实施国家县中振兴行动计划要注意什么？

效率抑或公平：县域教育资源配置论

杨华

原文出处：杨华.效率抑或公平：县域教育资源配置论[J]求索,2024(4):171-180.

一、问题的提出

2023年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》指出，到2027年我国要初步建立优质均衡的基本公共教育服务体系，必须“在经济社会发展规划、财政资金投入、公共资源配置等方面优先保障基本公共教育服务”。调研发现，县域教育发展存在显著的城乡、片区、校际、群体、家庭等方面的差距，同时县域教育要面对乡村社会变迁、家庭结构转型、农民城镇化等紧密关联因素。因此，基本公共教育服务优质均衡发展的主战场在县域，而推进和实现县域基本公共教育服务优质均衡的关键在于县域教育资源的均衡投入。

在资源恒定的情况下，资源效益与资源集聚程度和投入精准程度密切相关，资源越集聚、投入越精准，资源效益越高;而资源分散使效益难以产生，投放不精准会造成资源浪费。县域教育资源的均衡投入，若意味着教育资源在城乡、片区、校际、群体、家庭之间均等投入，就会稀释稀缺的教育资源而难以提高教育教学质量和成绩，所达至的均衡可能是非优质均衡;若只对城市学校或个别片区学校、个别优质学校进行精准投入，虽然使资源集中而产生集聚效应，确实可以提升这些(个)学校的教育教学质量和成绩，但却可能使得县域教育出现失衡，这对乡村学校或其他片区学校的学生而言也是不公平的，可能会使他们丧失平等接受县域优质教育的机会。此种资源配置方式虽然可能有效但却失衡，也就谈不上优质均衡。这也表明，教育资源的使用除了讲求效率外，还要考虑公平性和普惠性。那么，县域教育资源到底如何配置才能达到既公平又有效率的优质均衡?

对教育资源如何配置这一问题的科学回答具有重要的现实和理论意义。首先，有助于推进县域教育优质均衡。县域教育是嵌入县域社会之中的，而县域社会主要的是乡村社会，因而县域教育既要服务于乡村社会，又要受它的影响、制约和形塑。只有理解乡村社会及其教育需求，才能真正配置好县域教育资源，进而推进县域教育优质均衡发展。其次，可以与教育经济学、教育社会学等学科中的教育资源理论进行对话，拓展对教育资源属性的理解。对县域教育资源配置的透视，可以更好地理解教育资源的基本属性，反思和评估县域教育资源配置的机制和结构。

本文基于对全国县域教育的调查和已有理论文献的梳理，从教育资源的市场属性和社会属性出发，对照县域教育资源状况与县域社会的教育需求，在理论上建立了资源的不同属性与不同学校或学段之间的关联，对县域教育资源投入的实际方向和重点进行阐述，并从理论上透视和反思实践中存在的问题，进而讨论县域教育资源配置的优化路径。

二、教育资源属性与县域教育资源类型

教育资源亦称教育经济条件，是指教育过程所占用、使用和消耗的人力、物力、财力等资源，即通常讲的财源、师源、生源。教育资源既有一般资源的特点，也有自身独有的特点，包括系统性、不均衡性、收益性、产业性、继承性、差异性、流动性、公益性、理想性等。这些特点大体可分为教育资源内含的市场和社会双重属性。

(一)教育资源的市场属性

教育资源的市场属性是指，教育资源的流动、集中和使用要符合市场需求和市场规律，并根据市场需求来调整资源的流动方向和集中重点，以实现资源使用效率和效益的最大化。简单来讲，市场属性决定了教育资源的使用要讲究效率，在哪里使用效率最高、产生的效益最大，教育资源就往哪里配置和投入。资源配置的效率原则决定了资源在流动的同时会有集中，使资源配置有重点和倾向以实现资源的集聚效应。当某些教育资源集中到某地或某所学校的时候，其他资源也会汇聚过来，形成相互促进、相互支持的效应，减少交易成本和其他中间消耗，使资源得到整合和优化利用。教育资源越是集中集约，各教育主体在教育市场中的竞争力就越强，教育教学质量和成绩也就越高，对教育资源的吸附力就越大。对于资源投入者来说，高显示度的教育教学质量和成绩是其主要业绩和投资回报。反之，如若将教育资源分散投入到所有地区的所有学校，那么每所学校得到的资源就会相对稀薄，不仅该资源被稀释而难以产生有显示度的业绩，而且无法吸引其他资源的汇聚，还可能使原有的优质资源由于缺乏效益而流失。在中西部县域教育资源有限的情况下，资源分散投入力度越大，乡村学校就越无法集中资源进行竞争，也就越缺乏比较优势，乡村生源和师资流出越多，乡村教育越衰败。

