中心不同。差序格局中，有一个核心就是“己”，其他是围绕核心的圈，有核心圈、中间圈和外围圈，他人在圈中的位置依赖于与己关系的亲疏远近，关系是连续己与他人的纽带。在中国差序格局社会中，一个人为了自己可以牺牲家，为了家可以牺牲党，为了党可以牺牲国，为了国可以牺牲天下，也就是“丢卒保车”。在自我主义之下，一个人反对皇帝并非为了共和而是自己想做皇帝，反对独裁并非为了民主而是自己想独裁，反对贪腐仅仅是因为自己没有贪腐的机会。

自我主义和差序格局是费孝通总结的中国乡村民情，也是中国市民民情，只不过更多表现为准血缘和准地缘。梁漱溟与牟宗三关于中国传统人格和社会组织模式的讨论，同费孝通提出并阐释的“差序格局”有着本质的一致性。梁漱溟和牟宗三对中国的社会结构也有相似的论述。梁簌溟通过私德与公德的对比来揭示中国与西方的不同，梁簌溟认为，“对于社会的道德，就是公德，……这人对那人的道德，就是私德。……中国人讲五伦……都是他的生活单是这人对那人的关系，没有什么个人对社会大家的关系。”牟宗三对中西文化中普遍主义和特殊主义的分殊对中国与西方进行了对比。牟宗三认为，“儒教的主观性原则，是从仁、智、诚立论的。基督教的主观性原则，是从Universal love立论的。……博爱是从上帝而来，孔子的仁，则从自己的生命而来。……儒家思想中对仁、智、诚的表现，则是一个向外推扩的过程。正因为向外推扩，才出现远近亲疏的层次观”。

差序格局不仅仅是古代中国以血缘地缘为中心的自然意志的结构，在市场经济引进之后表现为以理性意志主导的结构，成为新差序格局。肖瑛教授指出，在新差序格局中，价值和道德不再具有自然意志的特点，而完全沦为攫取利益和权力的工具，“自己人”的确定也端赖于特定情境下居于差序格局之中心的人对自身利益和权力诉求实现的最有效渠道的展望、设计和选择。

社会共容论与差序法治

社会的进步主要依赖于人和制度，同样的人不同的制度将会不同，不同的人相同的制度也会不同，制度确实可以改变国民性，但改变是有限的，有效的制度建构应该建立在国民性基础上并且改善国民性。

自我主义下的国家治理不同于个人主义下的国家治理。个人主义下的国家治理理论是社会契约论，民主模式是党争民主，治理模式是团体法治。社会契约论是个人主义下的国家建构理论。社会契约论认为人是生而平等自由的，国家只是自由的人的契约。如果自由被国家剥夺，那么人民有革命的权利。国家的主权在人民，政府的正当权力基于被统治者的同意。社会契约论下的政党模式是党争，通过党争来构建政权的同意基础和政权更替，尽管党争最终实现并非全社会的公共利益而仅仅是相对多数人的利益。社会契约论的治理模式是团体法治，每个人都是平等的，法律规定每个人的权利和义务，法不禁止即自由，没有人比其他人有更高的道德性，道德仅仅是一种自律。

自我主义下的国家治理古今有别。自我主义下的古代国家治理理论是坐寇理论，政体是君主制，治理模式是克己复礼的德治。自我主义下，每个人都是以“己”为中心的圈子中的一员，圈子的大小依赖于“己”的能力和德性，圈子与圈子之间是相互冲突的，“一山不容二虎”。在建立国家时自我主义不是通过妥协，而是通过你死我活的争夺，争夺的结果有两种，一种是势均力敌，暂时分成多个国家，但不可避免的是长期战争;另一种是一方获胜建立君主国，统治者让渡一部分利益给被统治者，以获得长期的和平与利益。

