新型城镇化充分遵循社会主义经济规律的几个要点

作者：曹雷王爱华来源：《毛泽东邓小平理论研究》 2015-08-07 483

(摘要)我国新型城镇化“新”在其克服我国传统城市化模式弊端，体现社会主义经济规律特点。新型城镇化必须充分体现人类城镇化的一般规律、社会主义的价值追求和制度特点。充分遵循社会主义经济规律的新型城镇化要让全体农民获得相应份额公有土地增值收益，不能由部分被拆迁农民“代表”全体农民来获得公有土地增值收益，要改革政府体制机制，特别是地方政府土地财政机制。

根据党的十八大报告及其三中全会《决定》等强调的“走中国特色新型城镇化道路”的要求，2014年3月17日《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》[1]（以下简称《规划》）发布。这篇指导我国城镇化健康发展的战略性规划，本身是一篇体现社会主义经济有计划性规律的文献，反映了社会主义经济规律对我国新型城镇化的全面要求（所以本文对城市或城镇的计划或规划即布局问题不再讨论）。本文认为我国新型城镇化的最大特点就是“新”在其体现社会主义经济规律特点，专门从体现社会主义经济规律特点的视角省思我国的新型城镇化，有利于我们更加清晰正确地认识我国新型城镇化的应然、实然、原因和对策措施等。

一、社会主义经济规律视角的传统城市化模式弊端

城市化或城镇化是适应人类社会经济发展规律、促进中国现代化进程的一个大战略。党和国家的有关文件提出“四化”同步的中国特色“新型”城镇化道路，那么我们可以思考为什么现在要强调“新型”二字呢？本文认为“新”是相对于“旧”即“传统”来说的，这说明我国的传统城市化模式，尽管其产生有其必然性，肯定也做出了必要的历史贡献，但在目前的条件下已经弊大于利，不可持续，不革“新”不行了。循着克服我国传统城市化模式弊端的思路省思新型城镇化问题，我国新型城镇化之“新”是主动自觉顺应社会主义经济规律要求的特点就跃然而出，我国的社会主义性质，特别是土地公有制对“新”的规定性作用就凸显了出来。

这次《规划》明确指出：城镇化是“伴随工业化发展”的“自然历史进程”，是“人类社会发展的客观趋势”和“国家现代化的重要标志”，今后的新型城镇化要“按照建设中国特色社会主义五位一体总体布局，顺应发展规律，因势利导，趋利避害”。[1]

对比来看，西方城市化的自然历史进程，是工业化带动城市化，花费数百年时间循序渐进的完成，但其社会大背景是私有制。而中国传统城市化模式的一个最大弊端恰在于并不是“伴随工业化发展”的“自然历史进程”，而是基于中国土地公有制，在土地财政机制和追求GDP政绩的合力驱动下，地方政府大跃进进行“造城”运动、“经营城市”和“做大城市”，不断推高楼市、房价，其后果是造成传统城市化进程越来越成为工业化进程的障碍，不仅导致经济结构越来越畸形，而且社会结构也越来越畸形。

这种与工业化不协调发展的传统城市化模式，违背经济社会发展规律，低质粗放，不可持续。传统城市化模式主要依靠廉价的劳动力、土地、资源环境的高投入、高消耗、高排放来推动快速发展，导致农业根基动摇，城乡区域差距过大，产业结构升级困难，资源环境恶化，城市内部二元结构矛盾突出，整个社会矛盾增多等诸多问题和风险，已经明显影响了我国的现代化进程，甚至可能导致我国落入“中等收入陷阱”。这次《规定》明确指出传统城市化模式必须着力解决的突出矛盾和大的问题就多达六条，今后我们的新型城镇化必须克服这些弊端，必须充分体现社会主义经济规律的要求。

二、新型城镇化必须充分体现人类城镇化的一般规律

从规律一般的角度来说，新型城镇化必须充分遵循人类城镇化的一般规律，纠正我国传统城市化模式对城乡发展一般规律的违背。[2](p88)

农民进城务工变为城市居民，工业化带动城市化，这是经济发展和社会进步的自然历史进程。现代西方比较成熟的经济都是工业化、城镇化和农业现代化基本协调发展、互相促进。因为只有实现了工业化，才有实力反哺农业，促进农业现代化。实现工业化后，就业主要在二、三产业，居住地主要在城镇。

我国传统城市化模式的主要弊端就在于不是适应工业化内生发展要求的自然历史进程。中国改革后大跃进式地城市化很大程度上是脱离工业化的，不是为工业化服务的，不是工业化的自然结果。中国大量的所谓城市化征地，只是地方政府为了获得卖地财政、制造房地产GDP。地方政府和房地产商默契联手不断推高地价房价，一方面吸引整个社会的钱都涌向基建工程和房地产，另一方面导致实体经济中制造业工业企业用地租房等成本不断攀高，利润越来越微薄以致陷入亏损。如果说国有企业拥有诸多先天优势对此多方应付尚可支撑，那么众多制造业中小企业，因为一方面基本得不到国家贷款，另一方面用工成本不断高企，其中许多陆续陷入危机。近年来江浙不断出现加工业企业老板“躲债跑路”和倒闭潮就是一个明证。

