中央部署全国范围扫黑除恶：既“破”又“立”

中国社科院农村发展研究所教授翁鸣观察到一个现象，中共中央从2000年至今，曾进行过数次的打黑专项行动，但每次黑恶势力被打掉后不久，又会重新“长出来”。究其原因，就是没有进行综合治理，只是单向、单一维度的治理。本次全国范围内的扫黑，要把专项治理和系统治理、综合治理、依法治理、源头治理结合起来。

1月24日，中共中央、国务院发出《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》。

《通知》明确，要针对当前涉黑涉恶问题新动向，切实把专项治理和系统治理、综合治理、依法治理、源头治理结合起来；把打击黑恶势力犯罪和反腐败、基层“拍蝇”结合起来；把扫黑除恶和加强基层组织建设结合起来。既有力打击震慑黑恶势力犯罪，形成压倒性态势，又有效铲除黑恶势力滋生土壤，形成长效机制。

多位受访者指出，这一表述，将成为新的一年反腐败与基层治理的明确主题。

体现国家宏观治理能力

清华大学廉政与治理研究中心副主任宋伟对《中国新闻周刊》指出，黑恶势力一直以来就是社会治理的难题。在新时代的背景下，扫黑除恶是推动国家治理体系现代化必须要攻克的重要环节，是大势所趋。

中共十九大开启了国家现代化治理体系与能力建设的新时代。在十九大报告中，中共中央总书记习近平对国家治理体系和治理能力现代化提出了一系列新的要求，但指出：“国家治理体系和治理能力有待加强。”

宋伟认为，治理和腐败是一个硬币的两面。如果一个地方治理能力很差，那么腐败肯定多发易发，当地的党员干部可能和黑恶势力勾结到一起。“所以说先要解决的是治理问题。”

中国社科院农村发展研究所教授翁鸣还观察到一个现象，中共中央从2000年至今，曾进行过数次的打黑专项行动，但每次黑恶势力被打掉后不久，又会重新“长出来”。究其原因，就是没有进行综合治理，只是单向、单一维度的治理。

《通知》强调，本次全国范围内的扫黑，要把专项治理和系统治理、综合治理、依法治理、源头治理结合起来。

在宋伟看来，这是此次“扫黑”与以往“打黑”的最大不同之处，不仅是强调“破”，还强调“立”，“这个方案已经具有一定的规划性和系统性，是国家宏观治理能力的体现。”

另一个值得注意的现象是，本次扫黑把打击黑恶势力犯罪和基层反腐“拍蝇”结合起来。在这个过程中，还强调加强基层组织建设。

宋伟指出，中共十八大以来，在自上而下的反腐斗争中，发现很多基层腐败的案件都和黑恶势力相关。尤其是很多乡村的干部，比如村主任或村党支部书记，为当地黑恶势力充当“保护伞”，与他们结成“利益共同体”，损害民众的利益。

十九大期间发布的数据显示，十八大以后的5年，全国纪检监察机关共处分村党支部书记、村委会主任27.8万人。

据新华社报道，黑恶势力往往通过拉帮结派、行贿送礼、请客吃饭等方式，与公职人员勾结在一起，而一些官员为得到好处，会通风报信或包庇、纵容违法犯罪分子，使黑恶势力有恃无恐。

还有一些领导干部，担心打黑除恶影响当地形象和投资环境，影响个人政绩和仕途，在不同程度上存在不愿打、不敢打、不真打、不深打等问题，也助长了黑恶势力的气焰。

翁鸣认为，黑恶势力对某些村委会的渗透，对基层政权的稳定都造成了很大威胁，使党组织的性质由“红”变“黑”，背离了党为人民服务的宗旨。

中共中央对此非常重视，经过一年时间的部署，最终出台这一文件，并强调基层反腐是全面从严治党向基层的延伸。

在1月13日结束的十九届中央纪委二次全会上，明确指出要把惩治基层腐败同扫黑除恶结合起来，坚决查处涉黑“保护伞”，把全面从严治党覆盖到“最后一公里”。

宋伟指出，这个“最后一公里”，就是“群众身边的腐败问题”。

治理源头

早在2017年1月，最高人民检察院就给全国各地检察机关下达了两个任务，一是坚决依法惩治“村霸”和宗族恶势力刑事犯罪；二是突出打击为“村霸”和宗族恶势力充当“保护伞”的职务犯罪。

宋伟认为，“村霸”和“保护伞”之所以能够出现，并长期在基层存在，是由于基层党员干部的权力没有得到有效的约束。

比如，有些“村霸”干部为当地的黑恶势力强揽工程，在审批过程中为其一路开绿灯。“在这类事情决策的过程中，权力就没有得到制约，也没有得到有效地监督。”

因此，如何完善权力的运行机制和相关程序，使基层的重大决策更加规范，是在扫黑与基层反腐过程中需要思考的问题。只有这样，才能从源头上阻断基层党员干部向黑恶势力进行利益输送。

