美国国家安全委员会的模式变迁及相关思考

　　美国国家安全委员会(以下简称国安会)是依据美国1947年《国家安全法》成立的，其职能是“协助总统整合与国家安全相关的国内、国外和军事政策，使军方和其他政府部门及机构在国家安全事务上更有效地合作”。国安会由此成为总统行政办公室处理有关美国国家安全事务的最重要机制。虽然美国早在国安会成立前就已提出或建立跨部门的协调机制，但二战后国际环境对美国国家安全战略的制定和实施提出了严峻挑战，同时美国军方、情报部门以及行政部门之间协调不畅，内斗严重，迫使美决策层决定在高层建立更为合理的政策协调机制，以期在全球事务中更好地发挥协调、指导作用，国安会由此应运而生。美国国安会机制十分灵活，在历届总统执政下其模式都不尽相同。梳理国安会的模式演变，厘清各模式架构的基本特点、发展脉络及国安会核心成员所发挥的作用，对理解国安会机制和前景有重要意义。

　　一、初显神通的年代：从杜鲁门初创到“艾森豪威尔”模式

　　杜鲁门执政初期的国安会模式依循1947年美国《国家安全法》的规定，成员包括总统、国务卿、国防部长、陆军部长、海军部长、空军部长和国家安全资源委员会主席，其他成员则由总统根据情况指定。同时，设立从属于国安会的中央情报局，其目的是让国安会能够紧跟时事动态，获取必要的情报支持。1949年，“胡佛委员会”对国安会的运作提出了第一份评估报告，认为国安会缺乏制定全面国家战略计划的能力，并建议裁撤陆海空三军部长在国安会的成员职位。随后，杜鲁门对国安会实施改革，先是要求财政部长参与所有国安会会议，随后依据1949年6月通过的《4号重组计划》，国安会正式成为总统行政办公室的一部分。同年8月，国会通过的《国家安全法》修正案规定国安会成员不再包括陆军部长、海军部长和空军部长，并确认参谋长联席会议为总统首要军事顾问。

　　杜鲁门时期的国安会处于萌芽和探索发展状态。在执政初期，杜鲁门强调国安会的参谋作用，并在一定程度上更重视国务院的作用，任命国务卿担任国安会主席。国安会召开会议的频次一开始没有规律。1950年6月爆发的朝鲜战争使杜鲁门对国安会态度发生重大改变，并开始重视和依赖这一参谋机制。朝鲜战争爆发前，杜鲁门参加了国安会60次会议中的11次，而从战争打响直到最后离任，杜鲁门只缺席了71次会议中的7次。国安会自此在杜鲁门制定国家安全战略的过程中发挥了更大作用。然而，总统和国务卿仍然在外交政策的制定中发挥核心作用，国安会更多是在具体的外交、军事和情报协调上为总统出谋划策。最典型的例子就是，朝鲜战争前出台的国安会第68号文件并非出自国安会，而是来自国务院和国防部协作研究小组之手。

　　在艾森豪威尔执政期间，国安会出现了较大的变化和扩展，走上机构化的发展道路。这一机构化的国安会模式也称作“艾森豪威尔”模式，在该模式下，国安会新设立了两大平行机构，一是计划委员会，负责为国安会准备研究报告、政策建议和基本草案，促进国安会的协调工作;二是行动协调委员会，负责协助计划委员会通过国安会决定并监督执行。除了在机构设置上出现较大突破外，艾森豪威尔又在国安会内新增“国家安全事务特别助理”一职，作为国安会的“大管家”，由罗伯特•卡特勒出任，之前国安会行政秘书则负责国安会行政与后勤事务。

