并非疫情，美国才是全球供应链危机的始作俑者

为什么供应链僵局一时难解？

作者：香农·奥尼尔（Shannon K.O'Neil）

译者：顾峥

图为网站文章截图

图片来源：https://www.foreignaffairs.com/articles/world/2021-12-21/why-supply-chain-slowdown-will-persist

法意导言

疫情重创之下，全球供应链深陷混乱。各国经济复苏和疫情防控进展不一造成全球供需结构性错配。叠加积极的财政货币政策，2021年底美国的通胀水平达到30年来的最高点。美国是全球供应链危机的始作俑者，却仍不断出台产业政策搅局全球分工协作，将其用作国家间地缘政治博弈的经济工具。圣诞节到来之际，美国大批货物滞留港口，供应链风险愈发凸显。美国对外关系委员会副主席、研究部副主任香农·奥尼尔（Shannon K.O'Neil）在《外交事务》（Foreign Affairs）上发表《为什么供应链僵局一时难解？这要归咎于产业政策和贸易壁垒——而不仅仅是疫情》（Why the Supply Chain Slowdown Will Persist？Blame Industrial Policy and Trade Barriers—and Not Just the Pandemic）一文，对重构全球供应链提出思考。作者认为，新一轮产业政策应该在全球开放合作与竞争中顺势而为，避免落入贸易保护主义的陷阱。政策实施的手段应该是加快脚步投资研发，而不是试图转移供应链。

产业政策的回归，可能会导致全球商品制造和交付方式发生结构性变化。政府的行动，而不是疫情的阶段性影响，可能永久地改变商品制造和投放市场的方式。政府对重塑本土和国际经济及商业环境的欲望丝毫没有减弱的迹象，这意味着全球供应链僵局一时难解。国家决策与市场选择之间的界限正在发生变化，产业政策和贸易壁垒正在以全球疫情所不及的力量重构供应链。

2021年9月28日，洛杉矶港的集装箱堆积如山。在这场供应链危机中，滞留在南加州海岸附近的货船数量创历史纪录。拜登政府希望缓解这场危机。

图片来源：Frederic J. Brown/AFP via Getty Images

全球供应链陷入混乱。几十艘集装箱船滞留在远至洛杉矶、上海和鹿特丹等地的港口。秋季财报电话会议充斥着关于供应瓶颈和经济下行风险的讨论。供应链混乱和运力短缺导致物价大幅上涨，将美国的通胀率一路推升至30年来的最高水平。

尽管如此，新冠疫情已经持续了近两年，国际供应链抵御市场冲击的能力好于大多数人的预期。供应链作出相应调整后，大体上依旧照常运转。

然而，越来越多的政府政策有可能更广泛地颠覆全球供应链和商业环境。世界各国政府，往往打着追求更有力的产业政策（industrial policy）的旗号，正在通过各种新型监管和贸易壁垒重塑商业格局。这些政策举措背后的动机往往值得肯定：例如，遏制碳排放，或为工人创造新机会。然而最终，部分政策效果适得其反，施政者将搬起石头砸自己的脚。例如，太阳能电池板关税和国内电动汽车税收抵免的规定将延缓绿色转型。进口关税和出口管制将摧毁高薪的出口导向型工作。正是这些选择和改变——而不是疫情——延长了供应链的不确定性。

不要只怪疫情

平心而论，目前全球经济和贸易失衡是由于疫情冲击下多国经济陷入停摆所导致的。全球经济复苏的进程缓慢又磕绊：新型变异病毒频频出现，医疗卫生政策因耗时的审议程序导致不确定性加剧，疫苗推广未能及时更新换代，这些都使商品更难进入市场。劳动力短缺也是导致企业难以恢复正常生产的另一大因素。劳动力短缺除了与新冠疫情直接相关，也是数百万工人做出不同的生活选择的结果。例如，离开不稳定的卡车运输行业，去找一份更稳定、收入更高的日常工作。据美国卡车运输协会（American Trucking Association, ATA）估计，虽然卡车运输行业多年来一直面临用工短缺，但这些职业司机改行是美国目前面临创纪录的8万名司机短缺的重要原因。（译注：美国劳动力缺失，与疫情和抗疫政策均有关系。一方面，疫情之下居家育儿需求上升，劳动力返岗难度加大。另一方面，美国政府多次出台大规模抗疫救济和经济刺激计划，大幅发放的失业救济金可能高于工资，进一步降低了诸多劳动者的工作意愿。）

在供给紧张的情况下，消费需求却在激增，特别是在美国。与以往的经济衰退不同，美国人并没有在疫情冲击经济时停止消费。联邦薪酬保障计划（Paycheck Protection Program，PPP）的纾困贷款拯救了数十万家企业和数百万个工作岗位，同时，近4000亿美元的政府刺激支票（stimulus checks）汇入了个人银行账户。再加上餐厅用餐、看电影和度假的减少带来的储蓄积累，美国支票账户余额的中位数增加了数百美元。