县域教育资源的流动与集中有以下规律：第一，生源和师资是最具流动性的教育资源，普遍上皆有向县城及高阶城区优质学校流动倾向。越有竞争力的生源或师资，越有流动的意愿和能力，流动速度也越快。生源的竞争力体现在两个方面，一是家庭经济、文化、社会关系等资源禀赋，即主要表现为有没有为子女在高阶城区择校的能力;二是学生本人的德智体美劳表现，特别是应试能力高低。师资的竞争力表现为教师的教育教学或管理水平。第二，优质学校普遍希望优质教育资源集中在自己学校，包括争取更多政府财政投入、能够跨区域招生、允许教师自由流动等。优质学校具有资源集聚优势，对优质生源、师资产生“虹吸效应”，诸如超级中学、民办学校还能通过给予优厚待遇吸引优质学生、教师。普通学校则普遍担心优质生源和师资流失，这样可能会整体破坏学校教育教学秩序。第三，对各级政府及教育管理部门来说，他们可能希望用最少的教育资源获得最大的收益。地方政府不会将教育资源均衡地配置在各学校上，而是倾向集中资源打造最能凸显教育政绩的示范学校或教育集团，可能减少对其他学校的投入。比如，在县城开发“教育新城”以聚集乡村义务教育学段优质生源和师资，在高中学段集中资源发展一两所县中。

(二)教育资源的社会属性

教育资源的社会属性是指，教育资源的流动、集中和使用要符合社会需求及其公平原则，实现对社会多数人的均衡配置，并根据社会及其需求的变化来调整资源的流动方向，达到社会效用最大化。社会属性的目标预设是所有人都享有公平接受基本教育的权利，特别是在教育资源主要由政府供给的情况下，教育资源的共享性、普惠性更加凸显，政府应通过教育资源社会共享实现教育机会平等。

在县域教育中，义务教育资源的配置讲究公平性，对它的配置也要求均衡，以弥补义务教育的城乡、片区、校际、群体乃至家庭、个体等差异。义务教育学段实现了均衡，县乡的孩子们就能在家门口接受均等水平的教育，而无需到县城或高阶城区竞争择校，这样的优点是接受教育的成本低、教育竞争压力小和较少滋生教育焦虑。缺点是在广大中西部县域，地方财政资源有限，可能难以支撑义务教育的优质均衡，只能维持较低水平均衡;义务教育资源越稀缺，均衡配置后资源就可能越会被稀释，无法产生集聚效应和突出的教育教学成绩。

普通高中教育不是义务教育，入学需要有选拔和竞争，资源配置带有较强的市场属性。但是，高中教育不仅是县域教育的重要组成部分，还是县域教育的出口，寄托着县域社会的教育期待。县域高中教育的教育教学质量和成绩越好，意味着县域教育的出口越宽，县乡的孩子们就越有希望通过县域教育而走出县乡。如此，县域社会对县域教育就会形成充分的信任，县域各学段的优质生源就不会轻易流失，县域教育体系就可以保持得较为完整，县域平均教育质量也会相对较高。相反，如果县域高中教育没有办好，在全省高考中缺乏竞争力，意味着县域教育的出口较窄，县域社会对县域高中教育及义务教育就难以信任，各学段有条件到高阶城区择校的家庭就会将子女送出县域，导致县域教育特别是高中学段优质生源流失，可能使县域高中的竞争力进一步降低;县域教育体系也因各学段优质生源的流失而遭到破坏，县域平均教育质量下降，这对于多数不能到县域外择校的学生是不利的。因此，办好县域高中教育具有较强的社会属性。