　　对前任国安会做出巨大调整的“艾森豪威尔”模式利弊参半。一方面，国安会组成结构清晰，职责分工明确。计划委员会负责为国安会提供政策选项，行动协调委员会负责监督和协调总统决议的执行，两个机构既平行分工，又相互补充。如果说国安会决策机制是一座金字塔的话，那么这两个委员会则分别是其两个坡面。计划委员会需整合跨部门间针对某一问题的见解和建议提交给国安会，国安会则在此基础上向总统提出政策建议。计划委员会由此成为国安会协调机制的一大亮点。1953-1954年，艾森豪威尔任内的计划委员会一周要开三次会，在特殊时期则更频繁。最忙的时候，每周要花20个小时开会，讨论和辩论相关政策问题;在处理危机时，委员会更是在3天之内开了25个小时的会。另一方面，这一模式也暴露出自身的一些弊端。一是国安会文件的高产以牺牲质量为代价，求量不求质，导致对重大事件着墨不够;二是国安会政策制定往往是多部门互相妥协的结果，导致国家安全战略的制定缺乏创造性，只会延续既有政策;三是在艾森豪威尔执政后期，国安会机构变得过于臃肿和官僚化。各部门代表仅仅看到各自的部门利益，并未从整个国家角度来研究政策。对此，在1960-1961年“杰克逊委员会”举行的听证会上，参议员亨利•杰克逊就提出要用“更小”且“非正式”的国安会替代现有的“正式”和“过度机构化”的国安会。

　　二、摇摆不定的年代：从肯尼迪到里根

　　约翰•肯尼迪执政后，对前任总统艾森豪威尔打造的国安会模式进行较大调整。一方面，取消了前任国安会的多数组织架构安排，国安会人员规模大幅缩水，从71人降至48人，国安会的主要工作基本交由内阁各部委和机构人员承担;另一方面，积极吸纳外部专家加入自己的决策团队，组建直接为总统服务的班子。在此情况下，国安会职能也发生了重大转变，一是关注目标转向眼前的行动内容和危机管理，由此催生了一些临时机构，如1962年10月古巴导弹危机期间成立的执行委员会;二是由于缺乏严密的流程，国家安全顾问在历史上首次发挥了独当一面的决策作用。按照总统肯尼迪的指示，时任国家安全顾问麦克乔治•邦迪既发挥了“教育公众”的作用，又担当起“向媒体传达政策”的角色。

　　肯尼迪的国安会模式模糊了其应有的协调角色，成为只提建议的参与方以及行动执行方之一，内阁各部门担负建言献策的重任，国安会却无法从中协调。国安会协调作用的缺失也让肯尼迪在决策过程中过度依赖国务卿和国家安全顾问，最后被国务院糟糕的表现所拖累。总体而言，肯尼迪的国安会缺乏正式的流程和明确的方向，过于专注眼前动态而忽视长远计划，其任内的“猪湾事件”就是反映这一缺陷的绝佳案例。

　　林登•约翰逊在肯尼迪遇刺身亡后临危受命，加上对国家安全事务并不熟悉，因而在执政初期基本沿袭了肯尼迪的国安会模式，并且在决策方面依赖国务卿和国防部长。随后，约翰逊继续提高国务院一方在总统决策中的地位，并建立起新的跨部门委员会体系，包括高级跨部门小组、跨部门地区小组等。约翰逊任内的国安会没有对前任模式做出改善，相反所发挥的作用愈加受限。跨部门小组由国务院牵头，但是国务院对此缺乏热情，导致该小组毫无权威。在关键问题的决策上，约翰逊也没有广泛听取各方意见。到执政后期，约翰逊更喜欢听取政府内外其他谋士的意见，国安会基本被架空。

　　尼克松上任后将国安会的定位从临时的危机管理机制转为负责长期的战略规划，国安会重获新生，再次成为美国国家安全决策的核心。尼克松任内国安会的成员构成与“艾森豪威尔”模式相似，只是精简了国安会流程，提高了效率。国安会下设八个跨部门小组，负责基础研究，提供政策选项，其中六个主要机构--高级审查小组、华盛顿特别行动小组、核查小组、“40”委员会、国安会情报委员会、国防审查委员会--都由国家安全顾问基辛格组建负责。此外，国安会会议仅让法定成员参加，中央情报局局长只在涉及情报事宜时与会。这一模式既保证了顶层对国安会的控制，又在一定程度上有利于吸纳各方意见。

