分析共性问题，把握客观规律，为全面深化改革探索思想理论指导

作者：游敏来源：红色文化网 2020-05-02 1488

游敏

四十多年的改革开放，特别是党的十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制的基本框架以后，政府转变职能、企业转机建制、社会中介组织不断发展以及社会分配、保障机制和围绕这些环节的法律法规体系等的建立、健全和进一步完善，使我国国民经济与社会管理方式发生了巨大的变化，对这个变化过程中遇到的许多共性问题的分析和研究，有助于认清并克服当前深化改革遇到的困难，有助于从战略的高度、有的放矢地把各项改革事业引向深入。

一、改革开放以来构筑社会主义市场经济体系的主要组织特征

首先，是“分”字当头、功能细化，以主体独立来激发活力。从“分田到户”的农村联产承包责任制开始，到党政分开、政企分开，再具体到各个行业提出的改革指导思想。诸如：行政体制改革提出的决策、执行与监督分开；税收体制实施了国税、地税分设；医疗卫生体制改革提出的“政企分开、医药分开、管办分开、赢利性与非赢利性分开”；电力体制改革提出的“厂网分开、输配分开、主辅分开、主多分开”；铁路提出的“网运分开”改革；还有民航、银行业等等。总之，改革开放以来我国国民经济各个领域普遍实施了拆分原来的组织整体或者其业务管理的分工环节，以此来营造出更多独立的市场（法人）主体，从而在主体权益如职能、产权、责任、利益承担与享有等方面产生具体的边界。进而从根本上改变了计划经济时代过多的“大一统”的管理模式。

其次，是转变行政职能、确立新的功能定位。如建立以间接手段为主的宏观调控体系，确立“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的功能定位。而国有大中型企业则推行现代企业制度，努力实现出资者所有权与企业法人财产权的分离，按照“政企分开，产权清晰、权责明确、管理科学”的要求，转换经营机制，摆脱对行政机关的依赖。国家解除对企业承担的无限责任，企业通过市场实现依法自主经营，自负盈亏。

再次，是建立各种新型的社会、经济组织，赋予必要的经济、社会管理及监督、服务职能。如新成立了多家社会主义市场经济体系需要的监管机构、市场中介组织，以便加强对垄断企业成本和经济市场秩序的管理与监督。同时注重发挥非政府组织、市场中介组织的服务、沟通、自律以及公证、监督作用。它们通过建立自律性的运行机制，承担相应的法律和经济责任，并接受政府有关部门的管理和监督。

通过推进政府、企业、社会服务与市场中介组织的转型和设立，我国社会主义市场经济体制的框架得到了进一步的完善，国民经济得到了蓬勃的发展。但是当前我国国民经济管理中出现的许多错综复杂的新情况和新问题，也和这些组织及其配套机制的实际运行情况有着密切的关系，需要我们抓住“分”与“统”的这根主线，通过调查研究、系统分析，才能有的放矢、给予解决。

二、当前深化改革遇到的一些共性问题的深层原因

当前我国国民经济运行中的许多行业在如何深化改革及其必要性方面似乎都存在着一个“众说纷纭、莫衷一是”的阶段性特征。一些专家甚至认为以前改的还不如不改，也有一些专家认为应该再让时间说话，等看清楚后再出手。更麻烦的是还出现了一些似乎“不改不行，改了也可能不行”的两难问题。由此也导致对如何深化改革疑虑重重，甚至在一些行业的改革过程中开始走回头路。那么深化改革遇到的这些共性问题的根源是什么呢？回答这个问题只要我们追根溯源，是比较容易分析清楚的。那就是：以前“分”了的，比如政企分开、国地税分开却没有“分”清楚；或者是“分”的过度分散，如小煤窑到处开花；或者是没有“分”以及“分”的程度不够，如铁道部；或者是职能该转变的没有转变，功能已定位的却出现了越位和缺位；或者是“分”了以后出现政府该“统”的事如规划等没有“统”起来。也有由于市场监管不到位，导致市场出现失序，政府又“不得不”进行行政干预，进而导致了政企不分，步入了一个恶性循环的怪圈等问题。改革30多年来我们看到了“分”后激发活力的好处，但是对“分”后各种主体需要的规范运营却往往没有监管到位，对“分”后在另外一个层次需要统合的内容、机制建设问题还认识不足，措施也不够有力。更重要的是对旧组织的职能转变与新组织的功能定位、到位与否也缺乏有力的监督机制保障，许多配套的法规、机制也没有得到有力执行和有效落实。同时还需要特别指出的是国民素质，即最容易被忽略的人的价值观念、思维行为方式没有通过教育实现根本的转变，这些都是当前深化改革遇到难题的深层原因。

