人民监督员制度改革深入 监督范围应覆盖检察各类案件

当前，人民监督员制度改革正在深入推进。截至目前，全国已全面推行这一制度，新选任人民监督员2.1万余名，监督评议案件5000多件，参与检察机关各类活动约7000人次。

深化人民监督员制度改革全面推开一年来，如何看待这项制度的定位及功能，如何进一步完善制度运行模式，合理划定监督范围，确保其独立性？今天，3名法学专家就相关热点话题接受了《法制日报》记者的采访。

人民监督员参与方式待扩大

人民监督员制度是我国检察制度的创新与特色，也是公众参与司法的具体表现形式之一。据了解，在西方国家，公众参与司法的方式大体分为两类：直接参与型，如英美国家，普通民众组成的大陪审团就是否提起公诉作最终决定，小陪审团对罪与非罪享有最终裁判权。事后监督型，如日本的检察审查会制度，针对检察机关作出的不起诉决定，如果由普通民众组成的检察审查会认为不适当并连续两次作出“起诉担当”的决议，则由律师替代检察官履行其公诉职责。

中国政法大学教授吴宏耀介绍说，最初进行制度设计时，我国的人民监督员制度与日本检察审查会制度较为相似，目的在于强化外部监督，切实防止和纠正检察机关查办职务犯罪工作中执法不公的问题。

2015年2月，中央深改组审议通过《深化人民监督员制度改革方案》，就人民监督员监督范围、监督程序改革和人民监督员选任管理方式改革提出要求。吴宏耀说，在监督范围上，改革方案基本沿袭了对检察权“实施监督”的思路，但人民监督员制度是司法民主化的要求，是公众参与司法的一种基本制度形式。因此，人民监督员的参与方式，不应当仅仅局限于对检察机关自侦案件的监督。

他建议，进一步扩大人民监督员制度的监督事项和范围。在案件范围上，应当覆盖检察机关办理的各类案件、覆盖检察机关的各项诉讼职权。

“在人民监督员的参与方式上，要逐步由强调‘事后监督’转向以‘参与案件式监督’为主，将一些带有监督性质的诉讼活动纳入人民监督员参与的范围。”吴宏耀举例说，对于检察机关作出的不逮捕决定、不起诉决定，公安机关有权申请复议、复核；对于检察机关作出的不起诉决定，被害人、被不起诉人可以提起申诉；对于第一审判决，被害人可以申请检察机关提起抗诉等，这些案件由人民监督员与检察官一起处理，无疑可以增强相关处理决定的说服力。

吴宏耀认为，从公众参与司法这一基本理念出发，似乎可以借鉴英美国家大陪审团制度的经验，将一些社会普遍关注、需要体现民意的案件，直接交由人民监督员组成的委员会处理，从而以制度化的方式，将普通民众的声音融入具体案件的办理过程。

司法行政机关行使管理职责

监督者也需要被监督，如何完善检察机关的外部制约机制，是许多司法同行、法律界人士关切的问题。为回应外界期待，检察机关增设人民监督员制度，作为人民代表大会监督、社会舆论监督等机制之外新的监督机制。这一机制推出后，如何体现制度设计的初衷，怎样加以完善，成为无可回避的问题。

在清华大学法学院教授张建伟看来，由司法行政机关管理人民监督员，是完善这一制度的关键一步。

人民监督员制度建立之初，存在一个需要破解的问题：人民监督员为检察机关所聘请，容易变成检察机关的“亲友团”，能否拉得下脸来履行监督之责？

据张建伟介绍，日本的检察审查会制度，是二战后为制约检察权(主要是不起诉权力)而设立的制度，由普通民众组成的检察审查会独立于检察机关，形成对检察权力的外部制约。这一制度安排，值得我国在完善人民监督员制度时借鉴。

张建伟说，人民监督员和检察官之间是一种监督与被监督关系，双方应当互相尊重对方的独立地位，才能使制度具有良性运作的条件。人民监督员对检察权力的独立性以及建立在这一基础上的信赖，应通过第三方公权力机关管理而不是检察机关管理人民监督员来实现。

实践中，这一问题已经通过人民监督员管理体制改革得到解决，即司法行政机关负责管理人民监督员，使监督者相对于被监督者具有超然、客观、中立的地位，为重视履行监督职责创造条件。

张建伟认为，人民监督员由司法行政机关管理的制度设计，可以带来更多启迪：在国家法治化过程中，司法行政机关可以扮演更多、更积极的角色，发挥更大作用，为司法机关减负，使司法机关从繁冗的司法行政事务中解脱。有利于落实“将权力放进制度的笼子”的理念，推进司法公正。

应推进人民监督员制度立法

人民监督员制度创设之初衷，在于消解社会对检察机关办理职务犯罪案件的疑虑，补强检察机关职权行使的民主性，防范检察权力滥用。然而，随着国家监察体制改革的不断推进，检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等相关职能整合至监察委，“人民监督员制度向何处去”的疑问随之产生。

武汉大学法学院教授秦前红认为，人民监督员制度作为颇具中国特色的外部监督形式和人民民主方式，应当予以保留，应顺应改革的大趋势作出调整完善，进一步实现法治化发展。

秦前红解释说，检察机关仍有可能保留部分自办案件的侦查权；纳入人民监督员监督范围的部分事项并非皆由监察委行使，还包括“拟不起诉的”等；人民监督员制度的功能不完全限于外部监督，而是人民群众有序参与司法的渠道。

秦前红说：“监察体制改革背景下，应当继续深化人民监督员制度改革，进一步改良这项制度，在厘清监督范围，完善监督程序，补强人民监督员配套保障措施，提升人民监督员选任的民主程序等方面，作出更大努力。”

就具体的改良方案，他提议，调整人民监督员的监督范围，更好地体现法律监督机关也要接受人民群众监督的要求；人民监督员的选任与管理仍然以司法行政机关为主，以此维护人民监督员的中立地位；进一步完善人民监督员知情权保障机制；抓紧推动人民监督员制度立法，为深化人民监督员制度改革提供明确具体的法律依据。

秦前红说，随着国家监察体制改革的推进，也可以考虑将人民监督员制度做适当改良后，引入监察体制改革，实现与当前纪委特邀监督员等制度的有效整合，在自体监督之外引入外部监督，发挥制度作用。

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