最大限度地形成改革合力 释放制度优势的红利
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来源：红旗文稿
2014-07-23
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最大限度地形成改革合力 释放制度优势的红利
◎ 中国浦东干部学院“拓宽国际视野、深化改革开放”第3期专题研讨班
当今世界正处在大变革时代，新科技革命和产业革命蓬勃发展，中国必须适应这一变革趋势，抓住难得的历史机遇。要以更大的决心和勇气全面推进改革开放，最大限度地形成改革合力，释放改革的制度红利。
一、紧紧抓住世界新科技革命和产业革命的历史机遇，加快推进经济变革
目前，世界正在酝酿一场新的科技革命。以信息技术（互联网、物联网、云计算、大数据等）、新材料、新能源、生物工程等为代表的新技术，必然引起全球产业、经济和社会的广泛变革。我国必须加快推动科技创新和产业优化升级，抢占未来科技革命和产业革命发展的制高点。
一是以加快互联网和电子商务的发展推动产业变革。互联网和电子商务的快速发展，不仅对传统商业模式造成巨大冲击，而且对工业制造业、金融服务业等也带来深刻影响，将从根本上形成一场商业革命和产业革命。阿里巴巴、小米手机、支付宝和余额宝的发展，就是其典型代表。政府面对这场变革应持的基本态度是：允许探索，鼓励创新，适时制定鼓励其健康发展的监管制度。政府的职责在于：创造公平竞争的市场秩序，建立法治化的营商环境，保护广大消费者的合法权益。要进一步鼓励和支持新的产业革命，推动工业制造业、商业服务业加快转型升级。政府应该鼓励和支持互联网金融的发展，并制定切实可行的制度规范，以推动整个金融业的转型升级，加快推动金融业信息化。
二是制定实施国家大数据发展战略。云计算和大数据正在带来产业的巨大变革，其颠覆性技术突破会影响经济、社会发展的方方面面。我们必须未雨绸缪，提前布局，在实施“宽带中国”战略的基础上，进一步制定实施国家大数据发展战略，推动以信息化为核心的产业革命，加快推动电子商务、智能制造、智慧城市等发展。
二、以简政放权为核心，进一步理清政府与市场、企业、社会的关系
经济体制改革的核心是处理好政府和市场的关系，简政放权就是其中的“牛鼻子”。去年以来，国务院把简政放权作为“先手棋”、“当头炮”，各部门和地方紧跟节拍，提出了削减审批事项的目标。通过简政放权，还权于市场，实现更高效、更公平地配置资源，激发了市场活力，并有效压缩了权力的寻租空间。但在实际操作中，还存在“放权走样”现象。有些审批项目搞“打包”变通，名义上减少了数量，但实际上审批事项并没有缩减。有些对原有的审批事项采取备案，表面上取消了审批，实际上实行事前备案，甚至叫服务事项，名称改了，操作中的程序和要求却没有变，并未还权于市场，还有的审批事项实行并联审批，仅在某个环节下放，实际操作仍未下放。同时，随着中央审批权力的下放，地方政府成为新的“审批中心”，但还存在着衔接不够，缺乏相应的能力保证和审批规范流程，造成服务水平不高，出现“中梗阻”现象。政府在市场监管、完善服务等方面还有很多工作要做。
一是要坚持市场优先和社会发展原则。特别在投资领域、社会事业领域和非行政许可审批领域，应组织有关部门和专家对现有的管理职能和审批事项逐一进行审查、评估，对凡是能够由市场有效调节的，行业组织能够自律管理的，政府就不要设定行政审批；凡可以采用事后监管和间接管理方式的，就不要再搞前置审批或前置备案。凡可直接放给企业、社会和市场的，就直接放手，不再转移给地方政府。对审查评议的依据、过程和结果，要向社会公开，听取公众意见，接受公众监督。
二是要坚持法定依据和清单管理原则。对审批事项要推行清单管理，清单要公开并便于查询、监督，清单以外的不得设立。行政机关的任何审批事项都要于法有据，对其合法性、必要性、合理性进行严格程序审查，必要的要征求公众意见。对确需审批的事项，要规范审批程序，公开审批内容，改善审批服务，取消不合理的各种附加条件；建立统一入口制、网上预审制、流程跟踪制、限时办结制、办理反馈制等审批机制，切实提高审批效率。
