国务院：吸收社会资本全面开放铁路建设市场

作者：记者来源：新华网等 2013-07-25

　　(据新华网)国务院总理李克强24日主持召开国务院常务会议，决定进一步公平税负，暂免征收部分小微企业增值税和营业税;研究确定促进贸易便利化推动进出口稳定发展的措施;部署改革铁路投融资体制，加快中西部和贫困地区铁路建设。

　　会议强调，铁路是国家重要的基础设施和民生工程，是资源节约型和环境友好型运输方式。要按照统筹规划、多元投资、市场运作、政策配套的基本思路，推进铁路投融资体制改革，这是继铁路机构改革、实现政企分开后的又一重大改革举措。通过改革，全面开放铁路建设市场，优先建设中西部和贫困地区的铁路及相关设施。这将有力推动扶贫攻坚，促进区域协调发展和积极稳妥推进城镇化，更好地实现群众改善生产生活条件、增加收入的迫切期盼。为此，一要多方式多渠道筹集建设资金，以中央财政性资金为引导，吸引社会资本投入，设立铁路发展基金。创新铁路债券发行品种和方式。二要向地方和社会资本开放城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路等的所有权和经营权。三要加大力度盘活铁路用地资源，搞好综合开发利用，以开发收益支持铁路发展。四要加快前期工作，使“十二五”规划确定的重点项目及时开工，按合理工期推进，确保工程质量。会议还审议通过了《铁路安全管理条例(草案)》。

　　业内人士认为，铁路投融资体制改革不仅涉及铁路建设资金来源问题，还涉及铁路债务如何处理以及未来铁路运营中公益性补贴等重要问题。铁路投融资体制改革的顺利完成，将为铁路相关行业发展注入活力。随着铁路投融资体制的理顺，铁路在未来一段时间仍处于黄金发展期，与铁路建设投资相关的企业有望从中受益。

　　盘活铁路用地资源缓解债务压力

　　在此前提出的“盘活存量，用好增量”的改革大思路下，盘活铁路用地资源成为最引人注目的政策之一。这一政策有助于解决铁路债务负债率较高的问题。

　　“从国外经验来看，大部分国家的铁路建设和运营都与房地产开发相衔接，利用土地沿线升值的空间以及利用场站商业开发的持续性收入，来补充铁路建设资金和未来铁路运营中可能产生的亏损。但过去我们国家铁路发展过程中，并不重视土地开发与铁路发展的结合。”一位业内专家告诉中国证券报记者。

　　据介绍，以日本铁路改革为例，日本铁路在实行市场化改革以后，曾利用盘活线路周边房地产来增加收益，降低负债。

　　这位专家认为，铁路拥有的最重要资源包括铁路运输资源和铁路沿线土地资源，盘活铁路土地资源不仅可以解决目前一些线路负债较高的问题，同时可以成为一些中东部地区铁路建设的资金来源。

　　盘活存量资产不仅仅是盘活土地资源。事实上，此前关于铁路资产打包上市、启动铁路信贷资产证券化等多种盘活存量资产的手段，学术界一直都在探讨。中国证券报记者了解到，包括京沪铁路、沪杭铁路、朔黄铁路等一些线路，原铁道部对这些盈利能力较好的线路都研究过上市计划。

　　“对于债务问题，可以建立铁路资产交易机制，通过出售部分资产尤其是铁路支线以筹集资金，吸引社会资本投资铁路。”上述专家表示。

　　引入民间资本设立发展基金

　　除盘活铁路用地资源外，会议还要求多方式多渠道筹集建设资金。以中央财政性资金为引导，吸引社会资本投入，设立铁路发展基金;创新铁路债券发行品种和方式;向地方和社会资本开放城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路等的所有权和经营权。

　　业内人士认为，从改革思路来看，政策着力点仍以引进社会资本为主线。铁路发展基金将成为吸引社会资本的平台，有利于铁路融资多元化。而将城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路的投资权和经营权下放给地方和社会资本，则有利于调动地方政府和民间资金的积极性。

　　从2011年开始，原铁道部就试图通过下放地方城际铁路和支线铁路的投资权和经营权来吸引地方和社会资本进入。公开信息显示，原铁道部此前还尝试过将所持有的支线铁路股权与地方所持有的干线铁路股权进行置换，以期望实现将城际铁路和支线铁路的投资权和运营权下放到地方。

　　值得注意的是，铁路发展基金在中国铁路总公司层面目前还处于酝酿阶段，一些地方则大胆尝试开始“吃螃蟹”。江西省政府已于近日同意由省铁路投资集团公司发起设立江西省铁路产业投资基金，该基金总规模150亿元，计划首期发行50亿元，并于5月底前募集到位。

　　此前曾有传闻认为，铁路发展基金规模将达千亿元，筹建模式将按市场模式发起和设立，由国家发改委主管，实行两次备案制，一是基金管理人确定后进行管理人备案，二是基金募集完成之后再次备案。

　　“铁路投融资体制改革方案主要是解决铁路债务怎么办、铁路运营怎么办和未来铁路建设怎么办三大问题。”一位接近中国铁路总公司的人士告诉中国证券报记者。

　　有业内专家认为，未来投融资体制改革的具体措施还可能涉及：如何区分公益性铁路和经营性铁路，对公益性铁路如何补偿;原铁道部形成的债务如何对待;社会资本进入、退出机制，以及其如何获得话语权;铁路线路如何经营、核算，社会资本的收益保障机制等。