具体分析就如“分”田到户后没有很好地坚持“统”、“分”结合的双层机制，“统”字淡化了，就必然影响到农田水利设施的公共管理与建设；医疗卫生实施“医药分开、赢利性与非赢利性分开”后，必须跟上搞好转移支付与财政补贴的管理问题；铁路的网运分开以后，还必须保证实现统一调度；电力行业厂网分开后，还有个必须做好的统一规划问题。特别是食品、医药、煤炭等流通领域，如果“分”后市场体系中的政府、监管或中介组织功能不到位、行政不作为、“分”后出现的众多市场主体不按制度规范经营，国民法律法规意识淡薄，“统”不起来，则必然出现由于管理的粗放不到位而导致的一系列问题。

当前深化改革遇到的难题，还在于一些行业本身具有两重性，它们在运营中既有市场属性，又有公共服务属性。比如，老大难的医疗卫生、教育、房地产、电力等等，它们都具有公共品和商品的两重性。所以这里很重要的一个问题就是要先将两者的功能定位、实施的政策、机制、范畴“分”清楚，如果忽略了两重性，执其一端，而没“分”清楚，就很容易造成政府、监管、中介组织的缺位和越位，使这些行业的深化改革变成了一个两难问题。

于是现实中就得出两个相反的解决办法：一方面是认为必须通过深化市场化改革来解决，但是如果市场化的体制、机制在执行过程中得不到规范运营，在“分”与“统”的问题上忽略了行业的规模、性质和政治、经济、区域、城乡等发展环境、发展阶段的具体国情，忽略了国民素质的提高及其思维行为方式的转变，监管工作跟不上，那么深化改革的成本、代价必然会太高；而另一方面则认为应该通过增加行政干预乃至“国进民退”来解决，结果又导致政府过多、过深地干预市场的微观问题，使政府配置资源的能力和一些行业的垄断地位得到了进一步的加强。这种状况一旦长期延续，则所谓“左”或“右”的意识形态争论就必然愈演愈烈。但这里的关键却是个综合管理问题，如果不转变观念和行为方式，不大力加强政府自身的管理，不在各种监督管理上下真功夫，不加强经济领域中各行业的基础性管理，不处理好“分”与“统”的程度、形式与规模，经济领域的一些准入门槛设置不科学，不及时建立和不断完善“统”的机制建设，那么无论是深化改革还是不深化改革都会出问题，这才是我们必须紧紧抓住的解决两难问题的本质和原因。

三、解决深化改革遇到的难题，需要正确的认识论、方法论指导和良好的工作作风保证

从上述分析看，解决深化改革遇到的许多两难问题，就是必须具体地回答我们各种组织在体制改革中诸如“分”后到底“分”清楚了没有？没有“分”清楚的原因是什么？“分”后另一个层面的统合是否有配套措施及时跟上？什么时候“分”最合适？“分”到什么程度最适宜？“分”与“统”应该用什么形式比较好？还有新的市场体系中各种组织的功能定位是否到位？有否越位和缺位等等。回答这些问题不只是个理论问题，更重要的是个具体的实践问题，需要我们紧紧结合我国现阶段生产力的发展水平和社会经济管理能力的实际情况，开展深入细致和艰苦卓绝的工作，来不得半点含糊和跟着感觉走的麻木。需要力戒在复杂事物面前缺乏深入的调查研究而产生的囫囵吞枣，图简单、图方便的畏难情绪。同时更要警惕与防止的是这个过程中可能产生的浑水摸鱼、唯利是图的部门与集团利益的恶性膨胀和社会风气及国民公共道德的滑坡。

深化改革是一场涉及经济基础和上层建筑许多领域调整的深刻的社会实践，它同样离不开正确的认识论与方法论的指导。这里需要特别强调的是各级干部系统、深入系统地开展调查研究的重大意义。这方面在中国革命与建设的探索道路上，诸如“农村包围城市”、“大跃进”、“人民公社化运动”、“农业联产承包责任制”等等，有太多值得我们借鉴的经验和教训，这绝不是老生常谈。薄一波同志在《若干重大决策与事件的回顾》（下，第639页）中专门强调：“调查研究是保证党的科学决策和正确领导，防止或减少工作失误的一个法宝，也是帮助我们迅速纠正失误、渡过难关的一个法宝，切不可低估了它事关大局的重大政治意义，任何时候都不能忽略，更不能丢掉。”当年以毛泽东同志提出的“没有调查就没有发言权”，走群众路线，善于向基层群众、干部了解掌握最真实的情况，并以此得出的结论和方法来指导革命工作，避免了领导方式和工作方法上的脱离群众的官僚主义和命令主义，这些群众路线与调查研究的认识论与方法论至今仍然是指导我们深化改革、攻坚克难的宝贵历史财富。但是现在浅尝辄止的、被事先安排好的、被部门利益主导的调研何其多，要搞好调查研究，得到真实的、系统地认识问题绝不是一件容易的事情。