美国经济学家奥尔森从一本关于冯玉祥的书中获得灵感提出了自我主义下建立国家的坐寇理论。坐寇理论认为，原初的社会弱肉强食、匪帮遍地。匪帮以抢劫为生，走到一处抢光一处，被抢的人民生活极端贫困以至于死亡，所以匪帮只能是流寇。等到流寇将他们能够到达的地方都抢光，他们最后的命运也是死亡。后来有一些匪帮学聪明了，每到一处都只抢一部分，留一部分给被抢的人民生活和继续生产以便来年继续抢。这样的匪帮就存活了下来，变成了坐寇，也就形成了国家。坐寇为了来年继续抢劫必须保证被抢人民的安全和继续生产，所以坐寇让渡了部分利益给被统治者。让渡的利益多少自然由坐寇决定，但也不至于太离谱，因为太不平等可能导致民不聊生激起反抗。实际上，现代国家的税收就类似于坐寇的抢劫，税率决定了统治者与被统治者利益分配的格局。适度的税收可以使得官民之间长期共存，然而苛捐杂税可能导致陈胜吴广式起义。按照理性人假设，统治者似乎是不会让渡利益给被统治者的，因为这种假设下的利益是一次性利益。从长期利益考虑，统治者会让渡比较多的利益给被统治者，被统治者接受从而形成社会的和谐和国家的长治久安。孔子曰：“君子喻于义小人喻于利”实质上所说的就是君子看到的是长远的利益，而小人看到的是眼前的利益，所谓君子就是追求长远利益的道德人。

政权的正当性是公共利益，然而统治者是个体或者部分群体，所以需要解决私利与公共利益之间的关系。孔子之所以成为君主制的钦定理论家就在于他提出的克己复礼的德治模式。在《论语·颜渊》中，颜渊问仁。子曰：“克己复礼为仁。一日克己复礼，天下归仁焉。为仁由己，而由人乎哉?”克者胜也，克己就是一个人能够克制自己，战胜自己，不为外物所诱，而不可以任性，为所欲为。朱熹解读克己复礼，其言曰：“克是克去己私。己私既克，天理自复，譬如尘垢既去，则镜自明;瓦砾既扫，则室自清。”孔子提出的克己复礼为仁理论通过统治者自我约束能够实现己利与他利的平衡，达至统治者与被统治者的和谐状态。正如苏亦工教授所言，“仁”以人类自然之情感“爱”，即同情心之扩张为基点，由近及远，由私而公，终至于物我同怀、天人合照、万类并育。无论是东方的君主制，还是西方的君主制，君主的能力和德性都至关重要，决定着君主国的繁荣与衰落。当然古代君主国并非仅仅德治，君主需要治理老百姓和官僚，所以君主通常会以法治国，但自身在法律之上。

自我主义下的现代国家治理理论是社会共容论，民主模式是党导民主制，治理模式是差序法治。以自我主义建构的现代中国仍然遵循自我主义的逻辑。现代民主国家与古代国家最突出的特征是政党政治，政党将民意与国家政权统一起来。自我主义下的政党政治不能是党争民主制，因为党争民主下政党将会为了党的利益损害国家利益，自我主义下的政党政治只能采取党导民主制，政党自我约束和规范。党导民主制下的每位党员需要克己奉公和克己崇德，立宪党导制下的每个党员还需克己尊法，与人民成为共容利益体。

党导民主的核心是一个代表公意的共产党的领导，共产党立党的基本原则是“为公”，而非为了党派利益。共产党员吃苦在前、享受在后，先公后私、克己奉公。共产党通过克己崇德和克己尊法平衡人民的利益和自身的利益，从而使得共产党的利益是与人民的利益融为一体的，也就形成了共容利益体。党的长期执政的目标和具体的执政利益与人民的利益是相容的而非对立的。在利益相容的情况下，理性的政党不会追求自身的狭隘利益而碾压人民的利益。奥尔森在坐寇理论基础上提出了社会共容利益理论。当某一集团认为自身的利益与社会繁荣密切相关，在寻求自身利益和社会收入再分配时就会比较节制，甚至愿意作出牺牲来支持有利于全社会的政策与行动，这种做法就是在追求共容利益，共容性组织有动力使它们所在的社会更加繁荣。共容利益并不是简单的全国利益的相加，而是代表一种超越性的利益，超越现阶段，超越阶级与民族，需要在某个时期内实现。在社会主义初级阶段可理解为共同富裕，在现代社会主义阶段是共同自由。当某一利益集团存在强烈的以损害社会利益的方式而增进自身利益的企图时，这一利益集团就在追逐狭隘利益。政党作为公共产品的提供者，公共权力的受托者，本身应该是为公共利益服务的，但任何人和任何集团都具有自利性，怎么协调领导者与被领导者的利益就成为政治权力的根本问题。政党之手本来应该是受共容利益引导的“扶助之手”，但由于自利性、逐利性驱动，往往会变成受狭隘利益诱导的“掠夺之手”。如果政党不能摆脱自利性路径，就会从共容利益的代表和推动者，走向狭隘化，甚至完全成为狭隘利益集团，最终被新的具有共容利益的集团所推翻。有道德的人是能够放弃眼前利益而追求长远利益的人，有道德的政党也是如此。共产党与人民之间应该是共容利益体，共产党的利益应该与人民的利益是一致的。