　　尼克松任内的国安会用“基辛格”模式来形容最为恰当。由于尼克松总统的信任和基辛格本人的能力，基辛格个人的权力不断膨胀，其团队专职人员在两三年间从12人扩大到80人。基辛格不仅领导了国安会的主要跨部门机构，还直接参与外交谈判，不断排挤国务院在美国外交事务中的作用。基辛格身兼国家安全顾问和国务卿之职时，其权力达到了巅峰。尼克松执政后期深陷“水门事件”，基辛格手握的权力更是远远超过自身职务范围，史无前例地掌控美国决策全过程。因此，尼克松任内的国安会模式基本以基辛格的个人能力为支撑，既不具备参考借鉴的价值，也开创了危险的先例。

　　福特由于缺乏外交经验，上台后并未大刀阔斧地改革上届政府的国安会模式，只是进行了局部调整，如废除国安会情报委员会，用行动建议小组取代“40”委员会等。基辛格的国家安全顾问一职由斯考克罗夫特接替，但他仍然保留国务卿这一要职，继续发挥核心作用。福特对国安会的微调继续让国安会保持决策核心位置。福特模式的主要问题仍然是基辛格独揽大权。接替其出任国家安全顾问的斯考克罗夫特曾是基辛格的副手，因而无法发挥必要作用。此外，福特政府国安会的决策过程透明度不高，与民意脱节比较严重。

　　卡特上台后国安会在决策体系中的统治地位被削弱，并建立起与国务院、国防部的良好合作关系。在机制架构方面，卡特政府将国安会的六个跨部门委员会削减至只剩政策审查委员会和特别协调委员会两个，后者由布热津斯基领导，负责危机管理和大部分跨部门问题。与此同时，国安会人员大幅缩减。布热津斯基根据地区和热点问题分别设立了中东、远东、全球问题、安全分析等八个办公室。

　　卡特时期的国安会一改福特和尼克松时期的风格，重新定位为政策协调者和智库的角色。卡特任内提升了国家安全顾问布热津斯基的地位，布热津斯基也很好地对国安会人员进行了内部管理，要求国安会人员每天必须提交一至两页具体而简洁的报告，汇报每日工作情况，布热津斯基则会在第二天给予反馈。但是，在卡特执政后期，布热津斯基与国务卿万斯之间的矛盾日益激化，加之卡特总统在二人之间游移不定，无法选边站，这两位国安会核心人物的分歧就对国安会的顺畅运作造成了严重冲击。

　　里根上台后对国安会进行调整，同时提升国务院在国家安全决策体系中的地位，大大降低国家安全顾问的重要性。调整后，国安会多个子委员会由国务院、国防部和中情局官员直接领导，而不再是国安会人员。与此同时，国安会下设三个高级跨部门小组，分别负责外交政策、国防和情报，另外下设多个地区和职能小组。

　　里根政府的国安会模式决策体系混乱无序，各个部门官员权责不清，内讧严重。一是缺乏有影响力的国家安全顾问。里根执政期间，国家安全顾问职位六易其主，直到第五任卡卢奇才发挥出应有的作用;二是总统对监督政策执行并不上心，总统“缺位”加上国家安全顾问“无能”进一步恶化了国安会的运转情况;三是各部门领导直接管理小组造成部门争斗;四是里根国安会的人员参与了不该参与的隐蔽行动，如在“伊朗门事件”中，国安会从负责规划和协调的总统行政机构沦落为国务院和中情局的附属物;五是国安会模式缺乏有效的行政机制。

　　三、“斯考克罗夫特”模式及其影响：从老布什到奥巴马

　　老布什上台后发布的《国家安全指令第1号》推翻了前任的国安会模式，在国家安全顾问斯考克罗夫特的协助下创立新模式，设立了三级委员会。其分别是：部长级委员会，由国务卿、国防部部长、中央情报局局长、参谋长联席会议主席、白宫办公厅主任(白宫幕僚长)、国家安全顾问(担任该委员会主席)组成;常务副部长级委员会，成员包括内阁各部委中次一级别的官员，由副国家安全顾问主持工作;最后一级为一些政策协调委员会，组成人员包括各部的高级官员。就其各自职能而言，部长级委员会是高级别的跨部门政策研究机制，负责审阅、协调和监管国家安全政策的进展和执行;常务副部长级委员会负责审视和监督跨部门小组的工作进程，就国家安全政策的进展和执行建言献策;政策协调委员会则根据针对问题的地域和领域划分职责，如欧洲、苏联、拉丁美洲、东亚、非洲以及国防、国际金融、情报、军控等。