三是要坚持放管结合和事权划分的原则。既要把该放的放下去，也要把该管的管起来。政府有关职能部门的职责要将工作的重点从批项目、批资金、批额度，转移到制定政策、规划、标准及监管质量和安全、提供良好服务上来,推进政府管理由注重事前审批转为注重事中、事后监管。应合理划分中央和地方政府的事权，中央政府重点加强对经济社会事务宏观管理，把更多精力转到制定战略规划、政策法规和标准规范上；市场监管、公共服务和社会管理等直接面向公民、法人和其他社会组织的具体管理服务事项，应更多地交给地方政府。
四是要坚持顶层设计和简政放权同步进行的原则。无论是简政还是放权，都是一场政府的自我革命。必须自上而下、高屋建瓴进行源头性、全局性、治本性的总体改革规划，突出顶层设计。注重简政与放权同步规划，权力一旦还给了市场和社会，相应地就要进一步优化政府部门职能配置，一件事情原则上由一个部门负责。确需多个部门管理的，要明确牵头部门，实行一个部门对外服务，将协调配合的协商和组织工作留在政府内部解决，防止多重审批和各部门推诿扯皮。
三、以财税体制改革为重点，优化发展制度环境
现行的财税制度是上世纪90年代初建立的，存在诸多与资源配置与经济活动效率不相容的方面。近些年来，政府的直接投资造成了大量不透明的地方债务、低效益的项目投资和部分产能过剩。
一是要厘清政府资金的使用边界，优化资金支持结构。哪些事情是需要财政资金进行扶持的，哪些是不需要的，要进行认真分析和论证，明确财政资金的使用边界。对市场机制能够充分发挥作用的领域，政府的扶持反而可能扰乱公平竞争的环境，扭曲市场的正常信号，挤出市场投资。要真正把有限的钱用在刀刃上，大幅减少财政资金直接投资和直接给予企业的补贴，改变单纯由部门评估资金使用的状况，建立起一套科学的独立评估机制，提高社会公众的参与水平。要进一步理顺中央与地方的分配关系，建立财力与事权相匹配的体制，适当开拓地方税源，允许地方政府在符合条件的前提下发行市政建设债等。
二是完善结构性减税体系。继续扩大 “营改增”试点的地区范围与行业门类，适时降低增值税适用税率。推动个人所得税综合与分类改革，尽快实现综合汇算清缴和综合税率计征；逐步推行消费税减税改革，缩小征收范围，降低适用税率。研究进一步加大针对中小微企业的税收政策扶持力度，扩大政策覆盖面，提高增值税、营业税起征点，并将起征点调整为免征额；可考虑允许劳动密集型企业将部分人工成本抵扣增值税，研究针对企业技术创新、转型升级的税收优惠政策，提高企业所得税的教育培训支出的税前扣除标准等。
三是加快“费改税”改革。对涉企收费推行清单管理制度，增加涉企收费项目和标准的透明度，明确清单之外的一律不得实行。全面深化涉企收费制度改革，继续清理取消一批不合理的收费项目。加快用税收取代具有税收特征的收费制度，推进政府财政收入法制化，不断压减涉企收费项目数量，提高税收占比。
四、以大力发展民营中小金融机构为突破口，深化金融体系改革
金融业说到底是要为实体经济服务的。目前实体经济融资难、融资贵问题突出，特别是在经济下行压力较大情况下更加明显；银行业与制造业的“利润鸿沟”持续扩大。实体经济特别是中小企业的融资成本普遍高，进一步挤压了企业利润。单纯依靠大型金融机构支持中小微企业发展，难以解决中小企业融资难融资贵问题，应顺应市场规律，通过大力发展中小金融机构来解决问题。
一是发展中国式普惠金融。要借鉴国外社区银行发展的成功经验，引导现有民间金融组织逐步演化成规范化运作的区域性民营中小银行，支持其依托自身优势服务中小企业、服务“三农”、服务社区的市场定位，并以零售金融为主进行服务模式创新。逐步构建起一个“正三角形”的金融体系，既有国际竞争力的大银行，也有一些中型的商业银行，还有数量众多的专业化中小微金融机构，实现普惠金融。