共产党是德性的政党，中国共产党最初的治理模式类似于古代帝王的治理，不同于古代帝王的有两点：中国共产党是一个组织而非个人，中国共产党是克己奉公和克己崇德，而非克己复礼。改革开放之后，中国共产党逐渐走上依法治国的道路，与古代帝王以法治国类似。中国共产党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。一个人克己奉公容易，但要一个拥有8800多万党员的群体克己奉公很难。我们说共产党是德性的政党，德性是相对于民众的。因为每个人都是善恶并存的，差别在于善恶比例的多少。尽管共产党员是经过严格筛选的各行各业德能俱佳的先进代表，但是其德能也是参差不齐，特别是有可能在入党时他们是德能俱佳的先进代表，但入党之后在权力面前腐化堕落，这就是中国的现实状态。在这一现实面前，中国共产党深刻认识到，光靠觉悟不够，必须有刚性约束。中国共产党不仅仅要克己奉公和克己崇德，而且要克己守法。每一位党员应该有修身、齐家、严党、治国、平天下的理想和抱负。

由此，中华人民共和国形成了全面从严治党和全面依法治国的二元法治模式，同时坚持依法治国与以德治国相结合和依规治党与以德治党相结合的二元治理模式，也就是差序法治模式。差序法治不同于团体法治的平面结构，是立体结构。差序法治的基本特征有两个：首先，法律规则对核心“己”的要求与对非核心“他”的要求不同，也就是说，除了一些相同的规则之外，更多的是不同的规则；其次，法治采取刚性法律和柔性道德并举的治理。

社会主义法治是差序法治，因为社会主义是党导国模式，对共产党的治理与对人民的治理不同。中国是社会主义国家，应该采取差序法治。中国共产党从严治党、制度治党和依规治党的战略将党规的重要性突出了出来。差序法治首先需要解决的问题是治理核心的规则，也就是党规是不是法律的问题。党规到底是不是法律?这是社会主义法治的特有问题，也是法治中国的核心问题。中国法学界普遍按照西方代议制国家的标准否定党规的法律性，漠视党规的实然效力，实际上是掩耳盗铃。

从表面上看，党规是中国共产党的内部规范，类似于社团的所谓“软法”，然而实际上党法具有刚性的应然的和实然的法律效力。判别一项规则到底是否具有应然法律效力的最终标准是宪法，因为法律渊源是宪法问题。法的应然法律效力来源于主权者的制定，党规的应然法律效力来自于宪法所确立的中国共产党领导和中国共产党章程，尽管是以羞答答的方式。中华人民共和国宪法中规定的主权者并非仅仅是人民，而是在 “中国人民在中国共产党的领导下”，实际上是人民主权和中国共产党领导的二元结构。这决定了宪法与党章并存的二元宪治体制，而非绝大多数代议制民主国家仅仅只有宪法的一元宪治体制。