　　“斯考克罗夫特”模式虽然与里根、卡特政府时期的模式一样，都设置了分层分级的跨部门委员会，但决策权力集中程度明显高于里根和卡特时期的国安会，成为美国政府有效的决策机制，避免了前几任政府国安会犯下的错误。具体而言，在这一模式的框架下，部长级委员会由除总统和副总统外的法定成员组成，下一级则是负责跨部门日常工作的常务副部长级委员会，这个委员会再指派研究任务给相关的下一级政策协调委员会，各级委员会由此形成垂直链条。“斯考克罗夫特”模式归功于斯考克罗夫特与国务卿詹姆斯•贝克、国防部部长迪克•切尼等国安会其他核心成员之间良好的合作关系。“斯考克罗夫特”模式成为此后几届政府的样板，基本设定了从克林顿到奥巴马三届政府的国安会模式架构。

　　克林顿执政后于1993年1月20日发布了《总统指令第2号》，进一步对国安会扩容。指令规定，除了法定成员和顾问之外，国安会成员增加财政部部长、美国常驻联合国代表、总统经济政策助理以及白宫办公厅主任。在涉及相关议题时，司法部长也参加会议。在组织架构上，克林顿政府延续了“斯考克罗夫特”模式的传统，依然采取三级模式，分别是部长级委员会、副部长级委员会和跨部门工作小组，其职能总体来说相比前一届也无太大变化。但克林顿任内的国家权力机制建设也出现了一些新亮点，其中最引人注目的就是其经济职能的拓展。克林顿最大的创举就是在1993年1月25日发布行政命令，成立了国家经济委员会(以下简称国经会)，以协调美国政府的国际经济政策，弥补之前国安会成员只处理外交和安全事务的局限。为增进国安会和国经会成员的协作，一些官员兼具“双重身份”，担任两个委员会的成员。就国安会而言，负责经济事务的官员开始在工作中发挥重要作用，比如财政部部长有权知悉国安会部长级委员会召开会议的信息，在涉及国际经济议题时必须参会;在必要时，总统经济政策助理可以召开部长级委员会会议等等。此外，相比老布什政府，克林顿政府在第三级跨部门工作小组层面也进行了增容，增加了处理全球和多边事务、环境事务、防核扩散及核出口控制、跨国威胁、人道主义事务、国际健康事务等内容，而国际经济事务则由国安会和国经会共同处理。

　　虽然在组织结构上未有大变化，但克林顿政府对国安会的调整反映了美国面临的新形势。冷战结束后，国家安全政策与国际经济政策的关系越来越密切，仅仅关注外交和传统安全事务的国安会已经无法满足国家安全战略的需求。在这一大背景下，克林顿政府成立了国家经济委员会，并且加强了国经会与国安会之间的联系与合作，成为国安会机制的有益补充。这在另一方面也体现出克林顿本人对国内问题的关切，尤其是关注国内问题与国际问题之间的联系，譬如贸易、环境标准等。第三级跨部门小组工作的增容也反映出美国国家安全所面临的更新、更复杂的挑战。与此同时，两任国家安全顾问安东尼•雷克和桑迪•伯杰也在国安会模式的顺利运转中发挥了举足轻重的作用。雷克既能担当“坦诚斡旋人”一职，把各方意见向总统陈述，也能在与其他人意见相左时说出自己的见解，而不只是扮演“和事佬”、在国安会内部营造一团和气的氛围;伯杰1997年接任后则有效避免了国家安全顾问与国务卿以及国防部部长历来不太友好的拆台现象。

