前方：世界卫生组织的“全球卫生部化”及启示

百年大变局下，世界正在加速向多极格局演变。除了主权国家之间的战略博弈加剧，以国际组织为代表的非国家行为体呈现出新的组织方式、新的行为特征并正在对主权国家产生深远影响。世界卫生组织的“全球卫生部化”，即充分体现了这一重要动向，政策部门有必要予以高度关注。

一

长期以来，世卫组织主要展现出全球公共卫生和健康领域全球规则制定者与全球智库的特点。这反映在其章程规定的七项核心职能上。即提供领导、参与伙伴关系；塑造研究议程，产生、传播知识；制定规范和标准，推动并监督实施；提出政策方案；提供技术指导与支持；监测卫生形势，评估卫生趋势；接受捐款、筹集资金。作为联合国体系内的全球立法者、协调者，一般情况下，世卫组织缺乏行政强制权力，主要通过与成员国政府的“合作战略”、“重点战略”履行其职能。

与其他国际组织相类似，世卫组织缺乏实体性医疗基础设施、缺乏可直接调度的医护人员队伍，甚至不时地被财务来源问题所困扰，但其全球影响力，如确定对人类健康的定义、儿童生长标准、饮用水标准、基本药物标准等，广泛而深入地介入到全球社会的方方面面。对成员国而言，世卫组织的影响集中体现为对各国政府及其公共卫生部门的宏观指导和专业技术指引。在我国，社会公众一般是通过台湾当局试图加入世卫组织、参加世界卫生大会等新闻事件，才知悉这一国际组织的存在。

2003年的SARS事件深刻地改变了这一状况。2003年3月，世卫组织正式发布SARS全球警报。世卫组织从此大规模、密集地进入了全球公众视野。从宣布对北京的旅行警告，到第56届世界卫生大会通过强化全球合作控制非典决议，到组织协调10多个国家实验室迅速找到新型冠状病毒、绘制基因图谱，再到明确“世卫组织将寻求更大的权力以便对抗任何的国际健康威胁”，“即便某个国家不承认面临健康危机，世卫组织也将根据自己的信息强行干预，其中包括派出调查团调查应对措施是否完善”，以及要求成员国汇报“非典型性肺炎”应对措施，进而报告“任何引起国际关注的公共健康危机”，等等。自此，世卫组织频繁地出现在世人面前，活跃在全球抗击“非典”的中心。

到2005年，以全球“非典”危机为契机，《国际卫生条例》作出重大修改，其适用范围、行政程序、认证审批以及机构人员的扩张，极大扩大了世卫组织的全球行政权力。正如世卫组织传染病项目执行主任大卫•L•海曼所指出：这是“非典”疫情爆发后世界卫生组织工作的最大变化。海曼承认，一些国家可能将此（行政权力扩大）看作是对国家主权的干涉。但是，“为了应对不断增长的毁灭性传染病带来的威胁，进行改革是至关重要的。”

到这一阶段，世卫组织作为一个“全球卫生部”或者说“全球卫生健康管理署”的角色已经隐然呈现。在此后应对2009年甲型H1N1流感、2014年脊髓灰质炎疫、2014年西非埃博拉疫情、2015年寨卡疫情、2018年刚果埃博拉疫情等全球公共卫生事件中，世卫组织进一步当仁不让地发挥了全球指挥与组织协调作用。

二

2019年底，新冠肺炎爆发。全球疫情大流行中，世界各国付出极为惨痛、巨大的代价。这场危机再次以一种毋庸置疑的方式，将世卫组织推到全球抗击疫情的中心。

通过提出全球疫情防治方案，决定启动国际合作应对，世卫组织在全球公共卫生领域中的领导地位进一步巩固；通过持续发布全球疫情通报，统筹协调世界各国联合协作，其在全球卫生治理中的主导作用进一步发挥；通过定义新冠病毒与疾病、认证评估诊断医疗方案、疫苗实验与准入等专业举措，其在全球卫生与健康事业中的专业权威和专业地位进一步强化，世卫组织组织法赋予的职能职责进一步落实。过去世卫组织对成员国的“柔性”权力措施，如发布全球旅行与贸易限制措施建议、进行试验性治疗建议等，已发展成为对各国经济社会发展的“刚性”影响；病毒溯源调查及其报告，更直指当事国的重大国际责任后果。可以说，世卫组织在强化其全球权威地位的同时，已经深度“嵌入”到世界各国的卫生与健康治理之中。

如果把世卫组织组织法、《国际卫生条例》赋予的职责与我国卫生健康委员会“三定”方案作比对，可以看到，除了极少数特有的职能如“负责中央保健对象的医疗保健工作”，“负责党和国家重要会议与重大活动的医疗卫生保障工作”等，世卫组织的职责定位、职能框架、政策手段及其广泛性与一个主权国家卫生部门的职能职责已经极其相似。如果考虑到中国是世卫组织成员国，以及《国际卫生条例》在我国的适用，除了人事任命，具体的行政许可、行政执法等权力外，世卫组织已经越来越像各成员国卫生行政部门的全球最高主管机构——一个“世界政府”尚未就位就已经出现的“全球卫生部”。而各国政府及其卫生部门则越来越呈现“地方化”的趋向。

值得关注的是，世卫组织日渐成型的“全球卫生部”这一角色，既是其成立以来若干全球公共卫生危机推动所致，是全球卫生治理专业化的必然要求，还是世卫组织有意识推动的结果。新冠全球疫情至今，许多迹象表明，世卫组织敏锐地抓住这次全球公共卫生危机的机会，再次巩固和强化自身地位，积极推进了卫生防疫的全球集中化治理。