几十年的事实证明，中国传统城市化模式的后果是反而越来越成为工业化进程的障碍，造成中国经济结构和社会结构越来越畸形。因为，没有工业化及其就业支撑的城市化，甚至反过来城市化一直在排挤工业化，一直在制造累积社会矛盾，在我国还没有较完善合理的社会福利保障体系机制的情况下，一旦房地产行业出现问题，整个国民经济和社会体系都将陷入危机。[2] (p89)所以，对我国传统城市化模式必须刻不容缓地采取能够充分体现人类城镇化一般规律的革“新”措施，实现“新型”城镇化。

三、新型城镇化必须充分体现社会主义的价值追求

从规律特殊的角度来说，新型城镇化首先要体现社会主义的价值追求，纠正我们过去对社会主义价值规定性的违背。

作为社会主义的城市化或城镇化，其价值追求都应该是有利于消除城乡对立和差别，有利于实现共同富裕，有利于促进人的全面自由发展。但我国传统城市化模式的一个突出弊端恰是“人的城镇化”严重落后于“土地城镇化”。

相当一些城市都是“摊大饼”式扩张，追求大马路、大广场，搞的是“土地城镇化”而不是以人为核心的城镇化。近些年，中国土地城镇化的速度一直在人口城镇化的近2倍，远高于公认的比值1.12倍。[3]一些地方过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设，加剧了土地粗放利用，浪费了耕地资源，威胁了国家粮食安全和生态安全，加大了地方政府债务风险，造成了越来越严重的财政金融等问题。

地方政府首先在攫取土地财政的驱动下竞相发展房地产经济，使中国房价、楼市持续走高。中国的房地产价格实质上是政府定价，政府为了获取土地财政，就与房地产商默契操纵房地产价格，这从各地政府出台的楼市限价令实质上沦为定价令可见一斑，因为政府限价不但限制价格上涨幅度也限制价格下降幅度。据统计，仅2008-2011年全国土地财政收入就增长了2倍多，是从1.63万亿元增加到4.16万亿元，3年间其占地方财政收入的比重分别为25.12%、28.11%、37.19%和 31.59%。因为省、区一级政府没有直接的土地出让收入，市、县两级的比重实际上平均达到50%左右，热点城市比重甚至达到60%以上。[4]

我国城市结构行政等级机制和追求GDP政绩的合力进一步驱动地方政府持续做大城市规模。城市之间本来不应有行政权力大小的级别，我国城市却是有行政等级的，行政级别高低，决定了支配资源的权力大小，决定了所辖城市规模的扩张和政绩。于是各级官员就尽量运用行政权力“经营”和做大城市，用城市化对地方经济发展的GDP贡献做亮政绩，以便晋升到更高的行政级别。[2](pp89-90)这就是现在“摊大饼”式“做大城市”成为一种普遍问题的原因。

但与“土地城镇化”形成鲜明对比的是，大量进城务工人口难以融入城市社会，“人口城镇化”进程严重滞后。目前农民工已成为我国产业工人的主体，但被统计为城镇人口的2.6亿多农民工及其随迁家属，受城乡分割的户籍制度等因素影响，在教育、医疗、就业、保障性住房、养老等方面不能享受与城镇居民同等的基本公共服务。在城镇内部出现新的二元矛盾的同时，农村也出现日益严重的留守妇女、儿童和老人问题。

四、新型城镇化必须充分体现社会主义的制度特点

从规律特殊的角度来说，新型城镇化最应该突出的是社会主义的制度特点，纠正我们过去对社会主义制度规定性的违背。

作为社会主义的城市化或城镇化，其经济制度基础是公有制，特别是土地公有制。公有制的本性要求是必须真正体现人民群众的公共意志，实现人民群众的公共利益，全程由人民群众公共治理[5](p32)，新型城镇化必须克服传统城市化模式对公有制本性要求的违背，真正利用好我国公有制特别是土地公有制的制度优势。

西方的城市化是以私有制为制度背景的。建立在私有产权制度基础之上的现代西方国家对土地的征用、买卖和交易首先基于市场自由交换的原则，被征地者能够得到较合理的补偿，生活也有基本保障，因为伴随着工业化和城市化进程，有一个福利社会建设的进程基本与之同步。尽管西方发达国家工业化和城市化的征地过程也引起过许多社会矛盾，但相对于中国的城市化进程而言，由于其耗时缓慢漫长，其矛盾的尖锐性和复杂的程度要小得多。