毛泽东同志强调“世界上怕就怕在‘认真’二字，共产党就最讲‘认真’”。我们现在迫切需要的是“认真”起来的态度，认真开展调查研究、认真进行系统思考，而不是熟视无睹、因循度日、唯上唯书、明哲保身的官僚主义陋习。否则，如果长期以往，就很可能由不认真、到不想认真直至无法认真，使许多问题渐成积重难返之势。

四、深化改革需要吸取我国历史上改革变法的经验教训

“以史为镜，可以知兴替”，解决现在社会经济管理中遇到的“分”与“统”的问题和我国历史上反复出现的所谓“兼并与抑兼并”以及“一抓就死，一放就乱”问题是非常相似的，在我国悠久的历史长河中已经有过许多值得借鉴的经验和教训，需要我们从中吸取智慧。历史上我国绝大部分的改革、变法都是围绕土地制度来展开的，从井田制到租庸调、两税法到一条鞭法、摊丁入亩。从大儒董仲舒、朱熹到改革家王安石、张居正直至近代的康有为、孙中山、毛泽东，莫不把土地问题当作社会改革、变法乃至革命的最重要的内容。而从这些变革的前因后果看，也恰恰生动地反映了我们大一统国家管理方面存在的一个一直解决不了的两难问题。一方面不抑兼并（相当于“统”）则“朝廷禁网遍地，民无所措其手足”，国家管理严重束缚了“阡陌闾巷之贱人”的经济发展；而抑制兼并（相当于“分”）“则贪官污吏横行，民无所逃其削刻”。最后总是走向社会矛盾的全面激化。我国历史的周期律问题实际上就具体体现在这个土地制度管理难题的无解上，其背后社会组织行为的深层原因依然值得我们现在作深入的研究。

从实例分析看，当年王安石在变法过程中，要实现“民不加赋而国用足”，试图做大国家经济规模，通过政府“统”管来发放贷款，实施“青苗法”，各级政府层层下贷款指标去完成任务，结果政策执行却变形走样、面目全非。他设计的通过政府统一管理，来介入商品流通领域，搞“市易法”、“均输法”，而政府本身却没有得到有效的监督和制衡，又导致政府与民争利等等。总体上看，当时的政策执行机构既没有银行也无担保单位，政企不分、国有垄断，再加上监督管理不力，社会组织“分”工不够，结果导致流民四起的历史悲剧。他与司马光也由政见之争演变成意气和朋党之争，最后使变法在后来的国家治理中成为一种空洞的政治符号。另一个例子是明朝的张居正改革，他注重经济与行政改革并行，特别是他设计的以六科制六部和“综核名实”的官员绩效考核机制，使整顿吏治成效卓著。考成法颁布后，“自是，一切不敢饰非，政体为肃”，执政效能显著提高。他还十分重视改革的具体措施与方法，要求：“省议论”，“欲为一事，须慎之于初，务求停当，及计虑已审，即断而行之”；“振纲纪”，严厉整肃“以模棱两可谓之调停，以委曲迁就谓之善处”的因循、苟且的官僚作风；“重诏令”，做到凡事有人负责，凡事有据可查。这些有力的举措使他“辅政十年，中外乂安，海内殷阜，纪纲法度，莫不修明，功在社稷”。因此，这里的一个结论是：作为改革的主导者的政府自身的管理，诸如职能“分”工与合理定位、行为规范是根本性的。

深化改革遇到的这个“统”与“分”的问题，其属性、规模、程度和功能的设计，还包含着中央与地方的关系问题。历史学家黄仁宇认为王安石变法“只从上层机构着手的改革一直不对基层放权，基层权责不清自然无法产生一层层合理的自发秩序”，“他的设计主旨在使财政部分商业化。可是他不能在下端造成各种财物统能公平而自由的交换局面，基本的数字就加不起来，而上端的法令也只靠高层权威强迫指示执行，既不自然，迟早必会破裂”。现在分税制的问题就出在地方并没有层层“分”清楚，而相应的中央财政转移支付又不能一条龙“统”起来。因此实现政企分开、社会各职能组织的合理分工定位，实现权责明确以及加强政府自身的规范管理是一个重要的历史经验。

