步美国之后尘：跨国史视野下加拿大印第安政策的变迁

美军屠杀印第安人（图源：“社科文献”微信公众号）

美国殖民者是北美大陆上对印第安人最为敌视的族群，虽然在殖民地时期偶有印白两族友好交往的事例，但冲突一直是两者关系的主旋律，无论他们对印第安人的武装征讨、文明开化还是从白人种族主义角度对印第安人的文化所进行的污蔑和攻击，其最终着眼点都是为了掠夺印第安人的土地和资源。美国独立后，肆无忌惮的白人殖民者更是变本加厉地欺压印第安人：在独立后不久就从最初“有荣誉地扩张”走向“武装征服”，并最终通过《印第安人迁移法》把印第安人驱逐到了密西西比河以西，为白人的农业拓殖空出了土地；当印第安人被迫转入保留地以后，为了掠夺印第安人剩余的土地，又通过《道斯法案》试图对印第安人进行强制同化，达到从文化上消灭印第安人的险恶目的。当强制同化政策在20世纪失败以后，又出台终结法案，试图将印第安人问题甩开，推卸责任。美国历史上对印第安人的剥削和压迫是其发展史上永远难以抹去的污点。直至今日，美国社会虽然做出了一些补偿，但很不彻底，而且印第安人在当今美国社会中仍然遭受到有形的和无形的各种歧视，印第安人在自治道路上仍然有很长的道路要走。

加拿大在历史上对美国一直抱着警惕而又羡慕的复杂心态：一方面对美国的繁荣感到眼红，因而在政治经济和社会发展政策方面借鉴后者；同时它又时刻担心美国的兼并威胁，因而刻意突出其与后者的不同之处。在对待印第安人方面，加拿大与美国的印第安政策从总体上看没有实质性差异，都是在白人种族主义观念指导下对印第安人进行驱逐和征服，以达到经济上剥夺印第安人、并同时消灭印第安文化之目的。与此同时，加拿大由于特殊的历史背景而在印第安政策方面又并非亦步亦趋地效仿美国，而是结合实际情况做出了一些调整。学界对于美国的印第安政策已经研究很多，但对于加拿大的印第安政策相对来说还关注不够，而从跨国史或者比较史学的角度对于加拿大印第安政策的研究成果就更少了。本文即试图以美国印第安政策为背景，从跨国史的角度对加拿大印第安政策的来龙去脉进行梳理，分析导致当前加拿大印第安人困境的历史原因，从而为正确认识和评价白人种族主义和殖民主义提供参考。

一、毛皮贸易时代不太成功的伙伴

白人殖民者到达北美大陆寻求贵金属的尝试失败后，转而力图通过开发北美自然资源获取财富。北美大陆上优质的毛皮资源成为各国殖民者竞相争夺的对象。17世纪在北美大陆殖民扩张的英、法、荷等殖民者都卷入毛皮贸易之中，后者成为各个殖民地在开发早期获取财富的最主要手段。虽然英属北美殖民地在建立早期也曾先后投入毛皮贸易之中，但自从17世纪60年代与加勒比海的贸易开通以后，毛皮贸易在这些殖民地的重要性日益降低。而新法兰西殖民地由于自然条件的限制，法国殖民者鼓励农业定居的政策失败后，毛皮贸易逐渐成为其最重要的经济支柱。

与农业边疆相比，毛皮贸易不需要太多的人手，除了建立必要的定居点和贸易站以外，不需要圈占大量土地，因担心影响毛皮兽的生存环境更是抵制对北美自然环境进行大规模改造，而且需要印第安人的合作而必须同后者保持良好的关系。尼克尔斯指出：“直到18世纪，法国人的数量都比印第安人少得多，因此法国人接受印第安人的土地所有权并寻求与其盟友共享土地的使用权。”对白人殖民者来说，印第安人是农业拓殖的障碍；而对毛皮商人来说，后者却是必不可少的猎手和合作伙伴。因此，对新法兰西殖民地来说，维持与印第安人的友好合作关系至关重要。毛皮贸易的独特性决定了后来英法殖民者处理印白关系的两种不同模式。

除了与印第安人在毛皮贸易领域开展合作以外，法国殖民者对于向印第安人传播基督教也很感兴趣。第一任新法兰西总督尚普兰写道：“我认为帮助休伦人对抗伊洛魁人是非常必要的，不仅是为了让他们更喜欢我们，而且为我们的事业和探险铺平道路。很显然，没有他们的帮助，这些事情都无法完成。而且这也是让他们准备成为基督徒的第一步。”法国殖民者为了实现对印第安人的“法国化”（Francization），采取多种措施引导后者接受法国文化和生活方式：通过在教会机构教育印第安儿童，从而影响其家庭及长辈，最终影响其整个部落；通过将选定的部落精英送到法国接受教育，从而达到示范整个印第安人的目的；在保留区或者限定的区域内通过教会或者转化者来教育印第安人的年青一代；通过寄宿学校教育印第安人男女儿童，使其接受法国文化。虽然法国政府和教会在教育印第安人方面投入的精力和资金比英国人要大得多，但总体上讲，英法殖民者在这个时期教化印第安人的收效都不显著。

