有权有效的政府不可能是小政府：美国政府职能的扩张

　　(真实美国课题组 本期执笔 沈思)

　　美国建国思想的经典阐释《联邦党人文集》将建构一个有权有效的全国性政府作为美国宪法的首要任务。何谓“有权有效”，广义政治学通常围绕政府的事权、财权和职能三方面讨论。有权有效的政府不大可能是小政府，美国政府作用在两百年间的扩张证明了这一点，本文尝试初步梳理这一进程，供人们深入考察美国政府是否真的仅是一个“守夜人”?政府的权力究竟触及到了哪些领域?又呈现出怎样的变化趋势?在重新理解美国政府职能演变之前，首先要厘清联邦和州的权力划分，这既是探讨美国政府职能的前提，也有利于我们深刻理解美国的联邦制。

　　联邦与州权力的划分

　　美国在建国初期是由十三个州组成的较为松散的邦联，在1781—1787年间，这种政权组织形式的缺点和问题日益暴露，使建国者们意识到建立联邦主义和国家主义相结合的联邦共和制的必要性和优越性。1787年宪法正式确立起一个中央相对集权的联邦政府，并且规定六项权力必须牢牢掌握在联邦政府手中。第一项也是最重要的一项就是国防。这里不单是纯粹的对外安全，还包括为了履行该权利必须同时授予联邦政府不受限制的税收权力和借贷的权力。任何时候安全与秩序都是头等大事。而受限制的国防权力一方面可能导致联邦政府专制化，另一方面也会使地方政府成为分离势力。所以为了防范外部危机和内部动乱的力量服务于国防的不受限制的税权和债权是必不可少的。第二项是外交，包括缔结条约，委派和接见使节，判决和惩罚在公海上的以及违反国家法的罪行，管理对外贸易。第三项是维持各州之间融洽往来的权力。其中最主要的是管理州际贸易，统一货币、度量衡和邮路，制定统一的破产法及其他相关的普通法规。第四项是公共事业方面的一般性权力，涉及授予专利，管理合众国管辖范围内的领土、产业及立法，建立新州等等。第五项是制止各州某些有害行动的权力。例如不得加入任何条约和同盟，不得铸币，不得私征进出口关税等。第六项是为保证这些权力有效行使的一般立法权。

　　可见，作为联邦制典范的美国政府也并非完全的分权与制衡，仿佛州与州之间各自为政，不受中央政府的干涉。恰恰相反，自建国早期开始，中央政府便拥有了国防、外交、内政和经济事务等方面的强大权力，并且在此基础上不断通过新增部门和改革财政体制来增强对州的干预能力。这一趋势在美国历史上几次关键的危机和转型时期尤其显著。

　　二、机构设置的演变

　　表一：美国政府各部门成立时间表

　　每一个新部门的成立都意味着政府职能的变化。表一显示出1789年成立国务院、财政部、司法部和国防部这四个部。内战前的1849年建立了内政部。进步时代成立了三个部：分别是1889年的农业部以及1913年的商业部和劳工部。二战之后出现的部门包括：1953年的卫生服务部、1965年的住房与城市发展部、1966年的交通部、1967年的能源部、1979年的教育部、1987年的退伍军人部、1997年的环保部以及2002年的国土安全部。由此可以看出美国不同时期政府职能的重点。

　　第一个阶段是从联邦制建立到进步时代之前。1789年，新宪法正式施行后建立的四个部正如《联邦党人文集》所讨论的，以国防权力为重心，并辅之以一定的财权。内战前夕成立的内政部除了管理包括森林、土地、矿产、海洋在内的自然资源外，还有一项重要职责是管理印第安事务，其实也包含了军事职能。

　　第二个阶段是进步时代。真正比较现代的专业部门——农工商三个部，都是在此时出现的，适应了第一波工业化完成之后的需要。1889年正是美国的新政时代，内战之后农场主开始变成强大的利益集团，政客都要争夺他们的选票，农业部的成立恰恰体现了这样的政策倾向。此前美国只有州际贸易委员会，进出口贸易和关税则由财政部负责。商务部的出现反映出此时国内市场已经发展成熟。而劳工部则是直接由当时激烈的劳资矛盾和社会问题催生的。此阶段政府职能中初步显现出对于市场的调控和干预。