我国封建社会经济管理始终存在的“一放就乱、一抓就死”和“兼并与抑兼并”的两难问题，期间暴露出来的既有人治与法治的纠结，也有大国社会管理过程中组织制度设计与技术、交通、信息无法支撑的问题，致使“以抽象的道德代替工作效率，以礼仪为实际行政，都有二千年的历史作依据”（黄仁宇）。历史上变法与改革要达到“民不加赋而国用足”，搞活经济，实现财政税收的商业化运行，既有在政府与商业经济组织功能分工、法律制定方面就存在着根本的缺陷问题。也有“精于制法、拙于执法”、“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”（张居正）的宗法人情社会的文化观念困扰问题。这也告诉我们深化改革遇到的“政令出不了中南海”、“政策能得到20%的执行就不错了”的严峻问题，也是当年“法之不行也，人不力也，不议人而议法，何益？”（张居正）的历史老问题。“变成法易、变世风难”，我们需要在社会树立起规则、法律至上的风气，需要在人的素质提升和国民性的改造方面下真功夫。从根本上讲只有通过文化创新才能避免“国将亡、必多制”（叔向、司马光）的历史困局等等，这些都是我们需要吸取和把握的宝贵的历史经验。

五、深化改革需要制度创新与文化创新的良性互动

经济全球化过程中的现代商业社会有一个共同的发展趋势：那就是分工越来越细，中间机构日益增多，对制度的要求也越来越细致，对制度的执行力、公信力与国民的公德、诚信意识的要求更是越来越高。而这方面只要跟发达国家一比较就会发现，我们现在的法律、法规以及政策制度还很粗放，很不精细，许多制度设计过于粗疏，漏洞较多，令人可钻。存在着原则规定多、具体细则少，禁止规定多、配套罚则少等普遍问题。而更重要的是我们分析与解决这些问题与现象时，还必须特别指出制度粗放背后还存在着的思维、行为方式粗放的深层的历史文化原因。

现实中似乎存在着许多悖论，解决一些问题用细化的制度以后也会细化出问题的。历史和现实告诉我们，那种认为组织与制度越分、越细、越好的认识，是经不起我们自己历史的实践经验的。难道我们也应该像美国那样把所得税法搞细到一万七千多页吗？关于这个问题有专家研究后指出这是由于道德语言体系和法律语言体系存在着根本差异的缘故。在道德文化体系里的人们主要是讲义务，因此要强调的是德治的重要性。而在西方的法律文化体系里人们更多的是讲权利，因此需要制度的细化、量化、规范化、程序化与权威性等等。但从大量的现代经济、政治生活中看，制度的细化与保证执行到位这个问题，对一个历史悠久的文明古国，如何通过制度创新来规范和发展经济，实现社会和谐与民族复兴，已经是个不能回避而且更需要刨根问底的两难问题。

一方面我们不能因为封建历史上不赞同细化制度（如司马光），没有数目字管理（黄仁宇），习惯于大一统管理而拒绝或不习惯对法律、规章进行细化、量化，去片面强调规模、道德乃至“模糊”的优势，从而影响深化“分”的组织体制改革，甚至不去对各种组织的责、权、利“分”清楚。三十多年的改革发展证明：不细化、量化、规范化的社会经济组织管理，过多地“统”，我们就不能激发社会活力、提高经济效率。行政不讲程序，制度没有刚性，责任老是说不清，社会就难以实现公平、公正。特别是作为一个区域辽阔的大国，地区间的资源等禀赋不平衡问题非常突出，国民经济的规划、布局、结构和区域统筹都非常需要通过政策的细化、量化去实行有序的差别化管理，去实现资源的市场优化配置；另一方面，也不能不讲条件，不顾技术、信息、交通和经济发展阶段以及国情的历史现实去“分”，因为这样“分”的必然结果将难以实现“统”合，无法实现协调，进而导致各自为政、无序竞争、乃至失取控制和导致混乱的恶果。另外一些经济领域的市场准入门槛也不能太低，一些产业链也不能以反垄断为名而“分”的过细，因为我们的社会管理水平、市场监督手段、安全管理能力还完全跟不上现实的需要，这样做只能付出不必要的代价。

