吕景胜：传染病疫情报告和通报行为及制度的考量维度

　　传染病报告是指公民、责任疫情报告人、医疗卫生机构依法向有关部门及政府，各级政府依法向上级政府报告传染病疫情的行为和制度。传染病通报是指有权机关及授权机关依法向社会公知公告传染病疫情的行为和制度。结合我国以往危机管理经验教训、当前态势及未来展望，从多维度思考研判传染病报告及通报行为与制度的本质内涵与内在逻辑，希望提出更加切实有效的举措建议。

　　一、报告及通报行为与制度的价值维度，人民至上，生命至高。尊重国民人权及生命保护是国家最高价值取向之一，是政府基本管理职能、任务和职责所在。亦如企业要保证产品质量、食品安全杜绝打击假冒伪劣，践行社会责任才能取信于民。国家亦应珍视百姓生命人权才能彰显国家存在之道义基础及合法性。

　　传染病疫情一旦泛滥失控对民众、社会及国家之危害我们已经不止一次饱尝其恶果。传染病疫情之发现、控制皆需民众参与和社会联动，所以传染病报告及通报制度应尊重公民知情权，公民有权了解传染病疫情相关信息及走势。公民之权利便是政府之义务和责任。现代民主法治社会要求国家与民众共治共享，人民有权监督政府，政府之通报义务和责任不仅体现为尊重公民知情权，且应践行政务公开原则。尊重公民知情权及政务公开原则不仅是政府依法行政的价值遵循，也是在危机管理中政府与民众协同配合、相互理解、风雨同舟、共克时艰的需求。

　　二、报告行为与制度的时间效率维度，时间就是生命，给后续应对留出更多时间空间。传染病疫情报告行为及制度主要在于速度和尽量的真实全面，但在实践中显然不可能完全做到。个别病例及局部疫情出现，任何一个报告人所能接触感知的事实都是有限和碎片化，此时应强调有多少报多少，即知多少掌握多少报多少，应形成动态连续报告，且强调速度，即法定时限内，如发现病例和疫情农村12小时，城市6小时做出报告，地方卫生机构向地方政府，地方政府之间传递报告信息在两小时内，省会、直辖市向国务院传递报告信息在一小时内等等。当然法定时限是最低要求，网络时代的报告速度应远远快于法定时限。报告速度越快，给医疗专业机构的进一步专业分析、预测预警和政府决策及后续重大公共卫生危机应急管理就越留出更多时间和空间。

　　三、通报行为与制度的社会效果维度，在已知未知之间，两利相权取其重，两弊相权取其轻。应构建通报容错机制和责任豁免机制。传染病疫情通报制度与其他重大灾害通报制度面临的难题、困境和纠结是一样的。如地震临短预报发布一直是国际各国面临的危机管理难题，因地震发生的不确定性及预报科技的有限性无法确保地震临短预报的准确性。对于政府而言，发布后如地震未发生，造成的社会恐慌及动荡损失巨大;不发布地震临短预报，如果真发生地震政府仍然遭骂背锅、面临信誉及管理能力危机。

　　传染病疫情通报发布制度也有类似的困境难题，由于医学探索的不确定性，医学结论同样面对巨大不确定性。如果疫情预警结论有误，根据错误的结论通报发布的疫情报告所引发的恐慌和社会损失仍然巨大。但不通报发布，耽误控制疫情时机也仍然是十恶不赦千古罪人。

　　面对如此两难，疫情通报发布应如何实施?笔者坚决主张只要有基本事实、一定数量病例(专业问题专业人士拟定标准)就应及时、大胆、果断通报发布疫情，容错及免责机制有利于鼓励政府及医生敢于发表意见，敢于作为。理由如下:

　　1、医学探索因时代科技条件设施及人类认知局限充满不确定性，发布结论有对有错很正常，就像天气预报有对有误。对医学结论应持更加宽容态度，容忍结论与后续事实不符。法律法规也明确发现“原因不明”病例及疫情就该报告，报告的意义就是为通报做准备。“原因不明”的病例及疫情已经形成了潜在危害的可能。通报公布的意义不仅在于防范控制已经出现发生的危害，且在防范未发生或今后可能不发生的潜在危害。