随着七年战争的结束和北美大陆形势的变化，加拿大被英国政府接管，印白关系进入新的历史阶段。庞蒂亚克起义后，英国为了安抚印第安人，稳定北美的政治格局，选择了与法裔加拿大人合作、同印第安人贸易、阻止北美殖民地向西部扩张的政策，其具体表现就是1763年《皇室公告》的出台。对于北美殖民地来说，《皇室公告》是激起他们反抗英国专制统治的导火索。对加拿大来说，这个法令被看作后来所建立的加拿大联邦宪法的一个组成部分。而对印第安人来说，《皇室公告》则确立了对其进行保护的原则。该法令规定：在土著民族向英国王室割让土地前，任何殖民地军官和官员都不得授权对其殖民地以外的印第安人土地进行勘测或者出让任何权利；禁止殖民地居民私自购买印第安人土地，任何非法侵占的印第安人土地都予以返还；印第安人的土地必须由殖民地官员和政府经过合法的程序才能购买。从此以后，安抚印第安人，努力维护印白两族之间的和谐局面，“保护、文明开化和同化”成为加拿大印第安政策的目标。

英国从1774年直到1815年这段时间对印第安人的政策“主要是通过使用武力和资助国王的印第安盟友来确保和护卫加拿大的安全”。按照英国政府的政策设计，阿巴拉契亚山以西不准白人移民定居，这里的印第安人建立一个独立的政治联盟，充当北美13殖民地的农业移民集团与北部加拿大毛皮殖民地之间的缓冲带。与此同时，这个印第安国还有可能成为防止西班牙人东扩的防波堤。1783年《巴黎和约》签订后，英国仍然没有放弃在大湖以南建立印第安人缓冲国的想法，并继续支持这里的印第安人反抗美国政府。英国政治家多切斯特勋爵认为：“如果密西西比河与大湖之间的俄亥俄西北地区能够确保交给印第安人，成为大不列颠和美国之间的一个中立地带，上述力量与印第安人之间的和平立马可以实现，并且会建立在一个非常坚实的基础之上。”但1794年韦恩将军的“倒树之战”彻底击溃了俄亥俄河以北地区印第安人的反抗，英国在大湖区建立印第安缓冲国的计划也随之破产。

随着1812年战争的结束和1815年《根特条约》的签订，加拿大进入快速发展时期，农业拓殖逐渐代替毛皮贸易成为加拿大的新兴产业，加拿大的印第安政策也随之调整。

二、农业开发时代保留地中的囚徒

1815年以后，随着美加之间敌对局面的缓和，印第安人失去了在英美之间讨价还价的余地。而随着美国农业边疆的推进，印第安各部落先后被征服并最终被驱赶到密西西比河以西。内战前，美国的一位印第安人事务官员理直气壮地称：“那些野蛮的狩猎部落，必须向白人屈服，后者需要他们的草原猎场来定居，为数以百万计的人们建立家园。”美国驱逐印第安人的这一进程是通过软硬两手来完成的。软的一手是对印第安人鼓吹文明开化，让后者接受白人的生活方式和价值观念。美国总统杰斐逊1803年曾致信五大部落首领，劝他们学习白人的耕种技术：“耕种一小块土地，付出不多的劳动，就能比更为成功的狩猎取得更多的收获；一个妇女通过纺织，就能比一个男人通过打猎提供更多穿的东西。”硬的一手则是武装驱逐和战争。1830年，靠征服印第安人成名的安德鲁·杰克逊总统签署了强迫东部印第安人西迁的《印第安人迁移法》，后者被迫走上了前往密西西比河以西的“眼泪之路”（Trail of Tears）。经过30年代到40年代的强迫迁移，东部大约有10万名印第安人被迫迁移到密西西比河以西的“印第安之乡”。美国内战后，为了把印第安人赶进保留地和为白人开发大草原让路，美国社会又进行了长达30年的对印第安人的征服战争。1869—1870年期间驻扎在密苏里的陆军中将约翰·斯科菲尔德（John M.Schofield）自豪地宣称：“在我的一生中我最喜欢的工作莫过于清除野蛮人，并捣毁他们的食物，直到在我们美丽的国家里没有一片印第安边疆为止。”通过各种压迫、驱逐和连绵不断的战争，到1900年，美国印第安人口减少到只有25万人左右，分散在大小200多个保留地中，只剩下大约5000万英亩土地。

加拿大也步美国之后尘，随着以安大略为代表的边疆拓殖和定居区的扩大以及毛皮资源的逐渐枯竭，白人殖民者对印第安人土地的渴望超过了后者作为盟友的价值。一位到加拿大旅行的英国人表达了当时白人殖民者的心态：“这些印第安人就应该被从这里完全踢开，他们是一个懒惰的种族，而且阻碍着我们事业的进步。他们愚蠢和懒散而不会用自己的双手去砍伐森林，还像老爷一样要我们向其交税……”在白人对印第安人土地的欲望日益增大的同时，安大略的印第安人在经历了早期的土地转让后，也逐渐认识到土地的价值，越来越不愿意继续向白人割让土地。而英国由于形势的变化，意图削减对印第安人的礼物派送，并引导印第安人走向文明开化。