　　西部地区将成投资重点

　　此次国务院常务会议还透露出未来铁路投资的重点方向——中西部地区和贫困地区，这意味着铁路未来投资主导趋势将从“高标准高速度”的高速铁路发展模式逐渐转移到满足中西部贫困地区的铁路运输需求上来。

　　会议指出，通过改革，全面开放铁路建设市场，优先建设中西部和贫困地区的铁路及相关设施。业内人士认为，这将有力推动扶贫攻坚，促进区域协调发展和积极稳妥地推进城镇化，更好地实现群众改善生产生活条件的愿望，促进西部地区经济发展。

　　由于今年上半年铁路投资主要集中在“保在建”项目上，市场预计此次会议提出的铁路投融资体制改革措施或推动今年下半年铁路投资加码。

　　“面对经济增速放缓、上游原材料企业产能过剩等问题，的确有增加铁路投资的需要。目前中国铁路总公司也在进行相关研究，但资金来源仍是制约投资的最大因素。”上述接近中国铁路总公司的人士告诉中国证券报记者。“如果铁路投融资体制可以尽快理顺，未来几年仍是我国铁路发展的黄金时期。”

　　招商证券报告指出，按照规划，到2015年我国铁路运营里程达到12万公里,今年通车里程由年初5200公里提升到5500公里,则接下来两年年均需竣工8250公里才能完成目标,年均投资大约要达到1万亿元左右。

　　融资压力凸显铁道债或迎“新面孔”

　　国务院常务会议对改革铁路投融资体制做出部署，标志着作为铁路体制改革中非常关键的一项改革——铁路投融资体制改革破题。会议强调，要多方式多渠道筹集铁路建设资金，创新铁路债券发行品种和方式。

　　债券市场人士指出，铁路存量债务还本付息及新增建设支出持续加大铁路再融资压力，在目前以债务融资为主的模式下，创新铁道债发行具有现实意义，有助于扩大债务融资规模、降低融资成本。

　　融资需求倒逼创新

　　业内人士指出，铁路作为国民经济的大动脉、国家重要基础设施和大众化交通工具，在国民经济社会发展中具有重要作用。可以预见，适当加大铁路建设将是未来经济稳增长的重要手段之一。值得注意的是，至今为止，我国铁路运营主体——中国铁路总公司主要依靠债务扩张投融资运作的商业运营模式，使得近年来在铁路总资产快速攀升的同时，铁路负债规模亦逐年扩大。

　　今年新组建的中国铁路总公司承继了原铁道部的所有负债。据最新公开数据显示，截至2013年3月底，铁路总公司总资产为45565.80亿元，权益合计为17171.82亿元。由此推算，其总负债约为28393.98亿元，资产、负债规模分别比2009年底时增加85.5%和117.85%。

　　业内人士指出，铁路负债规模不断膨胀，使得债务到期还本付息压力持续增加。同时，新增铁路建设推进也需要大量资金支持。由于铁路运输具有一定的公益性质，仅靠铁路运营产生的内部净现金流，难以满足债务还本付息与新增投资的资金需求。据铁路总公司公布的数据显示，2012年原铁道部收入合计9632.49亿元，税后净利润只有1.96亿元，而今年仅存量铁道债的利息支出就将超过300亿元以上。铁路存量债务还本付息以及新增建设支出，目前主要依靠继续进行债务融资的方式解决。由此，铁路投融资体制迫切需要进行改革，需要运用多方式多渠道筹集建设资金。

　　一些分析人士指出，未来综合运用财政资金，吸引社会资金投入，并拓展股权融资等方式，将是铁路投融资“开源”的主要方向。当然，债务融资在相当长时间内仍将是主要渠道。

　　目前铁路债务融资主要有向银行借款和发行债券两种形式，后者包括中国铁路建设债券、中期票据、短期融资券、超短期融资券。需要注意的是，随着存量债务规模扩大，铁路债务已突破净资产40%的“红线”，引起相应的法律问题。同时，机构授信额度用罄的问题逐渐凸显。此外，随铁路总公司资产负债比率持续上升，整体偿债能力下降，债券融资成本也呈现上升趋势。面对未来持续的融资需求，铁道债创新发行品种和方式由此变得相当迫切。

　　多个债券品种可供选择

　　一位银行债券投行人士指出，铁道债创新发行品种和发行方式，主要出于筹集建设资金，应对现有债券还本付息压力，突破授信难题和降低发行成本的考虑。与此同时，资本市场中投资者的偏好不同，铁路企业的经营收入、现金流稳定的特性可以在融资产品中通过创新设计予以体现，以满足不同市场和层次的投资需求。另外，铁道债目前发行主体已经由政府部门转换为企业，且未来铁路改革的步伐将不断推进，改变以往的发展模式，创新发展也是铁路改革的内在需要。

　　在创新发行品种方面，上述投行人士猜测，借鉴国开行债券创新经验，未来铁道债可以尝试发行外币债券、浮动利率债券、含权债、私募债券、可转债等更多形式的债券品种。例如，发行浮动利率债券有助于扩大需求群体，含权债则有助于提升债券吸引力，降低发行成本，私募债券可突破40%的法律红线。除此以外，更具创新色彩的资产支持证券也可能成为潜在的选项之一，比如以铁路售票收入现金流为基础发行债券。至于发行方式创新，目前来看有两种途径较可行：一是寻求到海外发行债券，二是类似国开行“福娃债”等以多品种小规模组合形式发行。

　　有媒体报道认为，铁路投融资体系改革方案很可能在年内出台。未来发行市场铁道债或将有更多新的面孔出现。(记者张勤峰)