由于不得不在家办公，许多人会花钱购买新电脑、舒适的衣服、健身器材、厨房用具和建筑材料来美化周围的环境。美国消费者购买的也大多是诸如此类的商品而不是服务。总体而言，2021年美国消费者购买的商品比疫情前增加了近1万亿美元。即使在正常的经济环境中，实物产品的激增也会对供应链造成考验。

在这些压力和冲击的共同作用下，物流成本上升，许多企业不得不等待更长的时间才能从国外拿到投入和产成品（inputs and finished goods）。不过至少在美国，大多数货架并没有空置太久。

当运输成本飙升时，富有创新精神的企业直接向工厂下订单以减少中间商，或动用自己的集装箱船和飞机以确保及时交货。物流运营商投资于使用算法和人工智能的技术，来寻找更高效的配送路径。北美最大的集装箱港口面临不断的积压，该港处理的集装箱数量创下历史记录。许多公司通过扩大订单、囤积库存和分散供应商来适应“准时制”（just-in-time）的生产运作模式，以保障持续的获取原料和供应产品。最终，事实证明，国际供应链对不可预测的供应限制和需求激增的弹性比大多数分析师认为的要强。（译注：需要区分供应链的稳健性和弹性，在危机中保持运转与从危机中反弹是不同的。历史上看，供应链并不总是稳健但具有弹性，企业能够快速复原。）

国内外

产业政策的回归，可能会导致全球商品制造和交付方式发生结构性变化。正是政府的行动，而不是疫情的阶段性影响，才可能永久地改变商品制造和投放市场的方式。

政府试图越来越多地直接干预市场、行业甚至个体公司的活动。这么做有多种原因。世界各国政府都在使用政策杠杆（policy levers）应对气候变暖，实施各种补贴、激励和税收以加快绿色转型。还有些政府致力于巩固卫生系统、扩大公共医疗储备、确保疫苗、关键药品和医疗设备的普及以保护人民面对当前和未来的健康威胁。一些国家采取“胡萝卜加大棒”(policy carrots and sticks)的政策来保护所谓人权，禁止产品或工人得不到充分保护或薪酬的工厂生产的产品。许多国家还在用来加强国家安全的政策组合中添置公共经济工具（public economic tools）。

当然，惯用的保护主义也未消失。（译注：美国产业政策的实施手段之一，其余两种手段为对特定行业的补贴，以及政府的公共研发支持。）政策制定者正在重构市场秩序，以进一步维持或获得其企业和行业的经济竞争优势。尽管这些行动往往带有减缓气候变化、保护弱势群体或创造公平的全球竞争环境的真诚动机，但这些经济工具也成为地缘政治竞争对手的有力武器。

各国政府一直特别热衷于构建半导体供应链。世界各地的芯片短缺问题已经引起极大关注，特别是缺芯已经从汽车、游戏机蔓延到洗衣机和微波炉等家用电器。芯片短缺在一定程度上反映了疫情导致的对笔记本电脑、手机和家用电器需求的爆发式增长。汽车制造商所面临的困境与他们起初对业务的悲观预判有很大关系：大多数公司在2020年春季取消了订单。因为他们认为在新冠疫情导致的经济衰退中，汽车需求会下降。但我们后知后觉事实并非如此（译注：2020年下半年车市迅速反弹，汽车缺芯首先拉响警报，芯片荒迅速席卷整个制造业）。

但早在新冠疫情爆发之前，政府政策就已经在构建和重组（shaping and reshaping）全球半导体供应链。据美国半导体行业协会（emiconductor Industry Association，SIA）称，多年来，日本、韩国和中国台湾一直在补贴当地的半导体研发和制造，这些补贴往往抵消了相当大一部分成本。政府的公共支出助力这些国家巩固自身在国际半导体和电子供应链中的核心地位。2018年，美国政府开始重组半导体行业的全球格局，先是对中国芯片征收25%的关税（译注：美国贸易代表办公室公布“301调查”结果，认定中国政府在技术转让、知识产权和创新相关的行动、政策和实践是“不合理或歧视性的，对美国商务形成负担或限制”，美国因而对中国征收关税），一年后又禁止向中国出口大部分芯片和半导体设备。这一系列政策措施扰乱了半导体全球贸易体系，未来生产受限导致产品稀缺，各种电子产品的制造业供应链也被颠覆。