二是要降低银行业准入门槛，加快民营银行发展。尤其是尽快放开中小型银行的市场准入，允许符合条件的民营资本依法设立银行。加快利率市场化改革，切实转变银行的经营理念和风险偏好，促进金融资源向实业倾斜。适当放宽村镇银行中法人银行最低出资比例，增加民营资本持股比例。加强货币政策与金融监管政策协调配合，合理设置差别存款准备金动态调整机制参数。同时，探索新条件下的金融监管模式，有效防范和化解金融风险。
三是加快征信体系建设。完善企业信用信息数据库。深度整合各部门、各地区已有的企业信息以及支付交易、企业之间的数据，建立基本信用数据库，利用大数据、数据挖掘等技术加强对企业信用的分析能力，并供金融机构使用，同时促进各类征信机构的发展。
五、发展各种形式的混合所有制经济，激发企业创新活力
发展混合所有制，可以借助民营资本提高国有企业的效率，同时放宽民营资本市场准入。在混合所有制中，国有股东所做的经营决策，考量因素不仅有经济效益，还肩负其他社会和政治责任，国有股东与非国有股东的目标并非完全一致。民营资本进去之后，如何防止国有资产流失，也是应该特别引起关注的问题。
一是明确界定国有企业的地位和功能。梳理哪些行业和领域是关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，制定清单，进行分类管理。对关系国计民生的重要行业和领域，国有企业需要采取全资、绝对控股和相对控股等运营方式的产业或行业，应该向社会公布，对这类企业采取混合所有制的，应在之前明确企业承担的社会和政治功能，做到有约在先。针对不同类型的国有企业，明确不同的改革方向，建立不同的评价考核制度。对一般性行业和领域的国有企业，要同步完善现代企业制度，混合重组之后，公司治理结构、运行机制都要跟上，坚持市场导向和效益优先原则。
二是建立以资本管理为导向的国有资产管理模式。要从现行国有资产管理“管人、管资产、管企业”模式，向管资本为主的管理模式转变。组建若干家资本运营公司，按照企业化的方式履行出资人义务，形成国有资产监管机构——国有资本投资和运营公司——被投资企业三个层次，各层次之间职责分明、权责清晰，有利于提高国有资产的运营效率和提高企业经营管理水平。同时，建立全国统一的产权交易市场，包括有形资产和无形资产，实现全国联网，鼓励各类资本通过产权交易市场进行交易，防止国有资产流失。
三是进一步鼓励和支持民营经济发展。以打破“玻璃门”、卸掉“弹簧门”、关闭“旋转门”为重点，以公平准入为原则，破除各类隐性壁垒，废除对非公有制经济的不合理规定，将鼓励民间投资政策落到实处，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。推进非公有制企业与其他所有制企业在土地、财税、融资、环保、招投标方面的待遇公平化，建立民营企业进入垄断行业的常规援助制度，制定针对不同行业的援助标准及援助方式。建立公平、规范、透明的市场准入标准。要在电信、军工、能源、金融等重点领域推出一些示范性项目，降低投资门槛，推动一批中小企业、非公企业进入，形成示范效应。对涉及歧视非公有制经济的规定进行清理，切实在准入审批、土地供给、财政补贴、税费减免、信贷支持方面给予民营资本与国有资本同等待遇，在职称评定、社保、落户等方面给予非公有制企业招录人员同等待遇。
此外，改革与开放是密不可分的，我国需要适应国际形势的新变化，积极打造大开放的新格局。应进一步推进对外开放向中西部地区纵深发展，扩大沿江沿边地区开放；扩大服务业领域对外开放，形成对国内相关领域改革的“倒逼机制”；积极鼓励和支持企业开展对外投资合作，特别是支持企业“走出去”开展能源资源合作和基础设施建设；深化外汇管理体制改革，推进人民币国际化。
（执笔：吴义国 刘应杰）
责任编辑：吴 强
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