(三)县域教育资源类型

本文基于教育资源的“市场—社会”双重属性，对县域教育资源进行了类型划分(见表1)，进而阐发与之匹配的相对合理有效的配置方式。(1)强市场—强社会属性的资源，县中的资源属于该类。该类教育资源的流动、选拔和竞争性强，县中对全县优质中考生有优先招生权、全县优质教师向全县集中都属于资源的集中集聚使用，可以提升高考升学率。同时，对县域优质生源外流的限制可以实现县域教育的公平。县域高中教育资源向县中的流动和集中既有效率又体现公平。(2)弱市场—强社会属性的资源，乡镇学校、村小资源属于该类。义务教育属于普惠式教育，优化配置教育资源可以实现均衡公平。但这并不意味着该类资源只讲公平不讲效率。在城镇化背景下，村小在快速消亡，义务教育资源应向乡镇学校集中配置，以实现社会效应最大化和资源使用的效率化。(3)强市场—弱社会属性的资源，民办学校、超级中学的资源属于该类。民办学校、超级中学是纯市场主体，追求利润和效益，其资源配置遵循市场规则，讲求资源集聚和效率。二者主要通过“掐尖”和“挖墙脚”方式获得优质生源和师资。(4)弱市场—弱社会属性的资源，县域职校的资源属于该类。中职教育在县域社会的认可度较低，其学位无需通过竞争获取，县域社会对其需求不强，县级政府及教育部门对通过发展中职教育来获取教育政绩的意愿普遍不强。

三、基础教育阶段招生：划片、摇号与跨片区招生

(一)县域教育实践悖论：生源结构的完整性与生源的流动性

在财源、师源、生源三类基本教育资源中，生源对于县域教育最为重要，也最难配置，而财源则是县级政府可以自主掌握和配置的;师源的流动虽然无法完全掌控，但是县级政府可以规范其有序流动和规划招录，保障各学段、学校师资的合理规模和结构;生源的流动性最强，哪里的教育资源优质、集聚，生源就趋向往哪里流动。但是学校、班级要搞好教育教学又需要生源结构保持一定的稳定性和完整性。要保障县域教育生源的完整性，重要的是要确保县域平均教育质量较高、县域教育有较宽的出口;同时，还要保证优质生源在城乡、片区、学校之间的均衡分布，因而需要出台相应的招生录取政策以限制生源不合理流动。县域教育生源结构的完整性内涵包括两个方面：

第一，规模性。无论学校办学，还是班级教学，都需要学生形成一定规模。学生有规模，学校(班级)多样化活动才能开展得起来，才能营造活跃、积极、健康、向上的校园(班级)氛围和校园(班级)文化。一般来说，小学学段每所学校的生源规模应不低于200人，每个班不低于20人;初中学段每个年级应不少于2个班，每个班不低于30人，学校规模在200人以上，否则就不成规模。而生源规模太大则可能出现大校额、大班额问题，也会影响学校、班级管理和正常教育教学秩序。比如，当小学班级学生超过50名、初中班级学生超过60名时，班主任就难以熟知和关注到每个学生，任课教师也需要花费较多时间用于维持课堂纪律。

第二，梯度性。生源的梯度结构指的是学生有尖子生、优等生、中等生和后进生的梯度分层。生源规模结构完整性是梯度结构完整性的前提，有了一定的规模才能在内部产生差异性，进而形成稳定的梯度结构。没有规模就没有差异和梯度，但是有规模不一定就有梯度差异。生源结构有梯度，使得每一个层次的学生都占一定的、相对固定的比例，在学生内部就会自然分化出标杆、榜样，在头部学生的带动和帮助下会形成“比学赶帮”的学习氛围，进而在整体上提高班级、年级或学校的平均教育质量。

然而要保证学校生源结构的完整性非常困难。因为生源最具流动性，哪里教育资源丰富，生源就倾向于往哪里流动;越是优质生源越可能流动起来。优质生源是区域或学校最大的利益。教育生态系统中各利益主体都有自身利益主张，那么对优质生源的配置就无法完全按照教育均衡发展和教育资源属性理论的要求进行，而可能会在实践中出现较大偏离。比如，有吸引力的学校希望放开招生政策，普通学校则希望有政策留住生源;学生家庭期待子女接受优质教育，优秀学生希望能够通过竞争获取优质学位，普通学生则希望在优秀学生带动下也获得进步。通过相关的招生政策可以一定程度上规范生源流动，限制生源流动方向和范围，使各地区、学校的生源结构保持相对完整。目前，各地县域在招生上的均衡政策主要表现为“划片”招生及“摇号”策略。

(二)划片招生与指标到校：以招生公平促进教育均衡

由于不同学校的历史、文化、师资、声誉、成绩有差异，如果放任择校，就可能造成一些学校在全县“掐尖”招生。这些问题是招生与择校的最基本问题，涉及县域社会共同的利益，为此我国普遍实行划片招生政策。