　　小布什上台后于2001年2月13日发布了《国家安全总统指令第1号》，公布了新一届国安会的组织体系。从整体架构上看，新的国安会组织体系与老布什年代的国安会没有大的变化，仍然采取“斯考克罗夫特”模式的三级委员会形式，分别为部长级委员会、副部长级委员会和政策协调委员会，其职能与前两届政府也无本质区别。但是，新的国安会组织体系有三方面变化：一是在裁撤部分克林顿政府跨部门小组的前提下，第三级委员会初步形成了涵盖六个区域方向和十一个职能领域的政策协调委员会。如在地区层面不再将俄罗斯与乌克兰另立，而是划分为欧洲和欧亚、西半球、东亚、南亚、近东和北非、非洲等。二是在职能领域也做了大范围调整，除裁撤克林顿时期处理国际健康等事务的小组外，还细化或增添了新领域，如国际金融、反恐和情报与反情报等等。三是中央情报总监一职被新设的国家情报总监一职取代。在“9•11事件”之后，根据布什政府出台的《2004年情报改革和防恐法案》，国家情报总监成为美国整个情报体系的负责人，在国安会中也替代了原来中央情报总监(中央情报局局长)的位置。

　　奥巴马上任后，国安会在人员组成上有所调整。首先是法定成员构成出现了细微变化：国家情报总监取代中情局局长成为国安会法定顾问，能源部长新增为法定成员。目前美国安会的法定成员包括总统、副总统、国务卿、国防部长、能源部长;法定顾问为国家情报总监和参谋长联席会议主席。非法定成员以及其他受邀参加国安会会议的成员也与布什政府时期略有不同，除财政部长、国土安全部长、白宫办公厅主任以及国安会顾问之外，奥巴马还将驻联合国代表和司法部长囊括进来。布什政府只是邀请司法部长参加与司法相关的会议，而在奥巴马总统指令规定下，除了司法部长，白宫法律顾问也可以参加所有会议。此外，在部分议题上，相关领域的重要官员也可参加部长级委员会会议。总体看，奥巴马政府国安会的整体组织架构与往届政府相比，调整幅度较小，并无大的突破与变革，基本沿用了“斯考克罗夫特”模式。奥巴马国安会模式的主要亮点有两个：一是新设白宫网络安全协调专员一职和网络安全办公室，并将其纳入国安会和国家经济委员会团队;二是将白宫国土安全办公室并入国安会体系。

　　显然，奥巴马时期国安会扩容是历届美国政府规模最大的，这也意味着其定义的国家安全领域涵盖了经济、气候、环境和网络安全。国安会成员组成的变化反映出美国国家安全战略思想的转变，能源安全和国内安全成为美国家安全战略的重中之重。新设立的网络安全协调专员一职可谓奥巴马审时度势，在新形势下为国安会增容的重要一步，折射出美政府对网络安全的高度重视和积极的网络防御策略。但网络安全协调专员的设立无形中在白宫内安插了一个战略“独裁者”，让国会监督网络空间治理行为的能力大打折扣，对解决各部门扯皮争斗也无益处，反而混淆了部门权责，破坏了之前美网络空间治理方面的努力。白宫国土安全办公室并入国安会体系也结束了之前白宫官员对国家安全和国土安全事务“分而治之”的漏洞，将国土安全有效整合进美国国家安全的大框架内。但固守“斯考克罗夫特”模式使得奥巴马任内的国安会没有解决国安会一直存在的弊病，如部长和常务副部长委员会成员没有时间参与国安会活动，跨部门委员会成员缺少足够权力，国安会其他工作人员缺乏影响力，等等，最终导致现行的国安会机制很难制定出综合、全面的战略计划。

　　四、几点思考

　　纵观60多年来美国国安会的演变进程，有以下几点值得思考。首先，虽然1947年《国家安全法》规定了美国国安会的职能，但未对国安会的具体模式和机构设置做出安排，因而赋予各届政府足够的灵活性设计并改进其运作模式。美国国安会因而不存在一蹴而就或者一劳永逸的“完美模式”，其发展演变在曲折中摸索前进。每届总统任内的国安会模式之间都存在差异，国安会受到的重视程度也不尽相同。尽管如此，仍然有两届政府的国安会足以成为划分美国整个国安会模式发展的重要节点。