当时移民定居的中心上加拿大是印白关系变化的中心地区，也是英国进行文明同化、改造印第安人实验的核心地区。其实最晚到1828年，“安大略的土著美洲人就不再被当作有价值的盟友，而是被看作政府的监护者，需要教育、基督教和农业这些工具来帮助他们实现同化和减少对政府的依赖”。为了削减开支和便利于夺取印第安人的土地，如同其南面的邻居一样，加拿大人也热衷于通过教育来实现对印第安人的文明开化。因此，当19世纪20—30年代美国第一轮文明开化印第安人的实验被西部迁移政策所取代的时候，安大略在当地政府和宗教团体的支持下，其印第安教育实验却大规模开展起来。据称到1829年，浸礼会已经在安大略建立了7所小学，共有251名印第安人儿童入学。不过，对印第安人的教育同化政策时常遇到各种阻力，而且印第安人也更希望接受白人的经济资助而不是文化上的同化。

1836年，新任上加拿大省督黑德（Francis Bond Head）对现有的教育同化和农业改造方案进行激烈的批评，主张把印第安人迁移到远离白人定居区的保留地，于是就有了马尼图林岛（Manitoulin Island）的印第安保留地。黑德要求奥吉布瓦、渥太华等印第安部落将现有的土地转让给白人，并集中搬迁到这里来居住。虽然许多印第安部落反对迁徙，但黑德执意推行这一方案，结果他在当年就换得了印第安人300万英亩的土地。此后，印第安人事务部官员全力推行马尼图林岛的定居实验，但收效甚微。1856年，马尼图林岛定居区被最终废弃，黑德的实验以失败告终。

无论是教育同化还是黑德版的印第安迁移方案，都不能满足白人殖民者对印第安人土地的渴望。就在上加拿大省在马尼图林岛的实验尚未结束之时，它便又效仿美国，同该省休伦湖和苏必利尔湖以北的奥吉布瓦印第安人分别在1850年的9月7日和9月9日签订了《罗宾逊-苏必利尔条约》（Robinson Superior Treaty）和《罗宾逊-休伦条约》（Robinson Huron Treaty）。其实美国境内的奥吉布瓦人早在20年代就与美国政府签订了割地条约。在这次条约谈判中，印第安部落汲取了以前的教训，认为分成两拨与加拿大政府谈判可以获得更好的条件。根据条约的规定，苏必利尔湖以北和休伦湖以北的印第安部落除了各获得2000英镑的补助外，还分别获得600英镑和500英镑的年金支持；而他们根据此条约所割让的土地大约有13万平方公里。作为交换，印第安人获准建立保留地，并且保留了在土地上狩猎和捕鱼的权利。《罗宾逊条约》开启了加拿大与印第安人签约的序幕，它成为后来加拿大联邦政府与印第安人签订条约的模板。

1867年，加拿大联邦政府建立，印第安问题依然是一个棘手而敏感的问题。加拿大既没有财力、也没有能力和机会像美国那样对印第安人采取军事征讨，遂在借鉴并参考美国联邦政府的印第安政策的基础上，采取和平措施，通过谈判的方式使印第安人为白人空出了土地，并接受保留地的生活。

从1870年到1921年，加拿大联邦政府先后同印第安人签订了11个条约。这些条约以数字命名，其中第1—7号条约是在1877年以前集中签订的。通过这七个条约，印第安人为白人空出了安大略、马尼托巴、萨斯喀彻温、阿尔伯达的大片土地，为太平洋铁路的修建和后来的西部开发做好了准备。第8—11号条约是1899—1921年之间签订的。当时在加拿大北部的科诺戴克地区发现了黄金，这是北美历史上最后一次淘金热。随着淘金者的陆续到来，白人与当地印第安人之间的矛盾日益尖锐，联邦政府于是在1899年与当地印第安人签订了第8号条约。此后，加拿大联邦政府又分别与安大略、草原省北部和西北地区的印第安部落陆续签订了9—11号条约，完成了北部地区土地的转让。从这些条约的具体内容来看，对印第安人权利的规定越来越详细：第1—2号条约只规定为签约部落建立保留地、经济补偿、提供农具和教育等笼统内容。第3号条约除了上述权利外，还规定了印第安人在所转让的土地上进行狩猎和采集的权利，此后所有的条约中都加入了这一条款。