由于政府对教育均衡的强调，以及“择校热”加剧了全社会教育焦虑，加上一些超级中学、优质初中的“掐尖”引起了社会普遍反感，近几年市县教育部门加强了划片招生的规范化建设。当然，划片招生也带来了一些新的问题，典型表现为学区房问题。一些优质中小学的学位资源有限，入学条件主要是户籍或居住在该校招生片区，学区房也就应运而生。有房子就能读书，“以资产论英雄”是另一种形式的不公平。为了实现最大可能的公平，现在普遍实行“摇号”入学，即同一学区内的学校将所有或一定的招生指标纳入系统统一摇号，随机招收学生。

划片摇号也可能会造成以下情况：一些优质学校所在片区人口聚集度高，这些学校的生源规模较大，而另一些学校在人口稀疏区，其生源规模较小;摇号会影响家校匹配度，一些学生摇到的学校远离家庭住址。一些地方试图通过集团化办学的方式解决这些问题。集团化办学是指以优质学校为龙头，在教育理念、学校管理、教学科研、信息技术、教育评价、校产管理等方面统一化、一体化，实现管理、师资、设备、生源等优质教育资源共享。教育集团可以对所辖校区(学校)的学生在集团内部进行一定程度调配，学生在摇号时摇到离家较远的校区，入学时可以选择离家近的集团内部的其他校区(学校)。“划片”加“摇号”招生一定程度上保障了公平，减轻了择校焦虑。

与义务教育学段划片招生相对应的是优质高中招生的“指标到校”制度。县中要参与全省高考竞争，就应该在全县选拔最优秀的初中毕业生进行培养。但是全县初中教育发展并不均衡，如果县中完全按照中考成绩来录取，许多经济落后、偏远乡镇的初中就可能因教学质量落后而被“剃光头”，或考上人数较少，从而迫使该乡镇小学毕业生到其他乡镇或县城择校，增加这些乡镇学生家庭的负担，也使这些乡镇初中的生源进一步弱化。为了促进乡镇义务教育均衡发展，“指标到校”政策也就应运而生：规定优质高中拿出一定比例(如65%或85%)招生名额分配给各乡镇初中，到校指标根据各乡镇初升高报考人数而定，报考人数多则到校指标多。指标生之外的招生名额在全县统招。各乡镇初中的到校指标只在本校竞争，不参与全县统招竞争，即某初中到校指标是20人，那么原则上排在该校中考前20名的人达到一定分数就可能被县中录取。指标到校是教育部的原则性要求，各地按照实际情况实施。指标到校使一些落后乡镇的初中毕业生也能有一定数量被县中录取，而不需要到全县竞争。于是这些学校不仅能够留得住生源，甚至一些小升初时到县城择校的优秀生源，也返回乡镇初中就读。因为他们的成绩可能在县城初中难以排在“指标生”指标数量以内，但是可能在乡镇初中的到校指标内胜出从而考上优质县中。

招生学校对划片招生和指标到校都较为消极。县中要给全县学生争取出路，如果没有好的生源就很难有好的高考成绩。所有的初中都想招到好的学生，越是好的初中就越是希望在全区范围选择招生、“掐尖”招生。而相对落后的初中也希望对生源有所挑选，而不是被片区完全限制住。从家长角度讲，有条件的家长希望突破划片招生和摇号制度选择特定的学校。

(三)跨片区招生及其实践影响

跨片区招生是指在所在片区以外进行招生的行为和现象。县域突破划片招生的动力主要有：第一，保持好声誉需要。学校要争取更多荣誉、奖励、领导关注、财政投入等，要有更好的社会评价和生源吸引力，可能都需要创造更高的教育教学业绩。生源质量越好，学校的教育教学质量就整体越高，学生的竞争力也就越强，毕业后升入优质高中的比例就越大。第二，学生竞争择校需要。子女进入优质初中就有更大希望考进优质高中，考上好大学的概率或许就更大。家长有为子女选择更好初中的意愿和焦虑。第三，教育政绩需要。教育部门的教育政绩主要来自：一是推动教育优质均衡发展带动县域平均教育质量提高，如中考各项指标在全市排名中靠前;二是县域头部初中毕业生高比例升入优质高中所带来的社会声誉;三是县域头部初中作为县域义务教育质量的代表、亮点和典型，经常承接市级及以上教育部门的检查、调研、现场会、比赛竞赛等。