2021年初，世卫组织的一份评估报告强调了加强全球卫生治理的4条途径：采取集中化的办法，加强各国对卫生紧急状况的准备；建立全球通报制度，以确保对遵守情况进行强有力的监测；建立基因组测序基础设施等全球能力；加强国际机构之间的协调，包括世卫组织、世界动物卫生组织、联合国粮农组织和联合国环境规划署。2021年5月20日，世界卫生大会召开，其主旨在于为应对未来的传染病疫情制定更强有力、可执行的全球规则。世卫组织指出：“新的全球大流行病条约、更加健全和独立的国际机构以及国际大流行病融资机制都将参与其中。”

世卫组织的这一做法由来已久，其基本规律与策略则是：“全球危机→全球威胁→全球应对→全球联合（集中）”。如2014年埃博拉疫情爆发，时任世卫组织总干事的陈冯富珍提出应当加强对全球疫情的统一组织，强调：“如果人们能采取理性措施应对疫情，那么疾病对各国经济的影响将会有限。”她援引世界银行的数据称，一般疫情爆发后90%的经济支出都是源自公众防控疾病的非理性和无组织措施。2021年年7月 15日，世卫组织突发事件委员会发出警告说，新的更为危险的新冠病毒变种可能将在世界各地传播，从而使疫情更难控制。突发事件委员会指出：“新冠大流行仍在全球构成挑战”，而世界各国政府，正在作出“越来越不同的政策决定，以满足狭隘的国家需求。这阻碍了全球应对措施的协调一致。”

那么，怎样消除这类障碍呢？谁能主导作出全球集中化或全球“协调一致”的应对措施呢？2021年10月29日，世卫组织总干事谭德塞在G20财长和卫生部长会议上发出警告称：“在某个时间可能会出现一种人类无法控制的新病毒”，他强调：“国际社会需要一个加强版的世界卫生组织，以确保防控大流行和更有效的管理”。显然，按照全球公共卫生危机的发展态势和世卫组织的主张，只有加强版的世卫组织——也就是全球大危机中的“全球卫生部”，能够担当这一重要角色。

三

事实上，随着这次全球疫情危机的延续甚至通过病毒变种不断加剧，世卫组织的全球权威地位、全球标准与规则制定权、全球统筹协调作用、全球专业影响以及全球审批权力、全球监测监督权力等正在持续强化、深化，并延伸内化到世界各国的卫生健康制度中去。世界各国（尤其中小国家）政府及其卫生部门，其公共卫生健康的“主权”仍存，但“治权”不可避免地日益被“香港化”（按：指我国香港1997年回归后主权收回，但“治权”曾一度被忽略的局面）。

最重要是，从世卫组织、世界动物卫生组织等全球性卫生组织权力强化与各主权国家政府“地方化”过程中，可以觑见，2008年全球金融危机以来，诸如单边主义、保护主义崛起，“再国家化”等所谓全球化“逆转”“倒退”的研判存在很大误区，把全球化局限于“经济全球化”的认识也是不全面的。世卫组织作为国际组织中的重要成员，其“全球卫生部化”，体现的是全球化大趋势中的“法律全球化”和“政治全球化”现象。

说得透一点，由于全球疫情流行的巨大刺激与推动，全球政治一体化、全球政治统一目前在全球卫生治理领域凸显。客观上，某些领域的政治全球化现象尤其是全球卫生治理的集中化、一体化，在全球合作的深度、广度上已经超越了世界各国一般意义上的“全球合作”、“国际协作”，其制度化、机制化地籍由全球危机不断侵蚀并逐步凌驾于各国公共卫生主权之上。

这一历史现象，反映了全球一体化的深入发展，而非“停滞”“倒退”或“逆转”。按照马克思主义政治经济学的基本理论，这是经济全球化发展至今，全球社会的上层建筑领域必然要求出现的全球政治现象、全球政治事件。它折射了疫情大危机下全球治理的重要动向。我们参与和推动全球治理机制重塑，构建人类命运共同体，制定实施总体国家安全战略必须给予高度重视。

“混乱自有其方向，危机创造新秩序”，人类世界的演化并非“充满了不确定性”和“不可预测”。如今天全球疫情来源不明，演变波诡云谲，世卫组织近日却突然“建议各国取消或者放宽旅行限制”，声称“禁令和限制没有提供附加值，而是继续加剧公民所经历的经济和社会压力”，这不能不令人疑窦丛生。从一个长期的战略考量出发，建议：

一是组织力量对世卫组织的“全球卫生部化”进行系统评估。综合研判其对我主权安全、政治安全、卫生治理产生了何种影响，发展基本趋向是什么，对其他国家的影响已经达到什么程度？下步演变往哪里走。

二是组织对我国立法、行政、司法部门及其行业治理状况进行全面评估。对国家各部门、单位与国际组织、全球治理相关领域的互动、交织现状作系统梳理，对国际规则、国际惯例在我国的适用状况，国际组织对我主权、治权的影响程度等作出精准评估，提出系统性的应对意见。

三是对重要国际组织等非国家行为体的全球总体发展状况进行跟踪研判。深入研究类似的全球政治现象是不是正在其他领域出现？对世界各主权国家的影响到了何种程度？其未来的发展方向是什么？

四是研究制定重塑全球治理体系的中长期战略。对人类命运共同体的全球组织形式，全球治理干部储备，国际组织人才输送，未来全球公共危机、重大突发事件的政策储备、政策预案等做好前瞻性、战略性准备。

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