　　第三阶段是二战之后到80年代，迅速的城市化使得公共服务尤其是卫生、健康和住房成为美国社会最亟需解决的问题。此时出现的卫生、交通、能源和教育的部门，自成立至今都没有变动，意味着民用资源的不断扩大。

　　第四阶段是90年代之后，此时美国经济增长已经开始放缓，基本依靠金融资本在世界范围内的运作。这个时候成立环保部，开始整治环境。国土安全部则是非常迅速地应对“9•11”之后的反恐需要。可见从进步时代之后成立的大都涉及民用事务，影响着普通人的生活。

　　表二：标准政府功能分类表

　　表二是经济合作与发展组织统计局制作的现代政府标准的功能分类(Classification of the Functions of Government)，将政府功能划分成十类，每一类中又有诸多具体内容：

　　1. 一般的政府公共服务：行政和立法机构的维持，财政和金融事务，外部事务，外来的援助，一般的政府服务，基础研究、公债和转移支付。

　　2. 军事：包括军队、民兵、外援、国防科研。

　　3. 公共秩序和安全：警察、消防、法院、监狱、公共事务安全的研发。

　　4. 经济事务：商务、劳工、农业、森林、渔业、狩猎、矿产、能源、制造业、交通、通讯、经济研发。

　　5. 环保：水污染、废水处理、自然景观的保护、生态多样性保护、环保研发。

　　6. 住房与社区：住房发展、社区发展、水的供给、街道的照明、住房和社区保育的研发、社区和家庭的保育。

　　7. 卫生：医疗、医院、就诊服务、公共医疗服务、相关的卫生健康研发。

　　8. 休闲与文教：体育设施、文化设施、广播、出版、宗教、社区事务。

　　9. 教育：基础教育、初级教育到中学、教育补贴。

　　10. 社会保障：老年人、残疾人、军烈属、家庭、儿童，失业、住房、社会排斥的保护、相应的研发。

　　根据这一划分，国防安全和公共管理这样的传统职能仅占三项，而其他的七项职能涉及了经济、环境和社会生活的诸多方面。可见，现代政府职能大大超越了古典自由主义所定义的“守夜人”角色，所涉及的领域也不再仅仅是简单的对外防御和对内管理，而已经深入到社会生活的各个方面。尤其是随着20世纪几次影响巨大的危机及随着而来的社会保护运动和社会主义意识形态的上升，越来越多的国家开始建立起“服务型”的政府，将社会保障和公共服务作为政府职责的重点。

　　三、职能开支的演变

　　亚当•斯密在《国富论》中将政府职能概括为三大类：(1)保证国家不受外力和其他社会侵犯的职能，这里包括了内部安全和外部安全。(2)防止公民之间的伤害，即司法行政的职能。(3)建立公众基础设施，提供任何其他组织都缺乏利益驱动去生产的公共产品的职能。这三类代表了传统的对国家功能的界定，也是政府开支着重投入的基本职能。而随着福利国家的兴起，各国政府开始在社会公共领域动用越来越多的财政开支，美国也不例外。在此特别对美国政府的基本职能和社会职能进行比较分析。前者更倾向于亚当•斯密总结的政府职能，具体包括国防、司法行政、交通和教育。后者则是指包括劳工事务、社会服务、卫生医疗、工资保障和社会保障在内的新兴领域。

　　图一：联邦政府基本职能开支占总开支的比例

　　图二：联邦政府社会职能开支占总开支的比例

　　资料来源： Jody W. Lipford and Jerry Slice ,“ Adam Smith’s Roles for Government and Contemporary U.S. Government Roles”, The Independent Review, Ⅺ, No.4 (Spring 2007), p.494

　　图一反映的是1962年到2011年间，美国政府基本职能开支在总开支中的比例。总体上是呈现下降的过程，从54.4%下降到22%。其中，在60年代、80年代末和2003年前后有三次上升但很快又下降的变化，分别正值越战、冷战后期和伊拉克战争期间，说明波动主要是由军费开支的增大二带来的，其他几项基本职能都保持稳步下降的趋势。而图二则显示，在此期间社会开支占总开支的比重是持续上升的，从23.4%上升到63.3%。增长速度最快的是70年代，反映出滞胀时期联邦政府在社会保障和公共工程方面的大力投入。到2004年至2007年间又略有下降，2008年又开始回升，直至2011年达到最高点。