正是有上述要求，在划片招生之外出现了一些跨片区招生行为。跨片区招生带来了一些不良的社会后果：首先，增加学生应试压力和家长择校焦虑。在没有跨片区招生空间时，小学入学、小升初基本是按片区就近入学，家长没有择校压力，学生也没有应试升学的压力。有了跨片区招生后，在优质小学就读的学生升入优质初中的概率就大，家长就有为子女挑选优质小学的压力;小学生要想拥有升入优质初中的竞争力，可能就得从小学低年级开始注重应试能力提升，导致应试压力向低学段传递。当小学有择校压力后，小学的学校管理、班级教学、资源投入、体制机制运转等就围绕应试升学，而可能忽略学生其他方面的发展。

四、义务教育资源投入：教育新城、小规模学校与乡镇学校

(一)县域教育的责任与功能：回应乡村社会教育需求

县域教育与高阶城区教育既有相同点，也有差异性。相同点是都要遵循教育发展规律，贯彻党和国家的教育方针，为党育人、为国育才;差异性表现在县域社会具有较大的城乡二元差异，县域教育要直面并通过教育资源配置解决这个差异，实现县域内义务教育均衡发展。县域教育的主要对象是乡村学生。2020年，全国1.07亿小学在校生中，60.8%在乡村和镇区就学;4914万初中在校生中，61.3%在乡村和镇区就学。加上在县城读书的乡村学生，乡村学生的占比更高。县域教育要回应乡村社会特殊的教育需求及其变化。

第一，乡村学生需要低成本接受均等教育。当前，农民家庭普遍的生计模式是“以代际分工为基础的半工半耕”，年轻夫妇外出务工，中老年人在家务农。务工收入是货币化收入，务农收入是非货币化收入，两部分收入加起来可以支撑一个家庭在农村过上体面的生活和完成劳动力再生产，包括支持子女就近读书。但是如果他们的子女到县城读书，可能就需要考虑买房、陪读及城镇生活消费，这方面支出对于农民家庭来说是较大的负担。

第二，乡村学生教育更加依托学校教育。当前，农民家庭多数是“分割型”的家庭，年轻夫妇在外务工，子女由祖辈照料和看护。年轻夫妇对子女的教育是缺位的，祖辈则因为权威、知识、方式、方法的缺失而对孙辈的知识教育、养成教育、素质教育等也无能为力。如缺乏相应文化知识可能无法辅导孙辈作业，管教权威不足无法调教孙辈和矫正孙辈不良行为。同时，传统乡村社会结构面临快速变迁，社会的凝聚力和约束力降低，无法对乡村孩子进行养成教育和社会教化。随着乡村社会网络和智能手机普及，在祖辈无法有效管控下，乡村学生较容易沉迷手机游戏、视频。祖辈可能也难以担当孙辈的校外安全责任，乡村孩子的校外时间越长，安全就越难保障。因此，乡村孩子的知识教育、养成教育、安全教育、手机管理等过去由家庭、乡村社会承担的责任需要由学校承担起来。

第三，乡村学生问题解决需要紧密的家校关系。当前乡村社会正经历快速变迁，使得乡村的“问题家庭”越来越多，进而导致乡村“问题孩子”不断增多。比如，农民家庭离婚增多导致单亲家庭增多;乡村闪婚闪离、跑婚逃婚现象严重，留下的孩子在缺乏父母关爱情况下由祖辈养大;留守儿童的问题化率提高;等等。每个学生的问题都具有特殊性，需要班主任、科任老师、生活老师具体问题具体分析，有针对性地做工作、解决问题。这就要求农村学校有紧密的家校关系和有效的家访制度，使学校和老师更好地了解学生情况。

然而，县域内城乡差异对于乡村社会特殊问题和需求的兜底可能是不利的。比如，城区集中了教育资源，而乡村教育资源稀缺，乡村学生向城区流失严重;城区学校教学、教研、培训等资源丰富，教师成长的空间大，乡村教师向城区流动性大。教育资源流失，可能弱化乡村学校对乡村学生的兜底功能，使乡村学生难以获得与城区学校学生均等的知识教育机会以及基本的养成教育。为了解决城乡差异给县域教育带来的问题，县域推行了两个重要政策，分别是教育新城举措和教育均衡政策。