　　一是艾森豪威尔任内的国安会模式达到了国安会成立后的机构化巅峰。在此之前，杜鲁门执政时期的国安会仍处于摸索和试错阶段，直到朝鲜战争爆发后，杜鲁门才逐渐重视国安会，形成了自己的国安会班子。艾森豪威尔则自始至终都十分重视国安会的机构建设。他认为国安会不仅应该用于制定政策，还应该用于谋划政策，因而新设“国家安全事务特别助理”一职，并设立了“计划委员会”和“行动协调委员会”，这两个委员会都按照正式的议程工作并催生了大量文件。“艾森豪威尔”模式标志着国安会的正式化和机构化。

　　在艾森豪威尔之后的近30年发展历程中，美国国安会模式并没有形成清晰的发展脉络，而是在不断调适中试图寻找自身定位，基本沦为体现历届总统表达个性的舞台。肯尼迪任内的国安会流程变得松散随意，没有固定的开会时间，政策制定基于临时应对，打乱了政策制定所需的战略连续性。在尼克松任内，国家安全顾问的权力则不断膨胀，国安会也随之超越国务院，成为推动政策制定的主要力量。福特政府的国安会仍居核心，但过分依赖国务卿的作用。卡特政府在国安会和国务院之间游移不定，里根则对建立一个流程清晰的国安会机制兴趣索然，导致国安会不被重用，以至出台的政策支离破碎，缺乏延续性。因此，在这段时间内，国安会从肯尼迪时期不受重视的边缘低位达到尼克松时期基辛格掌舵的权力高位，随后又滑落至里根政府时期混乱无序的低谷。国安会职能定位也在决策执行者和参谋两个身份之间摇摆不定。出现这种起伏波动的现象，一方面与美国各时期所面临的国家安全形势有关，另一方面则更多地受到总统执政理念、领导风格以及国家安全顾问的地位和人际关系等因素的制约和影响，如肯尼迪不喜欢国安会的官僚风格，认为国安会应当更为灵活和个性化。而不同的国安会模式也影响了美国政府国家安全战略的决策和实施。

　　二是老布什任内的“斯考克罗夫特”模式影响深远，成为之后历届政府国安会的样板。相比此前肯尼迪和约翰逊随意性强、组织无力的国安会模式，“斯考克罗夫特”模式有了巨大的进步，其按照职级划分的三级委员会规定了政策协调的流程，此后的政府也基本沿袭了这一模式架构，只是在具体的职能设置和扩容方面做文章。然而，三级委员会的模式越来越难以满足美国国家安全政策制定的现实需求，其弊病逐渐暴露。如其一些成员另有自己部门的全职工作，因而对国安会工作投入精力不足;对于那些只在国安会工作的人员来说，又缺乏在其他部门工作的经验，因此协调政策能力欠佳。

　　从这段演变过程不难看出，美国国安会的发展受到内外两方面因素的推动，国际环境的日趋复杂给美国国家安全战略提出越来越高的要求，是国安会模式变迁的外部压力，而执政总统是否能够当机立断，对外压做出必要反应，并与时俱进地调整或改革国安会则成为另一个决定国安会模式的内部推力。

　　其次，总统的行事作风、管理风格、对国安会的重视程度及是否能够强有力地领导国安会，这些因素都决定了国安会能否发挥作用。美国总统特别审查委员会在1987年总结“伊朗门”教训时就已经指出，国安会的失败与国安会模式无关，而是与总统没能正确地使用国安会有关。根据对待制定国家安全战略态度和风格的不同，存在两类依照总统个性特点划分的国安会模式，一类是总统主导国家安全与外交战略下的国安会模式，这样的总统事必躬亲，积极参与国安会日常工作，并参与制定和实施国家战略环节，例如奥巴马就积极参与国安会会议，他不仅主持部长级委员会和副部长级委员会，有时甚至连政策文件的细节都亲自起草。2011年在美国突袭本•拉丹的行动前，奥巴马亲自组织国安会部长级小组召开了6场会议，制定了细致的方案，为行动的成功奠定了基础。肯尼迪、卡特等也属于这一类总统。另一类则是国务卿主导国家安全与外交战略下的国安会模式，总统虽身处高位，但只掌握政策决定权，不愿意参与国安会日常工作，让国务卿代表总统影响国家安全和外交政策的整体战略走向，如杜鲁门任内的迪安•艾奇逊、约翰逊任内的迪安•腊斯克、福特任内的亨利•基辛格等成为总统首推的政策顾问，导致国安会在这几个时期未能充分发挥应有作用。