　　图三：州和地方政府基本职能开支占总开支的比例

　　图四：州和地方政府社会职能开支占总开支的比例

　　资料来源：Jody W. Lipford and Jerry Slice ，“ Adam Smith’s Roles for Government and Contemporary U.S. Government Roles”, The Independent Review, Ⅺ, No.4(Spring 2007), p.498

　　根据图三，从1902年到2002年，州和地方政府用于基本职能的开支占总开支比例也是在下降的，1922年出现最高点64.8%，之后下降速度最快，1948年开始缓慢上升，1971年之后又在下降，2002年降到43.6%。图四显示出社会开支占总开支的比例也是在上升的，最低点和最高点分别是1913年的7.40%和1995年的30.15%。1932到1942的十年间变化最快，增长了十个百分点，之后的40年代则经历了非常明显的几次波动。但是依然可以看出州与地方政府的总体变化趋势和联邦政府是一致的。

　　图五：联邦政府开支占GDP的比例

　　图六：各组成部分的人均联邦政府开支

　　资料来源：Thomas A. Garrett and Russell M. Rhine, “On the Size and Growth of Government”, Federal Reserve Bank of St. Louis Review (January/February 2006), p.16

　　以上两图反映出，联邦政府的支出是呈现不断上升趋势的，其中增加最迅速的是二战期间的战争开支。从更细致的划分来看，人力资源和物质资源的开支增加最为明显，国防除在二战和越战期间有明显上升外，其他时期变化不大。净利息和联邦的其他支出基本持平。

　　四、小结

　　阿克曼认为政治、经济、军事和意识形态这四种基础性的权力，在西方国家如何去调动、汲取和使用人力财力的过程揭示出了从前现代到现代的转型。这有助于我们重新理解美国政府职能的演变。20世纪之前，包括美国在内的西方处于野蛮资本主义时期，强调完全的自由竞争、殖民扩张和资本积累。这时各国都是军事职能占主导的时期。一方面，社会正在享受高速增长带来的财富和好处，政府还未意识到提供社会福利的责任;另一方面，社会主义尚未在国家层面兴起，没有来自竞争性的意识形态的冲击。此前美国最大的威胁是印第安人，军事职能主要是用来对付印第安人的，完成了把印第安人由三千多万变到六七十万的过程。而自20世纪初开始，随着社会主义崛起西方各国相继进入民用职能占主导的时期。这时恰恰是美国的进步时代(1988年—1920年)，来自印第安人的威胁已经铲除，主要矛盾变为自由资本主义带来的严峻社会问题，联邦和各州不得不颁布大量社会立法，增强社会公共职能，从而建立起一个相对高效的现代国家机器。

　　从美国政府职能的演变可以看出，美国政府既不是“小政府”，也早已不再是“管得最少的政府”。相反，它的职能大大超出了国防和行政等传统范围，转而以民用事务为主，更多的涉及经济和社会公共领域。美国学者将政府与经济事务相关的职能做了如下划分：(1)维护司法和社会框架;(2)提供公共产品和服务;(3)维持竞争;(4)再分配;(5)矫正外部性;(6)宏观经济的稳定。前不久刚刚公布的十八届三中全会《决定》，正是从经济、政治、文化、社会、生态文明、国防和军队这六个方面来部署全面深化改革的主要任务和重大举措的，恰与上述美国政府的六大经济职能存在着一定的对应。

　　可以看出现代政府职能的扩展已经不仅是美国经验，更成为现代国家治理的一般共识。社会主义市场经济体制更加要求政府职能向公共投资、社会性公共服务和社会保障的转变。我国正处于深化改革的关键节点，在强调市场在资源配置中的决定作用的同时，更需要一个强有力的政府来积极应对环境污染、人口老龄化、贫富分化以及地区发展不均衡等社会问题。而这样一个能够及时汲取和配置社会资源的有权有效政府，也绝不会是“管得最少”的小政府。

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