(二)如何通过教育发展解决城乡差异问题：教育新城与小规模学校

教育新城政策源于县级政府要解决教育城镇化带来的“大校额”“大班额”问题。县城的教育资源比乡村丰富，培训机构、培训项目比乡村多，新生代父母有意将子女送到县城就读。为此，县城就需要增加学位，也就是增加教室、学校。但是学位的增加赶不上教育城镇化的速度，县城学校出现了“大校额”“大班额”问题。县级政府通过让利形式鼓励房地产商在小区周边建学校等公共设施。新建小区有了小学、初中等学校，房子可能就卖得好。县级政府开发教育新城，县级教育财政也随之集中投放，以吸引更多乡村学生进城就读。在学生减少、教师流出和投入减少的情况下，乡村学校可能会进一步衰落，更得不到乡村家长的信任，学生也可能会加速流出。“教育新城”举措不仅难以达成教育均衡的目的，也增加了进城读书学生家庭的教育负担。

县级政府对教育新城的投入，使得农村有能力、没能力进城的家庭为了子女教育可能都不得不进城;在县城有稳定工作、没稳定工作或在外务工的家庭都得在县城买房。如果子女在县城读书，年轻母亲就近陪读，家庭就减少了一个劳动力的收入，增加了在县城生活的成本。同时，在县城买房使家庭产生了“月供”，在外务工的家庭成员不仅要更加努力工作提高收入，还要使工作更加稳定有预期，这增加了农民的劳动强度和精神压力。

以上表明县级政府的教育投入方向可能存在问题。

(三)乡镇学校：县域义务教育优质均衡发展的方向和重点

在乡村生源规模缩小和流出乡村学校，但短期内又不可能完全聚集到县城学校的大背景下，实现县域义务教育均衡的最佳载体是乡镇学校。在每个乡镇或中心镇，集中建设一所九年一贯制学校，将原乡镇或中心片区内的100人以下的小规模学校的财源、生源、师源集中起来统一配置，辖区内保留100人以上规模村小和片小，或许即可在乡镇或中心片区内整合教育资源，发挥资源集聚效应。首先，乡镇学校生源的规模结构和梯度完整，可以形成合理的教学管理单元。其次，师资有规模，结构也更合理。教师资源相对充裕，师生比较高，性别结构、知识结构、年龄结构、学科结构、经验结构也都可以相对合理。最后是国家投向小规模学校的财政、项目、设备、设施等资源可以集中到乡镇学校，乡镇学校的办学资源会相对充裕。

在教育资源集聚下，乡镇学校发展可能取得以下成效：第一，提高教育教学质量和成绩。从生源结构来说，虽然农村一部分优质生源进城了，留下的优质生源平均到村小的较少，无法对生源结构产生影响，但一旦聚集到乡镇学校，每个年级、班级的优质生源就可以占到一定比例，可以起到带动和标杆作用。师资和其他资源亦是如此，聚集起来后就会产生分散时无法发挥的效果。因此，对乡镇学校的投入可以提高乡镇学校的教育教学水平，整体提高县域的平均教育质量，让乡村学生真正能够就近低成本接受优质教育。第二，对乡村社会进行教育兜底。比如，可以进行寄宿制建设，让乡村学生更多地在学校生活;师生比提高，就可以设副班主任和生活老师，以增加老师与学生、家长的沟通联系;可以利用晚自习强化课后服务。总之，投在乡镇学校上的资源既有效率又体现公平，就可以兼顾市场属性与社会属性。

五、高中教育资源投入：普通高中、超级中学与县中

(一)县域教育的一体性：义务教育是基础，高中教育是出口

2001年5月底，国务院印发了《关于基础教育改革与发展的决定》，提出农村义务教育实行“分级管理、以县为主”，并从当年起将农村中小学教师工资的管理上收到县级财政。这项改革把农村义务教育责任从主要由农民承担转向主要由政府承担，把政府责任从以乡镇为主转向以县为主。高中教育一般采取的是“省级统筹、市县举办”的原则。在“以县为主”的教育管理体制下，由县级政府统筹发展全县义务教育和高中教育，既可以促进县域义务教育均衡发展，又能强化义务教育和高中教育的一体性。县域义务教育的一体性体现如下：