对上述两方面进行客观分析的结论要求我们要把握好社会经济深化改革中的各种“度”，也正是这个“度”告诉我们，世界上没有照搬照套、不劳而获的便宜事。只有通过具体问题具体分析，躬身入局，结合国情，扎实推进，才能取得实效。只有把制度创新与文化创新结合起来，把“法治”与“德治”结合起来，把握好国民经济发展的各种“度”，才能积极探索出一条真正有中国特色的社会主义道路，实现国民经济的科学发展。

六、深化改革需要树立全球化的文化战略意识

文化的先进性是提升一个国家软实力的重要保证，党的十七届六中全会号召全党在新的历史时期要高度重视文化建设，这是具有重要现实意义的战略之举。作为一个历史悠久的大国，我们已经不可避免地被推向世界政治、经济的前台。因此，如何提高国家的软实力，增强我们在应对全球气候变化、国际贸易、世界金融、新技术与新能源以及区域安全等方面的话语权与诠释力？如何处理不同意识形态、不同文明之间的文化碰撞、冲突与交融，也是我们深化改革时需要面对的一项战略性任务。为此，我们需要立足于改革开放和现代化建设的实践，着眼于全球化面临的新情况、新问题，着眼于推动中华文化走向世界，积极开展文化创新。才能进一步焕发民族的生命力，提高民族自信心和凝聚力，才能提高中华文化的国际影响力，增强有中国特色社会主义文化的吸引力和感召力。

“如果不把‘外’弄清楚，对于‘中’也就不容易弄清楚。世界上没有这个方面，也就没有那个方面，所以有个‘古今’，还有个‘中外’”（《毛泽东文集》第2卷第406页）。把我们现在面临的问题通过“古今”、“中外”的比较，往往就能更加深刻地认识并找出解决问题的办法。经济管理上为什么西方以直接税为主而我们多以间接税为主呢？为什么西方重消费而我们重储蓄呢？为什么东西方的通信地址的书写顺序刚好相反呢？这些问题岂是偶然，背后实际上包含着深刻的文化根源。当前，我们非常需要从文化的高度，审视东西方文明和全球化问题，审视我们深化改革遇到的历史与现实困境。

东西方两大文化体系的不同，表现在政治、经济等许多方面，但最根本的不同则都表现在思维方式的不同上，这是其他一切不同之点的重要基础与来源。大量的研究比较表明：东方文化体系的思维模式是综合的，而西方则是分析的。综合思维的特点是善于通过“意象”的普遍联系和从整体出发看问题，讲究“天人合一”，崇尚人与自然的和谐发展。但缺点是忽视微观个体，对事物的认识崇尚只可意会，不可言传。很多想法往往停留在理念上，而对贯彻实施的技术与制度手段却关注不够；相反西方分析思维的特点是善“分”，对问题习惯一个劲地分析下去，讲究形式逻辑的贯穿，比较认真。缺点就是只见树木，不见森林，头疼医头、脚痛医脚，看问题往往非此即彼，存在片面性。通过比较，从现实的需要来看，中西文化应该在新的层次融合为一体，界定各自的应用范畴，因此，开展文化的综合创新是个重要的战略制高点。

美国战略家布热津斯基指出“归根结底，控制人类共同命运的努力成败取决于具有极端重要意义的哲学和文化层面，正是它形成了指导政治行为的重要观念和思想”。已故国学大师张岱年教授曾经精辟地分析说：“中国传统中，没有创造出欧几里得几何学那样完整的体系，也没有创造出亚里士多德的形式逻辑的形而上学思维方法，更没有伽利略所开创的实证科学方法。应该承认，这是中国传统思想方法的重大缺陷。在今日建设社会主义文化的新时代，必须做到思维方式的现代化。既要发挥辩证思维的优良传统，更要学会缜密分析、进行实验的科学方法。中国新文化的灿烂未来，有待于思维方式的更新”。

放眼于全球化的现实背景，我们可以看到开展文化创新是构建国家软实力的重要逻辑基础，更是积极应对全球化问题的一个重要战略制高点。为此，深化改革，我们一方面要克服忽视历史、文化和经济、技术发展阶段等因素，只会片面地照搬西方制度来开展制度创新的错误观点，认识到近代西方崛起与其文艺复兴、启蒙运动乃至宗教改革有密切的深层关系，注重通过自己的文化创新，提升国民素质，来解决众多两难问题背后的思维和行为方式问题；另一方面，也不能“空谈心性”，搞“之乎者也”的复古，而要紧紧地立足改革开放的具体实践，把文化创新与制度创新很好地结合起来，使这两者在社会管理的实践中形成良性的互动，使文化创新这项利在当代、功在千秋的伟大事业在大国崛起与民族复兴的历史进程中谱写新的辉煌乐章！