　　2、从报与不报的社会效果分析，邢台地震没发布临短预报损失惨重，唐山地震本有临短预报专家意见因各种原因未来得及发布损失惨重，海城地震成功发出临短预报避免重大损失。在已知未知之间，两利相权取其重，两弊相权取其轻。如今天武汉及全国防控疫情之态势，其生命、成本、费用、社会损失，直接的间接的，可见的不可见的，与如果及时报告、通报疫情，其社会效果及局面如何?

　　我们比较一下，如果去年12月中旬下旬通报“原因不明”病例，也许少了几千病人，少了封城的被动，少了全国的被动。假设即使后来证明通报病例是非传染性、病毒性疾病，其后也未发生大规模疫情。我们的损失是什么，暂时的经济指标，春节的节日经济收入，据说有一万亿。而不及时报告、通报，今天我们面临的是什么，当年非典我们面临的是什么?经济损失、政府公信力及存在的道义基础、合法性是可见的，政府财政为防控疫情拨出的财政经费112.1亿是可见的。还有多少是不可见的损失?

　　疫情失控打断中国崛起民族复兴也不是危言耸听，如果疫情失控被联合国认定为重大公共卫生突发事件国家，中国将成疫区，那样对中国经济的打击才是实锤般的痛楚。再严重点说发生一场民族灾难、世界性危机也不是不可能。人类历史上的黑死病、鼠疫等感染或死亡几百万、几千万可是确凿的事实。

　　3、通报有误可以免责，医学探索的或然性决定了免责的正当性，类似于产品质量法中的技术风险抗辩、发展风险抗辩。如早年美国一医药公司用于妇女保胎药二十多年后鉴定出部分妇女子宫疾病与服用该药有一定关联性，鉴于开发此药的二十多年前人类认知及科技条件设施所限，公司虽应承担部分赔偿责任，但研发者本人是免责的。

　　疫情通报如与事后实际有误，排除恶意和过错，不该追究相关人员责任，也应免除发布机关责任。因为上述反复强调医学探索的难度与人类认知的局限。且这种通报发布其制度动机和价值取向在于希望追求以最小损失避免更大灾难，这种损失比列原则也是国际公认的危机灾害管理的基本原则和价值观。只要具体责任人员及政府无法律意义上的恶意过错和渎职玩忽职守，希望民众及社会事后不要纠缠。这对于鼓励大胆报告通报疫情有巨大意义。

　　四、报告与通报行为与制度的社会控制维度，通报可考虑分级别，只有通报才能启动应急预案，动员社会力量参与抗御疫情灾难。通报应具有一种动态渐进的社会控制功能，即有多少报多少，边研究，边通报、边预警。有观点说，病例、病毒在医学上定性需要时间，如病毒鉴定、检测、分离等，通报需等待医学鉴定结论。笔者不同意这种观点。疫情预警分析及通报除了要等待医学结论还应以已经发生的病例、病人为根据。等待医学鉴定期间不是消极不作为，仍应积极通报“原因不明”的病例病毒。

　　医学不确定的，政府应有更多担当。对不确定的因素更应保持高度警惕，宁可信其有，不可当其无。此时，政府面对不确定性困境不应持“疑毒从无”思维，而应持“有毒推定”思维。

　　正像危机应对预案及应对行动有级别，疫情通报也可以分级别，根据信息充分度及结论确切性，疫情通报可分为若干梯次，重、中、轻，急与缓，难与易等等分别通报，分别引起民众及社会注意。通报中也可以允许有不确定性行文，如“不明原因、正在鉴定、正在确认、两种意见，希望公众提高警惕，-------”。