与美国连绵不断的印第安战争相比，加拿大联邦政府主要通过谈判这一和平手段，将西部印第安人迁移进了保留地，为西部开发和白人的殖民开拓做好了准备。加拿大人自豪地认为49度纬线上下两边形成鲜明的对照：“美加边界两边最显眼的特征就是其以颜色分界：下面是蓝色，上面是红色。蓝色代表阴险和不守信诺，而红色则表示保护和坦诚直言。”造成这种差异的原因除了加拿大借鉴和吸收了美国的经验和教训，两国历史、环境和时代的差异以外，很重要的一个因素就是美国对加拿大的兼并威胁。正是这种威胁才使得加拿大在向西部的扩张中不得不采取许多绥靖措施，如通过谈判解决路易·里埃尔（Louis Riel）所领导的梅蒂人的反抗、建立西北骑警、不计代价地支持修建太平洋铁路等，从而形成了加拿大西部开发的独特经历和特征。

在与印第安人签订条约的同时，加拿大联邦政府还颁布和制定了一系列《印第安人法》，以此来指导和规范联邦政府的印第安政策。这其中最重要的就是1876年所颁布的《印第安人法》。它是在此前相关规定基础上对印第安人事务的一次汇总和更新。该法案第11—60条分别对印第安人保留地的保护、对违法者的处罚、保留地内道路的维护、保留地土地的交易、出租、印第安保留地上林木的采伐等具体事项做出了详细的规定；第61—78条对于印第安部落会议和酋长的权力、印第安人的特权，以及印第安人无法拥有宅地的情况做了规定；第79—85条禁止向印第安人兜售酒精制品，违者予以处罚；第86—93条对于印第安人的选举权问题做出规定。1876年《印第安人法》与其说是保护印第安人的利益，毋宁说是加拿大联邦政府把白人社会关于印第安人的种族偏见和文明开化理念应用到印第安社会的尝试。它急于打破印第安传统社会结构，将白人社会的理念强加于他们，因此，该法令被认为是“英国殖民者（加拿大自治领）长期压迫、限制、剥夺和监护政策的总和”。

1876年《印第安人法》后来经过多次修改，其相关规定一直延续至今，是加拿大关于印第安人权利的最重要的法律文件。

三、白人种族主义阴影下的强制同化实验

随着一系列编号条约的签订和1876年《印第安人法》的颁布，美加两国的印第安政策逐渐合流。因此，从19世纪后半期开始，美加两国政府除了把印第安人赶进保留地以外，都不遗余力地推行对印第安人的强制同化政策。

大量保留地的建立未能达到同化印第安人、使他们最终融入美国主流社会之目的，而且保留地里面的悲惨局面和惨淡前景也令美国社会中一些宗教团体和慈善派人士甚为忧心。1887年出台的《道斯法案》（Dawes General Allotment Act）是美国政府集对印第安人掠夺、公民权运动和文明开化三大目的于一体的综合实验。美国社会对印第安人推行文明开化的最主要手段是推广寄宿制学校。这其中以内战退伍老兵亨利·普拉特（Henry Pratt）所创立的教育模式最为著名。普拉特曾言：“一位伟大的将军曾经说过：唯一好的印第安人是一个死的印第安人……从一定意义上说，我赞同这一理念，不过只能以如下方式，即应该灭绝的是印第安人的族性。杀死印第安性，拯救他的人性!”1900年，美国所建立的各类印第安学校数目达到307个，在校学生有26451人。这其中寄宿制学校153个，在校学生19810人，成了印第安教育的主力。

加拿大也紧随美国的步伐，对印第安人开展强制同化实验。与美国不同的是，加拿大在强制同化方面首先表现为对印第安人政治控制的空前强化。1885年，平定西北地区的武装抵抗后，印第安事务官员的权力越来越大。“他们的责任不断累积，以至于他们需要指导农场经营，必要时候管理救济，视察保留地里面的学校和卫生状况，确保联邦政府的各项规定和调控都能被遵守，主持村落理事会，实际上，指导村落社的政治生活。”联邦政府试图按照白人社会的民主原则，在印第安部落中推行酋长选举制。1899年，安大略、魁北克、新斯科舍、新不伦瑞克和爱德华王子岛等省强行规定酋长一律实行三年选举制，遭到许多印第安部落的激烈反对。结果到1900年的时候，加拿大出现了四种部落酋长制度：一是按照《印第安人法》实行的三年选举制而产生的酋长，一是按照另一套法律所实行的一年选举制酋长，再就是传统方式产生的酋长和任命制酋长。对印第安人权利的另外一个打击是马尼托巴和西北地区相继出台猎物保护法令，印第安传统的渔猎权利被禁止。到1922年，各省法令基本上都被强加到保留地头上，此举引发了印第安部落的强烈不满和一系列的法庭诉讼。20世纪20年代，加拿大各级政府为了限制印第安人的政治活动，不断强化对印第安人的控制，甚至不经允许，后者不能募集资金。1870年成立的“安大略-魁北克大印第安理事会”（Grand Indian Council of Ontario and Quebec）也因资金困难而被迫解散。受大危机影响，加拿大印第安事务在30年代转归矿产与资源部（Department of Mines and Resources）负责，该部当时的工作重心在于资源开发，对印第安人的社会福利问题兴趣不大。