第一，义务教育是高中教育的基础。高中教育不是凭空而来的，高中生的文化、知识、思维、应试等方面的基础是在义务教育阶段积累的。义务教育平均教育质量由县域财政投入、师资结构、生源结构、家庭教育、教育传统、文化传统等所决定，它也奠定了高中生源的基础，平均质量越高，高中生源相对就越好。义务教育阶段生源阶梯结构由尖子生、优等生、中等生和后进生构成，县域义务教育的平均教育质量高，县域生源的整体质量就高，表现为每个等级的学生质量相对较高，以及尖子生、优等生和中等生的占比高、后进生的占比低。据调查，义务教育阶段的平均教育质量决定了生源的占比和数量，在高中阶段变化较小：高中阶段的平均教育质量高，可以提高各等级学生的相对分数，但不改变县域各等级学生的占比。所以，如果义务教育阶段的平均教育质量高，县域高中教育阶段生源基础相对就好;如果初中毕业生中的优质生源进入了县域高中就读，县域高中生源结构就会复制县域义务教育阶段的生源结构，因而会相对比较合理;如果县域初中优质毕业生被外地“掐尖”，县域高中又不可能培养出尖子生，其生源结构就会扁平化。

第二，高中教育是义务教育的出口。希望通过高考走出县乡的学生，多数要通过县域高中教育这个通道。在县域，只有少部分家庭有条件将子女送到高阶城区择校就学。因此，县域高中承载着县域社会的主要教育期待。县域高中的教育教学质量和成绩如何，反映的是整个县域教育的状况。在县域社会的普遍认知中，县域教育质量如何，主要看高考录取的“清北生”数量和升学率。如果县域高中每年都能出“清北生”，还有一定比例的升学率，说明县域高中教育质量较高以及县域义务教育平均教育质量不低，县域社会就会对县域教育产生信任。相反，县域社会就可能会对县域高中丧失信心，也会不再认可县域义务教育。结果是县域优质初中毕业生被“掐尖”或主动流走，破坏县域高中生源结构，县域高考的业绩继续下降;县域高中优质教师没有成就感和获得感，也可能成规模流失，高中教育质量进一步下降，并带动县域其他学段学生提前流出县域，造成义务教育阶段生源的流失和生源结构受损，义务教育平均教育质量下降。

(二)县域高中生主要以县中为载体参与全省高考竞争

县域普通高中可以分为两类，分别是优质高中和一般高中。优质高中就是所谓的“县中”，一般一个县有一到两所县中。县域对这两类高中的发展定位、政策导向、资源投入有较大不同。从均衡角度来讲，县级政府应该平等对待县域高中，将高中教育资源无差别地投入到所有学校，以便于各个学校均衡发展，让县域高中生都能够均等接受高中教育。这样做的好处是实现县域高中教育资源公平配置，也能够降低县域内初中毕业生择校压力和县域社会教育焦虑。但是高中教育涉及县域教育出口、县域社会教育期待、县级政府教育政绩等问题，需要县域高中生能够有足够的竞争力参与全省高考竞争。要提高县域的高考竞争力，就要合理配置和充分利用高中教育资源。在教育资源普遍稀缺和有限的情况下，县域高中教育资源或许就需要在一定程度上的集中。一般做法是集中县域财政、优质生源、师资办好一两所县中，而对其他普通高中则给予一定投入。这样，县中就承担了扩大县域教育出口、提升高考业绩和赢得县域社会信任的教育责任，其他普通高中承担提供高中公共教育服务、培养特色人才的功能。

将县域高中教育资源集中到县中，能够发挥资源集聚效应：一是生源的整体质量高。政府给予了县中招生的优先录取政策，使县中可以在全县中考生中“掐尖”，能够将县域中考生中的全部优等生、部分中等生收入囊中，整体抬高生源质量。二是生源的结构合理。无论县域人口如何减少，县中都能吸引到足够规模的生源。在高质量生源中，因为尖子生没有完全流失而能够形成梯度结构，使得学校教育教学有层次，可以发挥尖子生的“共生效应”，整体推动学生进步和提升学生应试能力。三是其他政策向县中倾斜，包括赋予更大的教学、学生、人事、财务、后勤、安全等管理权。县中师资的编制、引进、落户、招录、调入、待遇等更加灵活，县中就容易集中优质高中教师和招收优秀高校毕业生，师资结构相对可以搭配合理。

从调查来看，县中在县域扮演着特殊的角色：一是背负县域大部分人的教育期待，因为大部分家庭是没有能力和条件将子女送进省城或地市学校就读的;二是承载县级政府的教育政绩，县级政府主要通过县中的高考业绩来向上级发送教育政绩信号和兑现对县域百姓的教育承诺;三是带动县域初中、小学教育，吸引和留住县域学生和教师，使县域小学、初中、高中构成不可分割的功能完整的教育体系。因此，办好县中是“办好人民满意的教育”的最关键的一环。县中办好了，县域社会对县域教育就有基本信任，有能力和条件流出的家庭也会将子女留在县域就读，也就不需要从小学、初中开始择校到地级市或省城。从小学到高中的生源留在了县域，就可以一定程度上保证县域小学、初中、高中教育体系的完整性及其功能性。