一项规则是否具有实然法律效力的判断标准是实际的强制约束力。狭义上的法律是国家制定、维护和强制执行的规则，其中强制执行是最核心的特征。耶林将法律定义为所有得到国家强制程序保障的规范的总和：“国家的强制执行力是确定法律的绝对标准，没有强制力的法律规范是一种自我矛盾，好比不燃烧的火，不发光的灯”。党规中的党法具有普遍强制力，具有实然法律效力，在全国范围内生效，但只对党员和党组织适用。党导民主制下的党规有别于党争民主制下的党规，也有别于一般社团的规范在于其强制约束力，其背后是暴力做后盾。《中国共产党章程》序言中明确“中国共产党坚持对人民解放军和其他人民武装力量的领导”，八二宪法第三章“国家机构”第四节涉及中华人民共和国的中央军事委员会。由于宪法确立了中国共产党领导，所以中国人民解放军及其武装力量是在中国共产党的领导下。党规的实然法律效力不仅仅是党章所规定的暴力保障，而是实实在在运行的强制约束力。党内纪律处分仅仅有警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看和开除党籍，表面上看最严厉的是“开除党籍”，与代议民主制国家中的政党或者组织没有什么区别，然而事实上并非如此。备受法学界诟病的“双规”(“规定时间和规定地点”的简称)就是中国共产党适用内部规则对其成员实施惩戒的司法外拘留行为，被双规的官员失去人身自由。《中国共产党纪律处分条例》规定的中共纪律检查机关直接移送国家司法机关的能力是其他政党所没有的，中共“建议”的实际效力远非通常“建议”的效力，实际上都是具有法律中“必须”同样的效力。

具有应然法律效力和实然法律效力的党规为什么不被法学界所认同呢?根本原因在于法学界的代议民主制教条思维，次要原因在于中国共产党在宪治问题上的模棱两可和不太自信。在很多人看来，法律只是由国家制定、维护和强制执行的规则，这只不过是近两个世纪以来议会民主的思想。按照代议制思维，只有议会才有立法权，在我国只有全国人民代表大会及其常务委员会具有立法权，行政法规、地方性法规、部门规章等都是根据人大通过的宪法法律授权制定的。由此得出党规不具有法律性。用代议制教条式思维看待中国法律体系只会得出令人难堪的结论：自身所定规则的法律性比不上自己所领导结构所定规则的正当性。然而，思考中国的政治体制，必须打破代议制思维模式。我国不是一般的代议制民主国家，而是社会主义国家，是中国共产党领导的人民民主国家。我国政治在肯定人民主权基础上确立了中国共产党领导，中华人民共和国的政治基石是两个：人民主权和中国共产党领导。如果我们一定要按照代议制思维来看，中国的代议制实际上是双层代议制：中国共产党党内代议制和人民代议制，这是由党导国的国体和党导民主制的政体所决定的。如果我们将代议制比如为平房，那么双层代议制就是两层的楼房。在像中国这样的超级大国，双层代议制可能是更加有效的国家治理体系。全国人民代表大会是在中国共产党领导下的，所以中华人民共和国立法是在中国共产党领导下所制定的，如果我们认同全国人民代表大会及其常务委员会所制定规则的法律性，那么中国共产党自身所制定规则的法律性就是毋容置疑的。

中国共产党提出全面推进依法治国和全面从严治党是一个巨大进步，然而依法治国和从严治党仍然是两个体系，它们之间的关系不清楚。党规与国法到底是什么关系?这是“党大还是法大”问题的核心。中华人民共和国法律体系按照从上往下的宪法、法律、行政法规和部门规章的法律体系初步形成，下位法不能违背上位法，宪法最高。中国共产党章程及其党内法规和规范性文件与宪法、法律、行政法规和部门规章之间的位阶关系如何? 解决这一根本问题的出路在于确立立宪党导制，在宪法中将人民主权和党的领导统一起来，将国家法律和党规统一起来。立宪党导制的精髓就是在人民主权基础上的一党领导，通过在宪法中明确规定党的领导地位和执政方式将党的领导和人民主权紧密结合在一起，同时将部分权力授予中国共产党在党章和党内法规中自行决定，从而形成宪法与党章并存的二元宪治模式。习近平2016年12月就党内法规制度建设作出重要批示时指出，要实现党和国家的长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党提出推进、一体建设。立宪党导制就是依法治国与依规治党的一体化建设。