　　五、报告与通报行为制度的法律维度，法律法规的执行不可动摇，是为底线，一旦违法违规，坚决问责追责。传染病防治法规定，负有传染病疫情报告职责的人民政府有关部门、疾病预防控制机构、医疗机构、采供血机构及其工作人员，不得隐瞒、谎报、缓报传染病疫情。如何认定隐瞒、谎报、缓报?隐瞒是不报;谎报一般是少报，也可能多报骗取经费等等;缓报是拖延。三者之重大危害均在于耽误应对危机的时机。

　　武汉肺炎疫情最早病体个案发生于2019年12月8日，至12月31日已发生病例27例。12月29日有了通报。但20多天内对上述病例及潜在疫情隐患风险是否有及时追踪的监测、预警、评估及向对口上级机构报告疫情?从目前公开信息看不到上述工作的展开。鉴于目前笔者对事实掌握不清晰全面，有两种可能假设，及时且符合法定时限报告或未及时不符合法定时限报告，甚至没有报告。

　　根据传染病防治法实施办法，及时且符合法定时限的标准是从发现病例起算农村在12小时、城市在6小时向医疗卫生机构报告。《突发公共卫生事件应急条例》规定，监测医疗卫生机构和有关单位发现确认或不确认病例及疫情时应当在2小时内向所在地县级人民政府卫生行政主管部门报告;接到报告的卫生行政主管部门应当在2小时内向本级人民政府报告，并同时向上级人民政府卫生行政主管部门和国务院卫生行政主管部门报告。

　　县级人民政府应当在接到报告后2小时内向设区的市级人民政府或者上一级人民政府报告;设区的市级人民政府应当在接到报告后2小时内向省、自治区、直辖市人民政府报告。省府、自治区、直辖市接到报告1小时内向国务院报告。不知武汉及湖北政府是否按照上述法律法规执行?执行与否会决定今后的责任认定。

　　2019年1月初武汉因两会期间有5天(6日-10日)停止了病例通报。这是否构成缓报要取决于今后行政或司法机关的认定。至于有关病毒是否人传人专家和政府说法不一是否构成瞒报，鉴于事实不清，笔者认为有几种可能结论、结果：

　　一是医生或医疗卫生机构结论说病毒没有人传人，政府根据医疗卫生专业结论通报没有问题，没有责任，即使事后真的发生人传人。排除医生恶意及过错，医生享有容错机制。

　　二是医生或医疗卫生机构说病毒存在人传人，如果此时政府仍通报说不存在人传人，当然是瞒报，即使事后并未人传人(医生及医疗机构结论错误)，此时应首先着重强调政府尊重专业意见及结论，重在防范潜在风险，即使没有危害性后果，对瞒报者也应问责。制度威慑力及问责效应的法制性原则在于规制政府如实按照专业结论通报。

　　三是医生或医疗机构结论是，病毒是否人传人不确定，政府以医生结论如实通报，排除医生与政府合谋恶意，无论事后是否发生人传人，不是瞒报，政府医生皆无责，因医学结论的或然性医生及政府享有容错和免责机制。

　　不知武汉、湖北医疗系统及各级政府是否严格执行了上述制度及法律法规，如果制度及法律法规没有真正执行落地，仅成为摆设，如果疫情的发现、预警、追踪、评估、报告、通报不及时不到位，以致错过启动控制疫情应急方案的最佳时机，造成今天如此被动局面，教训惨痛。17年前的非典我们就有过类似的教训。

　　最后总结两点：

　　1、像许多重大灾难一样报错了我们可以承受失败的损失;不报，我们承受不起万劫不复的灾难。如果地方官员或政府为保所谓“稳定”，而瞒报、缓报、谎报更是罪无可赦。最大的稳定、最大的政治是民众生命安全和政府公信力、政府存在的道义基础及合法性。

　　2、如果政府官员认识不到疫情报告、通报制度的内在逻辑与本质，不懂得尊重民众的生命安全，民众的知情权、政府政务公开的必要性，不认识到疫情预警、报告、通报制度的紧迫性，不尊重专业医生的专业意见，官僚懈怠消极无为，下一个悲剧和灾难还在等待着我们。

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