　　再次，国安会核心人物国家安全顾问的表现、自我定位、与总统的关系、对权力的掌控尺度等，也在一定程度上决定了国安会模式的成功与否。国安会可以说是内阁各部门官员的“大杂烩”。作为国安会的“大管家”，国家安全顾问扮演的角色尤为重要。从表现来看，历任国家安全顾问大致可以分为“中立斡旋人”和“坦诚斡旋人”两种。“中立斡旋人”只是将各部门意见统统交给总统去判断，至于部门内斗，纷争四起，则均未予必要的关注，而“坦诚斡旋人”主动协助总统协调各部门的意见，避免各部门陷入“公说公有理，婆说婆有理”甚至互相攻讦的局面。除此以外，国安会历任国家安全顾问凡是出色完成使命的，大多做到了以下几点。一是对自我定位清晰，明白自己是总统的助理，与总统保持亲密关系，维持良好互动与合作，保证所提建议得到总统支持，以增强对其他官员的说服力。二是不把个人野心当作在国安会“全权代表”的通行证，而是按照总统的意愿行事，明白只有这样才能更有效地开展工作，避免国务卿等其他强势角色的反对。在特殊情况下，国家安全顾问有时会代表政府发声，但其前提是总统已经清晰地规划了政策方向，国家安全顾问事实上已代表了总统的意见。三是在危机管理中发挥关键作用。美国重要的国家战略决策最后都是由白宫做出，重要信息也是直接传送到国安会的情况室。历史证明，只有国家安全顾问在危机管理中发挥关键作用，不仅仅是充当国务卿配角的情况下，国安会才能真正发挥应有的作用。四是能在权力强势和权力弱势间找到平衡。国安会历史中不乏如麦克乔治•邦迪那样强势的国家安全顾问，不仅把各方建议传达给总统，还积极参与政策辩论;也不乏像里根执政期间前四任国家安全顾问那样的软弱角色，但真正出色的都能够找到权力的平衡点，如卡特勒和斯考克罗夫特等。过于强势的国家安全顾问会影响国安会的正常运作，权力过于萎缩的国家安全顾问则无法有效管理国安会。

　　总而言之，自美国国安会成立以来，尽管每一届政府的国安会多少存在弊病，但是这一政策协调机制在不断发展和变化中为美国政策制定贡献了力量，在美国国家安全政策的协调中发挥了关键作用。这种政策协调机制也逐渐被世界各国认可，成为名副其实的“大国标配”，而美国国安会的经验和教训也值得参考。

　　2013年，中国和日本都宣布设立自己版本的“国家安全委员会”，再一次证明越来越多的国家意识到顶层协调机制在国家安全战略制定中的重要作用。中国作为一个发展中的大国，设立国家安全委员会可谓正当其时。虽然都称作“国家安全委员会”，中国的国安委必然不会照搬、照抄美国模式的国安会，而将遵从本国国情和国家安全战略需求，以完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。不过，“它山之石，可以攻玉”，美国国安会的历史经验和教训也可供中国及其他国家参考，如国安会模式要与时俱进、最高领导人要坚决发挥领导作用、国家安全顾问要当好“大管家”、国安会内要避免各部门代表之间的利益争斗等等。从过去的历史规律和美国国家安全所面临的不断变化的现实挑战来看，美国国安会的演化进程不会止步不前，仍将继续经历新的调整。美国国安会的未来模式变迁究竟是在原有基础上有限调整，还是大刀阔斧的机制改革，这个问题也值得继续关注和研究，而美国国安会模式的调整与变化，对其他国家，包括对中国也是有一定的启示意义的。

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