中国的城市化则是以公有制为制度基础的。社会主义制度的经济基础和一个重要优势是公有制，社会主义必须坚持公有制包括土地公有制，这是一个基本原则。马克思所科学推论的未来理想社会就是：“在协作和对土地及靠劳动本身生产的生产资料的共同占有基础上，重新建立个人所有制。”[6]（p832）我国在社会主义改造后建立起了土地产权的国有制和集体所有制，正是土地公有制的规定性，要求我国城市化用地必须先以国家的名义进行征用，这才造成我国的城市化土地交易由各级政府主导，由于土地用途的变更使城市化土地价值急剧增值，地方政府及其经手官员才可能在这个过程中牟利。

长期以来，我国城市化征地补偿给失地农民的标准极低。我国农地征用补偿标准一般只是该农地产值10倍左右，最高是30倍，一般每亩仅为2-3万元，而政府征到手的土地出让价格一般达到每亩20-30万元，经过二三级土地市场再转让以后可达到每亩百万元以上，失地农民所获补偿一般只有土地增值收益的几十分之一。[7]据估算，地方政府仅近十几年来低征高卖所获土地价值就高达20-30万亿元。

中国农民拥有的土地还是在城乡二元结构情况下的一种基本保障机制。城市化失地农民户口变更为城市户口以后不能再拥有农村集体土地，就失去这种保障机制。大量农村人口城市化以后，规模化的农村集体土地会搞集约农场，但是这种现代农业的收益是没有被城市化的农民份儿的。很多地方合村并庄赶农民上楼，把城市远郊复耕宅基地与近郊用作开发地产的耕地进行冲抵，这部分实际上由宅基地置换做地产开发而获得的利益也与已经城市化的农民无关。所以，不能任由权力和资本勾结来主导我国的城镇化，不能再用实质上掠夺农民土地的方式继续榨取土地红利和人口红利。[2](p91)新型城镇化必须克服传统城市化模式对公有制本性要求的违背，公有土地的使用必须真正为了人民群众的公共利益，公有土地的增值收益必须由全体人民共享。

五、新型城镇化充分遵循社会主义经济规律的几个要点

（一）公有土地增值收益归于全体农民分享

城镇化中农用地转为建设用地，土地由于资本化会急剧升值，增值数额非常庞大。这种增值收益的分享，在横向上，主要是政府、房地产开发商、银行、被征地农民和购房市民等。其中开发商、银行和购房市民等其他利益主体只应分享类似“资本平均利润率”的城市化收益，这属于经济学常识性的东西，这里不予讨论。这里只讲政府和被征地农民在土地资本化增值中如何合理分享的问题。

新型城镇化的重要突破口应该就是要让相应农民获得相应份额土地增值收益。要从法律上和政策上保证相应土地增值收益留给相应农民，让农民的相应土地所有权切实得以实现。但我国既有的土地制度对土地资本化收益的分配、归属和使用等的规定非常不合理。我国现行《土地管理法》规定城市建设用土地必须是国有土地，农地必须先被国家征用再转为城市建设用地，房地产和工商业经营性用地必须通过招拍挂方式有偿取得，这就使政府和房地产开发商成为土地增值收益的主要获得者，被征地农民在得到微不足道的补偿后，完全丧失这一生存和保障资源，被排除在土地资本化增值的分配之外，这是造成近年来群体性事件和三农问题的主要深层根源。[8]上世纪90年代以来，整个社会矛盾日益突出，农村迅速凋敝、乡镇企业急遽衰败，从土地制度这一内生原因来看，农民集体几乎完全丧失了土地的非农建设使用权是根本原因，像南街村、大寨村、刘庄村等坚持发展集体经济的少数村镇则是鲜明的反证，其中一个根本原因就是这些坚持发展统一经营集体经济的村镇能够分享集体所有制土地工商业使用的增值收益。[9]

我国已经进入城镇化的关键期，大量农民要变为市民，大量农地要变为非农建设用地，新型城镇化一定要正确对待农民土地权利，把土地增值收益归于全体农民。

（二）公有土地增值收益不能由部分被拆迁农民“代表”获得

被征地农民作为公有土地原直接占有者应该分享合理的土地增值收益，但不能说增值收益的全部或大部分都应该补偿给他们。近年来地方政府土地出让纯收入不断减少，因为征地补偿支出的比重在快速上升。据统计，2009-2011年地方政府土地出让金总额由0.95万亿元上升到2.87万亿元，增加额为1.92万亿元，增加幅度为138%，但土地出让纯收入只由0.88万亿元增加到0.96万亿元，金额只增加752亿元，增加幅度仅为8.56%，其原因是征地拆迁补偿金额由0.52万亿元增加到2.36万亿元，增加了1.84万亿元，增加幅度为356%，导致征地拆迁补偿金额占土地出让金总额的比重由37.1%增加到71.3%。[4]现在一方面热点城市征地补偿特别是钉子户要价越来越疯狂，但另一方面我国在大量偏远、落后地区征地补偿依然极少，所以我国在征地补偿上目前是存在两极分化的情况。