加拿大联邦政府强制同化印第安人的政策还表现在加强对印第安保留地土地处理权的控制、强行出售和征用印第安保留地里面的土地等许多方面。从1896年7月1日到1909年3月31日，内政部共强行出售印第安人所转让的土地725517英亩，所得资金2156353加元。在印第安事务官员戴维·赖亚德（David Laird）看来，政府的行为无可厚非，因为“印第安不能利用的大片土地被封锁起来，这既不符合印第安人的利益，也不符合公共利益”。除了强行处理部落土地以外，加拿大联邦政府对印第安人推行强制同化的措施还包括修改《印第安人法》，取消对印第安人公民权的财产限制，扩大拥有选举权的印第安人数量。1917年，新修改的《印第安人法》取消了对保留地外印第安人的财产资格限制，结果在两年里就有500名印第安人获得选举资格，而在此前的53年间，总共才有102名印第安人获得选举资格。这些人相应地还被授予部落份地和应得的部落财产。甚至到20世纪50年代，负责印第安事务的加拿大公民权和移民部部长沃尔特·哈里斯（Walter Harris）还公然声称：《印第安人法》所规定的对印第安人权利的保护都是暂时的，“我们印第安政策的最终目的是将印第安人完全融合进整个国家的大众生活和经济发展之中”。

在反抗政府同化的过程中，加拿大印第安人逐渐组织起来。第一次世界大战后，来自莫霍克族的老兵弗雷德雷克·罗福特（Frederick Ogilvie Loft）组织了“印第安联盟”（League of Indians），呼吁在不损害印第安人条约地位的前提下，授予印第安人选举权，要求印第安人对部落财产和资金的更大控制权。虽然“印第安联盟”随着罗福特的去世而解体，但他所传播的印第安人联合的观念却深入人心。最终在1968年，加拿大印第安人成立了“全国印第安人兄弟会”（National Indian Brotherhood），后者成为全国印第安人追求政治权利的领导机构。直到1982年，它被“第一民族联合会”（Assembly of First Nations）所代替。

除了政治上的高压控制外，加拿大联邦政府也同美国一样，对印第安人推行同化教育。加拿大政府试图“利用教育，尤其是寄宿教育这一手段，将儿童和年轻人带离他们的文化传统”。积极推进印第安教育的马尼托巴省督亚历山大·莫里斯（Alexander Morris）坦言：“让我们用基督教和文明去影响印第安部落中的那些异教徒和野蛮人，让我们睿智和父爱般的政府忠诚地执行这些条约，并竭尽所能地帮助增加印第安族的人口，他们需要我们的照顾，而我们将在西北地区为他们带来和平、进步与和谐。”圣阿尔伯特传教站的维泰尔·格兰丁（Vital Grandin）是印第安寄宿学校的积极推动者。按照他的说法：“同父母一起生活的印第安儿童不会按时到校，如果不顾这一事实而教育他们读写，他们仍然会像其父辈那样渔猎生活，仍然是一个印第安人。要想文明化，那就需要在征得其父母同意的情况下将他们带走，并采取一种不同的生活方式，并让他们忘记其部落的传统、习俗和语言。”

在各级政府、教会和印第安改革派的联合推动下，加拿大的印第安教育轰轰烈烈地开展起来。在1876年《印第安人法》通过后的20年里，加拿大所创办的印第安学校达到177所。从1879年到1996年最后一所寄宿学校关闭，共有15万土著儿童在200多所寄宿学校就读过。不过大部分学校都招不满学生。1892年的一个报告显示，在当时15385名学龄印第安儿童中，只有6350人在学校的名单上出现过，而其中只有大约一半，即3630人会按时入学。以至于一名官员抱怨道：“这一大片地区的30个村落社中，只有13个学校还在运行。2/3的印第安人是毫不妥协的异教徒，他们多少代以来已经成功抵制住了教会试图教化他们的联合尝试。”

强制同化教育是当时北美社会白人种族主义观念和文化进步论联合作用的产物，它一厢情愿地推行文化灭绝政策，给印第安人造成了永久的伤害。当时加拿大的寄宿制学校也同美国一样，采取军事化管理，许多印第安人儿童受到永久性的身心伤害。据1907年《马尼托巴与西北地区学校报告》显示，一些寄宿学校孩童的死亡率高达50％，即便其他各类学校里面印第安儿童的平均死亡率也达到了24％。寄宿学校成为印第安儿童的噩梦。

四、终结政策破产与印第安自治运动的兴起

自20世纪20年代以来，随着强制同化运动的负面影响日益显现，美国社会对其批判的声音也变得越来越多。大危机爆发后，罗斯福总统任命了自20年代以来为印第安利益代言的著名政治家约翰·科利尔（John Collier）出任印第安事务主管。科利尔借着联邦政府推行经济新政和环境新政的东风，推出了印第安新政，彻底否定以前对印第安人的同化政策，主持通过印第安人改组法，倡导回归传统，推动印第安人实行自治。1934年通过的《印第安人改组法》（又称《惠勒-霍华德法》）开始全面清算过去对印第安人的强制同化政策，否定份地制，恢复传统部落体制，实施印第安人自治。“具体来说，印第安新政主要包括四个方面的内容：紧急经济援助、土著文化与传统的维护、进步主义印第安人教育和《印第安人改组法》。”