从法理上来看，党导国模式下中国共产党的决定有两类，一类是针对党员和党组织，属于党内法规，在党内具有强制约束力，毫无疑问是党法；另一类是针对全国人民的，属于党导法规，需要经过全国人大或全国人大常委会经过法定程序成为国家意志，从而对全国人民具有强制约束力。然而，实际上，这部分党规仅仅由中国共产党党内制定和通过，例如《中国共产党党组工作条例(试行)》和《中国共产党统一战线工作条例(试行)》就是这样的党规。另外，中国共产党的决定必须通过法定程序才能上升为国家意志，从中国共产党作出决定之日到立法生效之日，党的主张到底有没有法律效力呢?解决这些不一致的根本出路是光明正大地在宪法中将党法确认为法律，构建差序宪治。由于中国是党导国的国体和党导民主制的政体，党规不仅仅适用于中共党员和党组织，而且有些党规适用于全国人民，我们需要将党规区分为党内法规和党导法规。

立宪党导制要求建立起党内规治系统与国家法治系统之间的桥梁，就是党导法规体系。党导法治是全面从严治党和全面依法治国并存的双重法治体制，双重法治体制必须解决从严治党和依法治国的双层法治体系的统一性，这个统一性必须通过党导法规治系统实现，党导法规治系统是规治与法治的衔接系统。社会主义法治要求将党领导国家的方式以明确规则确立下来，社会主义法治体系必须包含党内法规体系、国家法律体系和党导法规体系。党内法规和党导法规的法律地位通过宪法赋予，其正当性得到保障，剩下的问题就是怎么严格按照法治标准落实党内规治和党导规治。党导法规应该由中国共产党起草、党内民主通过，最终由人民民主确立，因为党导法规不仅关涉中国共产党，而且关涉全国人民。二元宪治体制是典型的差序宪治模式，差序宪治是一种双层的法治结构，法治的统一性要求党导法规将党内法规与国家法律统一起来。在立宪党导制之下，宪法将依规治党和依法治国统一起来，宪法高于党章和一般党规，宪法也高于一般法律、行政法规和部门规章。因为法律是全国人民的底线，党规是先进党的规则，党规严于国法，由此法律比党规更加基本，党规在适用党员和党组织时高于法律，这也就是全面从严治党就要把党的纪律和规矩挺在前面的含义。

党规是法治中国的核心

“办好中国的事情关键在党”，党规从制度层面规范党员和党组织，保证党的先进性，因此，法治中国的关键在于党规。核心是自我主义和差序格局的中心。现代民主社会中，政党是主导力量，在党导民主制中，政党成为了国家的核心。中国共产党是中华人民共和国的领导核心，中国共产党的核心是党中央，党中央的核心是总书记。党的十八届六中全会明确习近平同志为党中央的核心、全党的核心。可以说，中国形成了以习近平总书记为核心的政治差序格局，核心圈是党中央，准核心圈是中国共产党，民主党派和无党派构成中间圈，一般群众则构成广阔的外围。

核心体制下的法治模式应该是差序法治。由于中国共产党是中国人民和中华民族的先锋队，担负着领导中国人民的重任，对党员和对一般群众的要求应该不同，党规应该严于国法，以体现权利与义务相应相称原则。无论是道德要求还是法律要求，现在的党规，针对普通党员、党员干部、党员领导干部和党员高级领导干部的约束是不同的，可以看出一个人身份的增多与规则约束增多之间的紧密对应关系。随着公民身份变成党员、党员干部、党员领导干部，一方面相关的人数减少，自下而上形成金字塔式;另一方面，所要遵从的党规国法数量增多，自上而下形成倒金字塔式，不同的党规有宽严之别。习近平总书记提出依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”，这是团体法治框架下没法理解的，但在差序法治中则是顺理成章的。

中国共产党是中华人民共和国的领导核心，党规是中国共产党的行为规范，国法是中华人民共和国公民的行为规范。党规能否对党员及其党组织的规范起到积极有效的作用关系到党员的德能和党组织的凝聚力，关系到中国共产党能否对全国人民发挥领导核心作用。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。因此，党规是法治中国的核心。

该文初稿完成后吸收了杨明宇和李画同学的部分建议，在此致谢!

(柯华庆，哲学博士，法学博士后，中国政法大学教授，博导，法理学研究所所长。已经出版《实效主义》《第三次变革》《论共同自由》和《论立宪党导制》等著作。实效主义法学与改革哲学和立宪党导制提出者，共同自由价值倡导者。)

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