现在大家都强调要把土地增值收益还给农民，但社会舆论所指的农民并不是中国全体农民，而是指城市化中被征地的农民。城镇化是占一个国家人口比重大多数的农民转变为市民的过程，但这些要转变为市民的农民，他们原来拥有的土地绝大部分都在偏远地区，并不能因城镇化而被征用，所以征地补偿只有大约占农民总人口2%到3%的城郊或城中村农民可以得到，占农民总人口97%以上要转变为市民的农民无法获得。

在号称私有财产神圣不可侵犯的欧美，对私有土地被征用实行的是公正补偿政策。也就是对被征地的主体给予合理的补偿，要不多不少恰恰好，被征地主体得到补偿款后还必须照章纳税。因为用来补偿支出的钱是纳税人的公共资金，对于纳税人和被征地主体要公平公正，同时土地增值收益主要来自于土地规划变更也应该各方公平共享。欧美土地私有制情况下增值收益分享如此，早在100多年前，我国的孙中山也曾提出土地增值归公的主张。现在我们是土地公有制的社会主义国家，土地增值收益却在很多情况下大部分归私，一些钉子户动辄拿到数千万元补偿款而且不纳税，这是欧美人士都觉得不可思议的事情。[10]

必须清楚，土地增值的来源主要是规划用途变更和区位造成的，所以土地增值收益应该主要归公，要由全体农民以至全体国民一起共享，而不是给顶多占农民总人口3%的城郊农民一夜暴富，更不是给开发商或政府暴利。

（三）改革土地财政机制等政府体制机制

我国现行财税体制使土地出让收入成为地方政府的重要财政来源，这种地方政府主要依赖土地财政的政府体制机制危机重重，因为，一方面随着征地拆迁安置补偿支出的增加等原因土地财政占地方政府财政收入的比重已经快速严重萎缩，另一方面土地财政推高房价等造成一系列社会问题。

地方政府推进城镇化有很多风险成本没有纳入现行财政体制进行系统分级承担。我们城镇化中征地、拆迁等造成的利益冲突引发的社会风险，农民进城带来的基础设施、公共服务的供应压力，还有如矿产开发等导致的环境、生态、资源消耗问题等，目前都还没有公共风险分担机制。既有财税体制只有税收收益分享机制，没有公共风险分担与税收收益分享的对称全面统筹机制，这使地方政府需要承担的社会风险日益不堪重负。

我国公共资源的配置不是与人口规模对称，而是与行政级别大小相关，这造成一方面大型和特大型城市的公共资源过度集中，就业机会多、公共服务质量高，对农民市民化很有吸引力，但市民化成本过高；另一方面，小城镇以至小城市的公共资源过度稀缺，虽然其市民化成本很低，但是缺乏吸引力。

我们今后要坚决改革掉地方政府主要依赖土地财政的政府体制机制。要对各级政府间财力事权对应关系、税收收益分享和公共风险分担对称机制、转移支付制度、建设用地指标的分配、城镇公共资源的配置标准、国有资本在中小城镇的配置等都通盘考虑。

总之，新型城镇化必须克服我国传统城市化模式弊端，充分遵循社会主义经济规律，充分体现社会主义制度特点，这样才能凸显其“新”的属性和优势，才能发挥其驱动可持续发展的持久动力。

【作者简介：曹雷，经济学博士，南京政治学院上海分院副教授、硕士生导师，上海财经大学海派经济学研究中心研究员；王爱华，经济学博士，南京财经大学经济学院副教授。】

[参考文献]

[1] 国家新型城镇化规划（2014－2020年）[N]．人民日报，2014-03-17．

[2] 曹雷．公有制视角的新型城镇化问题研究[J]．《资本论》研究（第9卷），西安：山西师范大学出版总社有限公司，2014．

[3] 方兴起．新增长点:是农民变市民的城镇化还是产业创新[J]．管理学刊，2013，(8)．

[4] 陈锡文．我国城镇化进程中的“三农”问题[J]．国家行政学院学报，2012，(6)．

[5] 曹雷．公有制高绩效论[M]．上海：上海人民出版社，2013．

[6] 马克思．资本论（第1卷）[M]．北京：人民出版社，1975．

[7] 福建省人民政府关于统一全省耕地年产值和征地补偿标准的通知[EB/OL]．http://www.gov.cn/banshi/2006-01/05/content_148014.htm，2006-01-05．