科利尔所推动的美国印第安新政曾被认为是对此前美国政府压迫和剥削印第安人的种族主义政策的拨乱反正，然而，第二次世界大战打乱了原来印第安事务部的活动和安排，致使30年代的印第安新政渐趋瓦解。而此后，美国国会中要求政府结束对印第安人的监管政策、让印第安人融入主流社会的各种提案最终汇集成了对印第安人的终结政策。终结政策最主要的内容包括三个方面：第一，对印第安人的赔偿政策。1946年，美国联邦国会通过《印第安赔偿委员会法》，授权建立一个3人（后增加到5人）的赔偿委员会，受理和解决印第安人对美国政府的赔偿诉讼请求。直到1978年，赔偿委员会才完成了它的历史使命，共处理完成了546桩对美国政府的诉讼请求，判定美国政府向印第安人支付818172606.64美元的赔偿。对印第安人的赔偿为联邦政府结束对印第安人的监管状态，企图从印第安人事务中脱身做好了铺垫。著名印第安史专家普鲁查指出：“土著赔偿问题的解决，并不是纠正历史上所有不公平现象的大胆尝试，而仅仅是终结政策必需的一个预备步骤。”第二，由1953年众议院的108号决议案、1954年《280号公共法令》以及随后一系列相关终结法令所构成的对印第安人的解除监管的尝试。第108号决议案被认为是美国联邦政府对印第安人的终结政策正式出台的标志。它开宗明义地宣布：“国会的政策是在尽可能短的时间内，使美国境内的印第安人与其他美国公民接受同样的法律管辖，也被授予同样的特权和责任，结束他们受美国政府保护的状态，授予他们美国公民所享有的一切权利和特权。而美国所辖范围内的印第安人也应该承担作为美国公民的全部责任。”第三，以解决保留地外印第安人在城市中就业为目标的印第安人重新安置政策及相关措施。

终结政策从一开始就遭到了印第安部落和关心印第安人利益的白人社会活动家们的反对。一方面是美国社会对于终结政策和重新安置政策所带来的副作用的认识，另一方面是受美国社会的民权运动的感染，林登·约翰逊总统于1968年在一份名为《被遗忘的美国人》的致国会特别咨文中，要求政府将印第安人自决作为印第安政策的新目标。约翰逊总统写道：“我建议我们印第安项目的新目标将是：结束关于终结印第安人项目的陈旧争论，推动印第安人自决；消除此前的父权主义态度并鼓励合作关系的自助。”虽然直到1988年，美国政府才正式撤销终结政策，但从70年代开始，政治自治、经济自立、文化自强已经逐渐成为各印第安部落的共同目标。

加拿大联邦政府的印第安政策在第二次世界大战后大体上经历了与美国类似的历程。相比于美国印第安人庞大的参战群体，加拿大只有3090名条约印第安人参军，仅占其群体总数的2.3％。这些人虽然比例不大，但他们在参与军事训练的过程中也逐渐适应了白人的生活方式，成了战后推动印第安社会变革的种子。印第安士兵为保卫加拿大做出巨大贡献，但他们在复员回家后仍然受到联邦政府的监管，经济上也陷入贫困的境地。1951年，联邦政府所修订的《印第安人法》与此前相比仍然没有多少变化，联邦政府所任命的印第安事务官员依然紧密控制着保留地中印第安人的生活、生产、政治与各种经济和社会活动。作为保留地里的囚徒，印第安人的各种活动受到严格的限制，隔离学校继续推行同化教育，印第安儿童在学校中仍然不准讲母语。唯一值得欣慰的是，该法对于印第安人风俗和宗教仪式的禁令取消了，印第安人获准进入公共酒吧消费酒精类饮品。

20世纪50年代，加拿大印第安人的经济和政治状况逐渐改善。他们获得了联邦投票权，联邦印第安事务官员的权力也受到限制。印第安部落虽然还没有获得自治权，但对部落事务的参与权逐渐扩大。从1958年开始，印第安部落开始陆续获得本部落资金的完全控制权。到1966年，共有36个村落社获得了本村落资金的完全控制权。一些部落甚至建立起公司化的政府机构，秘密投票也被引入部落选举之中。在1951年《印第安人法》通过的两年后，有263个村落社举行了选举。1985年，加拿大联邦政府通过《C-31法》，印第安妇女选举权和部落成员资格审核权力被部落收回。该法“敲响了加拿大官方同化政策的最终丧钟”。

