2018年中央一号文件剑指基层小微权力腐败

2月4日，新世纪以来第15个指导“三农”工作的中央一号文件——《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》发布。其中确定，推行村级小微权力清单制度，加大基层小微权力腐败惩处力度。

“农村的有些工作看似很小，但可能侵害农民利益。”中国社科院农村发展研究所所长魏后凯说，推行村级小微权力清单制度，把“责权利”搞清楚，对保护农民合法权益有好处。

小微权力腐败危害大

中央纪委监察部网站发布的数据显示，党的十八大以来的5年间，全国纪检监察机关共处分村党支部书记、村委会主任27.8万人。这其中就有“最牛村主任”、“万岁”村支书等典型案例。

孟玲芬是河北省定州市大辛庄镇泉邱二村原村主任，网友称为“最牛村主任”。在孟玲芬掌控下的泉邱二村，村民生孩子要罚款、家中死人要罚款、结婚要罚款、盖房也要罚款，乱罚款成为其“管理”村务的“绝招”。村民不交罚款，孟玲芬轻则在大喇叭里恶语谩骂、断水断电，重则指使人员棍棒相加。

2016年8月，定州市人民法院依法以寻衅滋事、敲诈勒索、故意毁坏财物、职务侵占等7项罪名，一审判处孟玲芬有期徒刑20年。检察机关指控孟玲芬的犯罪事实达15项之多，法院一审判决书长达81页近5万字。

“万岁”村支书的称谓则属于河南省舞阳县澧河村原村党支部书记张建国。据查，2003年至2012年，张建国伙同其弟张建芳先后6次打骂本村村民，两次借故敲诈他人现金6万元。2005年，时任村主任的张建国因工作与时任村党支部书记的柴某意见不一致，张建国竟然在“两委”干部会上公然将柴某打伤。只要有利益的事情，都瞒不过张建国。而紧邻澧河村的澧河河道里的河砂，同样被他看中。据查，张建国在未取得河道采砂许可证的情况下，私自在澧河河道内非法采砂，其所采砂价值达180余万元。

上级调查组掌握了张建国的违纪违法事实后，找他谈话。张建国张狂地说：“别看你们现在调查我，我现在回俺村，村里的人还得喊我‘万岁’。”

针对这样的现象，北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水在接受《法制日报》记者采访时说，村级小微权力腐败的最大危害就是直接损害人民群众的切身利益。

此外，庄德水分析说，小微权力产生腐败会使中央的一些政策走样、变形。“如果中央的政策难以对这些小微官员产生实质性的影响，也就是说中央政策不能到达基层，这会影响中央的权威，让群众对政府产生不信任。

腐败隐蔽性特点突出

《法制日报》记者注意到，此次中央一号文件中使用的是“小微权力腐败”，而并非往常所用的“基层腐败”。对此，中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田的解释是，小微权力主要是针对村庄、乡村，基层腐败还包括县和乡一级的腐败。

此次中央一号文件强调“小微权力腐败”，郑风田认为，主要原因在于近年来村级发生了很多小官大贪的问题。

“这些年，我们围绕‘三农’展开的服务非常多，但因为村级资源未能很好地分配、利用，出现了很多问题。过去的反腐多集中在上级部门的权力，但村级权力，尤其是一些先富起来的地区，也是非常大的。正因为如此，这次提出推行村级小微权力清单制度。”郑风田说。

对此，庄德水表示认同，他说，“我们所说的小和微是指权力主体所处的级别比较低，权力的层级处在末梢，更重要的是掌握小微权力的主体往往与群众最接近。这个小而微可能是小而全，麻雀虽小，五脏俱全，权力的能量、腐败危害并不亚于那些大而全的权力的腐败”。

进行大量田野调查的华中科技大学教授贺雪峰认为，地域不同，基层治理也呈现不同的问题。在经济较发达、人口流入流出平衡的东部地区，由于经济利益较多，存在较多利益博弈，一个村子的招商项目可能就有几百上千万元，巨大的利润往往驱使当地的村干部竞选颇为激烈，大多是当地的一些“经济能人”通过“拉关系”参选村干部，他们或者是想给当地谋福利，或者就是想通过政治声誉给自己带来更多的资源和利益。