(三)超级中学“掐尖”导致县中和县域教育衰败

造成县中衰败的首先是域外超级中学的“掐尖”。本文意义上的超级中学是指以超级中学为载体的教育集团。超级中学要实现可能的最大收益，就需要有足够多的生源，而要吸引足够多的生源，就得有足够骄人的高考业绩。这就需要提高超级中学的教育教学质量：从公立优秀教师团队和学校管理队伍引进人才，强化应试教育，强化对师生的激励和动员以及回应县域乡村社会特殊教育需求等。这些措施可以一定程度上提高学生的成绩，但是无法使超级中学提高他们的尖子生数量。尖子生的数量只与县域平均教育质量和县域人口规模相关，而与强化应试等方式关系不大。因此，超级中学就需要在同一区域内将原属于公办高中的生源吸引过去，可能还要到其他区域去“掐尖”招生。只有这样，超级中学才能获得更多的尖子生。有了超越一般县中尖子生数量的数倍到上10倍的高考业绩，超级中学就可以吸引媒体和社会公众的注意力，紧紧抓住学生家长的神经。有了知名度和声誉就不仅可以更好地“掐尖”，还可以吸收更多的其他生源来就读。所以，超级中学不仅跨区域“掐尖”，还通过跨区域办分校招收其他层次学生，以实现其利益最大化。

超级中学“掐尖”首先可能导致县中生源缺乏尖子生及头部优等生，造成其生源结构扁平化，不再产生“共生效应”，学生成绩上不去，高考录取没有“清北生”、升学率降低。如果这种高考结果不理想的情况连续多年，县域社会就可能会质疑县中教育质量，县域中考尖子生就更容易被域外超级中学或其他优质高中挖走，有能力和条件的优等生家庭也愿意将子女送到高阶城区学校，造成县中尖子生、优等生等流失。而这可能会导致县中高考业绩进一步下滑，不仅愈发不受县域社会信任，连县中教师和管理者也会自我怀疑，以致优秀教师流出、普通教师“躺平”。当县域社会认为县中“不行了”后，不仅优质中考生不再选择县中，还催生优质生源从小学学段、小升初、初中学段时就流出。从而使得县域教育各学段缺乏尖子生乃至优等生，破坏县域教育秩序，降低县域平均教育质量。还可能进一步滋生两大社会后果：一是县域社会择校焦虑加剧;二是县域教育体系强化应试教育。

六、结语

在市场条件下，资源效用最大化的关键在于资源要向着能够最大化利用的地方流动。资源具有吸附效应，资源越聚集的地方越能够吸引资源，资源自然流动方向是资源丰富的地方。无论是正向流动，还是反向流动，县域教育资源都不能只流动，还要保持一定程度的稳定和集中;即便是流动也应是有序流动。县域还具有较大的城乡差异，存在城乡教育不均衡现象，因而还需要从城乡教育均衡角度考虑教育资源的流动问题。若教育资源从乡村向城市无序流动，不均衡问题可能就会更严重。因此，县域教育资源特别是师生的流动需要有所限制和集中，尤其是不能人为加剧流动，使流动变得无序。

县域不同学段或学校具有不同的定位，其教育资源的属性也不尽相同，资源配置的方式也应有所差异。随着农村出生人口减少和县域城镇化加速，村小学生会越来越少，将学生、教师及其他资源集中到乡镇学校是可行路径。乡镇学校教育资源聚集可一定程度产生规模效应，班级成为一个正常的教学单元并形成梯度层级，学校也有一定人数规模而可以举行各种活动、形成氛围。在这样的教学环境里，学生能得到应有成长，教师则产生教学业绩和获得感。同时，学生在乡校就近接受相对优质的教育，也可以节省家庭的教育成本。高考是在全省竞争，竞争范围大、参与人数多。要想有竞争力，县域高中教育资源可能就需要有所集中和相对稳定。将资源集中配置到县中，拓宽县域教育出口，值得探索。不论如何，兼顾效率与公平，形成与县域社会相适应的教育资源配置，或许是县域教育发展与治理的未来出路。

(作者系武汉大学社会学院教授、博士生导师)

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