当然，加拿大印第安人走向自治之路也并非一帆风顺。在美国的印第安人终结政策的高潮已经过去、即将走向终结的时候，加拿大政府正着手对其国内的印第安人推行终结政策。1969年，加拿大特鲁多政府颁布了臭名昭著的“白皮书”（White Papers on Indians），要求所有加拿大印第安人对土地进行确权，省政府负责所有部落的教育和卫生项目，而且该文件还建议撤销所有的《印第安人法》，并最终解散印第安人事务部。具体来说，白皮书计划分四步实现印第安人的自由：第一，取消印第安人法并由印第安人控制自己的土地；第二，将有关印第安人的责任移交给各省，印第安人因此而拥有和其他公民一样的待遇；第三，在联邦政府移交责任之时，应当拨出充足款项以推动经济发展，以此作为过渡措施；第四，撤销印第安人事务部，把已在实施的联邦项目之责任移交给联邦其他部门。该白皮书的宗旨是在自由平等原则的基础上对原来的印第安政策进行调整，推动印第安人融入主流社会，从而能够在加拿大建立起一个真正的族群平等的社会。该书在前言中强调：“政府相信其政策应该引导着印第安人全面、自由和无歧视地参与到加拿大社会中来。这一目标的实现需要与过去决裂。它需要印第安人作为依附者的角色被一种新的角色所代替，那就是平等身份、公平的机会和责任，那是一种他可以与其他加拿大人分享的角色。”然而，加拿大政府的白皮书却遭到了印第安人的激烈反对。加拿大全国印第安人兄弟会发表声明指出：“这一政策的目的是要剥夺土著民族仅有的法律权利。如果接受了它，我们就会失去我们的权利和土地，成为文化上种族灭绝的自愿合作者。我们拒绝这样做。”

联邦政府取消原住民特殊地位的决定被加拿大印第安人看作前者急于摆脱对印第安的托管责任和对过去承诺的背叛。在这种情况下，《印第安人法》“对第一民族来说变成了一个矛盾体。它在被看作社会控制和同化工具的同时，它也是确保第一民族在加拿大联邦内享有特殊地位的载体”。面对印第安人的坚决反对，加拿大政府很快做出反应，不仅撤销了白皮书，还拨款资助印第安组织的活动。从此以后，政治自治、教育自主和经济自助成为北美印第安人的共同诉求和斗争目标。

加拿大印第安人在反对白皮书的过程中，其民族意识和参政意识也被激发出来。“阿尔伯达印第安人协会”（Alberta Indian Association）还针锋相对地提出了“加权公民”（Citizen Plus）的概念，不仅要求享有加拿大全部的公民权，还要求联邦承认印第安人的特殊权利和地位：“印第安人应当被视为加权公民，即除了公民的一般权利和义务外，印第安人应享有其作为加拿大社会特许成员的某些特别权利。”

1972年，加拿大印第安人兄弟会向联邦政府提交名为《印第安人控制印第安教育》的书面报告，要求教育自主。1973年，印第安与北方发展部采纳了印第安人意见，规定将印第安教育权转归印第安人。随后，不仅教会学校从印第安教育中淡出，寄宿制学校制度也被陆续关闭。印第安人根据自己的传统和现代生活的需要制定自己的教育纲领。1988年，加拿大印第安人又发布了一个名为“传统与教育：通向我们的未来”（Tradition and Education：Towards a Vision of Our Future）的文件，要求联邦和省政府将教育裁决权也转交印第安人自己负责。到1995年，印第安人事务部80％的教育经费和98％的保留地外印第安学校由第一民族自己控制。印第安人在教育自主方面取得了巨大的进步。

除了自主办教育以外，加拿大印第安人争取其他权利的斗争在70年代也取得了显著成绩。一个著名的例子就是詹姆斯湾附近的克里人通过与魁北克省的谈判，在1975年获得了自治权。加拿大魁北克省计划在詹姆斯湾附近建设大型水电工程，但会淹没大片克里人的土地，从而引发了土著人与魁北克政府之间的争端。魁北克省政府、联邦政府代表与克里人和因纽特人代表就詹姆斯湾水电工程事宜经过长时间谈判，最终在1975年签署《魁北克协定》。根据该协定，印第安人将詹姆斯湾周边981660平方英里的土地转让给魁北克。印第安人在20年里将获得2.25亿加元的补偿，他们还获得了一片社区土地，在这片土地上独享渔猎权，并且有权组建自己的地方政府。1978年，魁北克的纳斯卡皮人（Naskapi）也效法克里人同魁北克省进行谈判。在双方所签订的《东北魁北克协定》中，魁北克不仅向纳斯卡皮人提供900万加元的补偿，而且后者还享有教育特权。魁北克省的克里人和纳斯卡皮人斗争的直接结果是1984年《克里-纳斯卡皮法》（Cree-Naskapi Act）的通过，这是全加拿大的第一部印第安人自治法。克里人和纳斯卡皮人根据该法建立起自己的地方政府，加拿大印第安人在政治自治的道路上前进了一大步。