不过，即使地域不同所带来的小微权力大小不同，但受访专家均认为，小微权力腐败也具有相似性，比如隐蔽性和集团性。

“由于一些村包括监督制度在内的治理制度不健全，一些村干部利用信息不对称、制度不完善等来实施腐败，这些人一旦进行腐败，其他人可能看不懂其中的猫腻。”庄德水向《法制日报》记者介绍说，集团性是指很多小微权力主体与一些黑恶势力，甚至是与自己的家族亲属形成一个利益网络，共同侵蚀集体利益，造成国有资产损失和当地群众利益受损。

湖南省纪检机关近日查办的一起村官案件就比较有代表性。湖南省长沙市望城区齐天庙村原村委会主任罗英俊，为了自己出行方便，强行将由扶贫专项资金修建的道路改道，道路修建计划既没通过村“两委”会议，也没通过村民代表大会，彻头彻尾地违反政策和程序。

此外，罗英俊手下还支配着一些闲散人员充当打手。他多次向承包村幼儿园建设的建筑企业和一家水泥制管厂索要两万元环境卫生管理费，但两家企业认为费用过高不愿妥协。多次索要无果后，罗英俊干脆给企业断电。两家单位被逼无奈只得向他们妥协，一共向罗英俊上交了3.5万元才算了事。2018年1月，罗英俊被取消预备党员资格，并移送司法机关依法处理。

权力规范与监督并行

此次中央一号文件中提出的小微权力清单制度已经在一些地方有所实践。

2014年3月，浙江省宁海县制订了《宁海县村级权力清单三十六条》，清单包括村级招投标、宅基地审批、低保户申请等在内的涉及农村重大决策和民生问题的流程，流程均来自现有涉农法规政策。

2016年以来，安徽省濉溪县积极推行农村小微权力清单制度，对村级组织的各项权力和制度运行进行梳理、归类，编制了《农村小微权力清单》，并通过公开栏、LED显示屏、宣传栏、政务公开网站等方式，将清单向全体村民公开。

在郑风田看来，小微权力清单应包括村庄的重大事务的决策、财务、宅基地调整、各种救济款、医保、招投标以及村庄的各种建设问题，“清单运行应该有一个透明公开的程序。所以，清单实际上有两方面的内容，一方面是权力运行清单，另一方面是监督体系，以确保这个清单体系能让村庄的运行比较规范”。

“小微权力清单制度是一个非常不错的制度设计，目的就是规范权力的行使、明确权力行使的边界、规范权力行使的流程，运用监督方式对权力实行实时监督，并且要求把权力系统的情况向社会主动公开。”庄德水对《法制日报》记者说，这不仅仅是个制度设计的问题，更重要的是把权力清单向社会公开，主动接受社会监督，并且要把权力行使的每一个过程都流程化，有章可循，用程序化的方式规定权力行使，避免权力失去监控，“我们要进行监督、进行公开，这要有一个制度的依托，权力清单制度就是制度的依托”。

除了清单制度，此次中央一号文件中还明确加大基层小微权力腐败惩处力度。

庄德水告诉记者，党的十八大以来，治理基层微腐败成为各级地方党委政府的重点，有一些地方在治理小微腐败方面进行了很多制度上和机制上的创新。

“应该说，在治理小微腐败方面取得了成效。从我国幅员辽阔的地域情况看，解决小微权力腐败需要花很长时间。在现实的目标范围内，解决这些层级范围内的微腐败问题，真正把小微权力关进制度笼子里，就已经非常不错了，任重而道远。应该继续做深做细，精准打击小微腐败，并且能够针对小微权力出台一系列创新性的制度。”庄德水说，“信息公开也非常重要。同时从监督的角度看，应该加强对基层的巡查，要实行异地交叉巡查，以问题为导向，从中发现一些违规违纪或是顶风作案的行为。

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