拜登总统在与国会议员讨论美国供应链短缺问题的会议上举起了一个半导体芯片。

图片来源：Evan Vucci/AP

不出所料，美国的半导体政策也引发了反制手段（retaliation）。中国增加了国内生产，投资了数百亿美元以减少对外国芯片制造和设备的依赖。与此同时，欧洲国家、以色列、日本、韩国和美国政府都在增加对半导体产业的资助，希望吸引半导体制造商到自己的国家来建厂。事实证明，在重塑全球半导体产业方面，出台这些不断扩张和升级的“胡萝卜加大棒”政策（出于经济、技术和国家安全方面的考虑），远比应对疫情当下的芯片短缺更为重要。由于公共投资忽视了市场信号，最终，政府的干预很可能会给全球半导体供应和价格带来更多波动。纳税人，而不是所有权人，将最终承担大部分成本。（译注：以美国对华部分商品征收关税为例，在美国供应链瓶颈的背景下，关税在很大程度上被转嫁给下游消费者。）

不仅仅是半导体

本轮美国积极的产业政策远不止于作为电子科技基石的半导体领域。除了半导体，拜登政府还认为另外三大产业的供应链具有“战略性”地位，因此需要更强有力的政府干预：大容量电池(如电动汽车使用的电池)、关键矿产与材料、基本药物供应。（译注：参见美国白宫正式发布的“Building Resilient Supply Chains, Revitalizing American Manufacturing, and Fostering Broad-Based Growth”《建立弹性供应链、振兴美国制造业及促进广泛增长》报告，针对产业界自我诊断的所谓国外补贴问题，本轮美国产业政策的积极回归具有应激性。）美国政府已经在利用立法、法规和行政命令，让这些行业的全球生产转向本土收缩（closer to home）。

最近美国国会通过的两党《基础设施建设法案》（infrastructure law）和正在审议的重建更好法案（Build Back Better bill, BBB）中，约有数十亿美元的联邦资金，用于资助本土电池供应链的发展，涵盖从研发到回收利用的方方面面。（译注：两党基础设施建设法案为重建美国基础设施、加强制造业、创造高薪就业机会、发展经济和解决气候变化危机等问题提出了六个优先事项，以提供初步的指导方针。）为了保护美国的炼油商，美国商务部提高了对关键矿物的反倾销和反补贴税（antidumping and countervailing duties），对被认为以低于公平市场价格销售产品的中国铝、镁合金和碳纤维生产商处以罚款。此外，白宫还启用了冷战时期颁布的《国防生产法》(Defense Production Act，DPA)，该法案在1950年朝鲜战争爆发时颁布，赋予了总统调动资源和指导私营部门生产的能力，以满足国家安全和国防需求。法案的重启刺激了医用口罩、手套和药品的储备；增加了活性药物成分的国内生产和COVID-19的快速检测；以及德州稀土矿的开采和提炼。

拜登(Joe Biden)在总统竞选期间表示，他希望减少疫情之初经历的供应链冲击

图片来源：英国《金融时报》

在欧盟，布鲁塞尔当局已经加强了电动汽车电池、清洁氢燃料和云计算等行业的公共参与和资金支持，以寻求“战略自主”（strategic autonomy）。他们放宽了国家对研发支持的规定，以支持和培育欧洲的工业冠军企业，提高了反倾销税，以保护欧洲的矿物和光纤生产商，并扩大了对外国投资的审查——例如，拒绝了中国对一家意大利半导体设备制造商和一家德国微电子工程公司的投资。

政府对重塑本土和国际经济及商业环境的欲望丝毫没有减弱的迹象。这意味着全球供应链的压力也将继续。随着时间的推移，这将导致一些企业重新定位其在生产链中的步骤，并适当缩短全球制造流程，以努力降低风险和提高利润。制造业将愈发向本土回流（reshoring），并向周边国家和区域贸易集团内部集聚（near-shoring），尽管尚未达到政策制定者所设想或承诺的程度，纳税人和消费者也同样因此而付出了巨大代价。国家决策与市场选择之间的界限正在发生变化，产业政策和贸易壁垒正在以全球疫情所不及的力量重构供应链。

在最好的情况下，这些政策措施将减缓全球变暖，传播社会正义，加强国家安全并增强经济韧性。然而，在更多的情况下，这些政策将增加成本，延缓创新，并将财政负担转嫁给消费者和纳税人。

为了避免弊大于利，各国政府应该谨慎使用产业政策，将经济干预建立在更广泛的基础之上。政府应该将主要精力集中在改善经济上，如基础设施升级、教育、医疗卫生和社会支持。这包括为基础研发提供资金，以及制定关于产业流程、协议和产品基本要素的全球标准。还包括制定和协调一套更具全球包容性的基本商业规则，以达成环境、社会和公共治理的目标。这些努力可以让供应链更加高效和富有弹性，国家也将更加安全繁荣。

文章来源

Shannon K.O'Neil，Why the Supply Chain Slowdown Will Persist？Blame Industrial Policy and Trade Barriers—and Not Just the Pandemic, Foreign Affairs, 12/21, 2021

网络链接

https://www.foreignaffairs.com/articles/world/2021-12-21/why-supply-chain-slowdown-will-persist

译者介绍

顾峥，北京大学2021届硕士毕业生，法意读书编译组成员。

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