如果说詹姆斯湾的斗争使得印第安人权利问题成功引起了全国媒体和公众的关注的话，那哥伦比亚省尼斯噶阿人（Nisga’a）争取土地权利的斗争则把战火成功引向加拿大最高法院。虽然最高法院在尼斯噶阿人土地权利问题上发生分裂而否决了后者的诉求，但土著人的土地权利问题却引起了加拿大联邦的重视。1973年8月，加拿大印第安事务及北方发展部发布政策声明，承认1763年《皇室公告》、1867年《英属北美法案》以及历史上与印第安人所签署的条约中赋予土著民族的权利，同意就尚未解决的土地问题与印第安人进行谈判。该部还在其声明中指出：“政府完全理解这些索赔要求不仅仅是金钱和土地，还包括一种逝去的生活方式。因此，任何解决方案必须永久性解决长期以来使得印第安人和因纽特人在加拿大这个广阔社会中处于不利地位的文化、社会和经济难题。加拿大政府的基本立场是：这些要求必须解决，而解决的最佳途径则是谈判。”

加拿大联邦政府由此制定一揽子计划，解决土著人的土地和赔偿问题。1974年，加拿大建立了类似于美国的印第安人赔偿委员会的申诉机构——“印第安人赔偿办公室”（Office of Indian Claims），倾听和处理印第安人对其土地的赔偿诉求。从詹姆斯湾附近的克里人和因纽特人与魁北克省签订协议开始，加拿大政府同各地的土著部落一共签署了20多个关于土地权利的全面协议，基本解决了除不列颠哥伦比亚省以外大部分地区的土地赔偿争端。据统计，截至1996年，加拿大政府总共为土著人的土地问题支付了3.8亿加元的赔偿。

总之，20世纪70年代是加拿大印第安政策的重大转型期，联邦政府由过去的同化政策转变为积极与印第安人协商，推动土著权利的扩展，尤其是着手解决土著土地赔偿问题。加拿大政府连续出台新的赔偿政策，尽量减少解决问题的障碍和阻力，有力地推动了土著人权利的扩展，为印第安人自治目标的实现奠定了基础。最终在《1982年宪法》第35款中，加拿大政府正式确认了土著民族的“已有权利”和“条约权利”，并确认了梅蒂人和因纽特人作为土著民族的权利，由此改变了他们长期遭到忽视和压制的局面。1983年的印第安宪章还授权联邦总理邀请土著民族代表参加宪法会议，讨论土著权利，其中当然也包括土著自治权。从此以后，土著民族开始走上通过宪法谈判争取自治权利的道路。虽然迄今仍然有很多土著赔偿要求和诉讼请求未能解决，但令人欣慰的是：加拿大印第安人经过上百年的不懈斗争，终于获得了独立发展的权利和权力。

结　论

由于共同的历史背景和大致相似的发展模式，加拿大在政治、经济和社会发展方面与美国表现出了很大的相似性。加拿大在现代化发展中大概落后美国一代人的时间，这为后者在北美大陆上建立其核心地位奠定了基础，同时也为加拿大效仿后者提供了条件。加拿大的印第安政策和印白关系的走势也基本遵循上述规律，可以说是美国印第安政策的一个北方版本。因此，从跨国史的角度看，美加印第安政策其实是印白两种文化不断冲突和白人种族主义思想指导下北美社会对印第安人的一部掠夺和压迫史，同时也是印第安人寻求文化自立的一部斗争史。

加拿大的印第安政策在历史发展中表现出一些不同于美国的特征。新法兰西殖民地时期的印白关系以毛皮贸易下的合作为主，农业开发不占主要地位，而且相比于充满种族偏见的新教徒，天主教徒对于种族通婚和印白交往具有更多的宽容精神。在英属殖民地时期，印第安人被加拿大政府当作是抵制美国入侵的一个潜在的盟友，对印第安人较多地采取安抚措施。因此，当美国建国初期为了强迫印第安人为白人移民空出土地而千方百计地征讨和掠夺印第安人土地之际，加拿大印第安人还能保持自己的生活方式。与美国在西部开发过程中所伴随的大规模的印第安战争相比，加拿大更多地通过谈判，采取和平手段把印第安人转入保留地之中。此外，与美国把印第安人看作一个整体不同，加拿大的土著居民被人为地分成条约印第安人和非条约印第安人、梅蒂人以及因纽特人四类。而这些土著群体为了彰显自己的独特性和与加拿大英法两大族裔的区别，自称为“第一民族”。

无论美国和加拿大政府出于什么冠冕堂皇的理由，它们在历史上对北美印第安人的征讨、掠夺和欺压都是世界近代史上最为丑恶的一幕，这也是白人种族主义和欧洲殖民主义在世界各地肆虐的一个典型。除了印第安人以外，世界各地的有色族裔在近代无不是白人种族主义和欧洲殖民扩张的受害者。虽然美加政府已经对于历史上的错误和罪恶有所反思和弥补，但还远远不够。美加政府和主流社会只有正视历史上白人种族主义所犯罪恶，还印第安人以完全的公正，它们自身也才能够从白人种族主义的原罪中获得救赎。

时至今日，包括印第安人在内的有色族裔在政治、经济方面依然遭受各种不公平待遇，在文化上依然被少数种族主义分子歧视，印第安人并未在美加主流社会中获得真正的平等地位，他们的自治之路依然坎坷且漫长。

作者付成双，系南开大学世界近现代史研究中心教授

注释从略，完整版请参考原文。

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