宋伟建议，在农村内部监督薄弱的情况下，要充分探索将监察委的职能延伸到乡镇，从外部对基层权力进行有效监督，并及时问责。

在翁鸣看来，要进行源头治理，就绕不开基层的选举乱象。黑恶势力会通过民主选举进入村委会，并利用掌握的权力为黑恶势力服务。

近年来，贿选、暴力选举的新闻屡见不鲜。一个比较极端的案例是，2003年，某地村委会主任候选人王某某花230万元巨款，以1800元一票的价格从村民手中买得一任村官的职位，而其时，全村农民的人均年收入尚不足千元。

翁鸣指出，从去年下半年开始，中央和各省已对村委会和党支部换届选举提出了新的要求，如村主任的候选人名单由公安机关、纪委、监察委、组织部等多部门共同审查；对候选人资质进行严格限定等。

翁鸣表示，完善基层的选举制度，通过规范和严密的程序关紧闸门，是铲除黑恶势力滋生土壤的必要手段。

北京师范大学中国乡村治理研究中心副主任胡必亮告诉《中国新闻周刊》，在中国农村，无论是选举制度、财务制度，还是与产权相关的制度，其建设都很不规范，规则也比较混乱，短期内很难解决，需要进行长远的规划。

部门联动

无论是扫黑除恶，还是基层“拍蝇”，在宋伟看来，在新形势下都有一个主要的难点：这些行为大多比较隐蔽。

一方面，黑恶势力的组织形式和犯罪领域愈发隐蔽。公开打斗等“硬暴力”明显减少，暴力化特征弱化，“软暴力”和非暴力越来越普遍。据媒体报道，这些隐蔽的黑恶势力通常会采取“能吓不骂、能骂不打、能打不伤”的招数，用言语恐吓跟踪滋扰等手段来逃避打击。

还有很多黑恶势力披着合法外衣，以“公司”形式，依托经济实体存在，隐蔽性更强。

宋伟表示，要想铲除黑恶势力，需要大量的案件线索，必须得到民众的支持。因此，在“扫黑除恶”专项斗争中，案件线索的有效收集和及时移交尤为重要。

他还表示，移送和反馈的效率，取决于不同部门之间的配合程度。部门联动，是“扫黑除恶”专项斗争中的关键环节。

《通知》指出，在各级党委领导下，发挥社会治安综合治理优势，推动各部门各司其职、齐抓共管，综合运用各种手段预防和解决黑恶势力违法犯罪突出的问题。

据新华社报道，此次“扫黑”，共同参与的部门从过去的10多个部门，增加到近30个。各行业的主管部门进一步明确责任，加大防范力度。

在提高效率方面，宋伟建议，健全现有的举报机制，以确保有关部门在收到举报后有严格的程序可以遵循，以最快的速度处理这条线索。比如，在程序中需要明确各部门需要履行什么样的职责，收到线索后多长时间必须给举报人答复，如何上报，上报给谁等。此外还要建立健全举报人保护制度。

他还认为，要充分发挥上级机关的主导作用，将举报线索上报后，上级在必要时可以启动相应程序，主导和统筹整个调查进度。

强调法治

《通知》虽然一再明确要对黑恶势力和腐败人员严惩不贷，但也强调依法治理。

任建明指出，在此前的一些“运动式”打黑中，投机官员乱扣“黑帽子”，使“打黑”被异化，反而造成部分民众的利益受到侵害。

本次“扫黑除恶”专项斗争，特意在文件中对依法治理进行了具体阐释，反映出中共中央在新时期下全面推进依法治国的决心，也与建设社会主义法治国家等宏观战略目标相一致。

《通知》要求，政法各机关要进一步明确政策法律界限，统一执法思想，加强协调配合，既坚持严厉打击各类黑恶势力违法犯罪，又坚持严格依法办案，确保办案质量和办案效率的统一，确保政治效果、法律效果和社会效果的统一。

据宋伟解释，除了量刑适当、“宽严相济”原则，还强调，在查办过程中，涉案人员如果能够主动交代案情，有立功表现或悔罪等行为，可以适当减轻刑罚。

这释放出一个信号，不管是党员干部还是黑恶势力，如果能够投案自首或主动交代问题，就有机会获得从轻从宽处理。

以前开展“打黑”运动时，领导“打招呼”的现象很普遍，尤其是基层的一些黑恶势力和政法机关在利益上相互纠缠，经常使“打黑”流于形式。但随着司法责任制的深化，尤其是主诉检察官和主审法官都要独自承担责任，降低了“被打招呼”的可能性。

“十八大以来，反腐败的压倒性态势已经形成，全国范围内的司法体制改革和监察委的设立也基本构建起了法治框架，现在进行‘扫黑除恶’，能够把专项治理和系统治理、综合治理、依法治理、源头治理结合起来，时机已经成熟。”宋伟说。

《中国新闻周刊》2018年第6期

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