贾根良：二战以来美国的颠覆式创新离不开其政府和国企，给我们提了什么醒？

国有企业的新使命：核心技术创新的先锋队

贾根良

摘要：在基础研究与产业界开发研究、创新活动之间，存在着一条私人部门难以克服的由融资真空带、产品销售困难等众多因素所导致的“死亡之谷”,这就需要公共部门在跨越“死亡之谷”中发挥关键性作用。国有企业在创新过程中发挥着其他公共部门无法替代的重要作用：将企业的治理结构与国家的公共使命导向结合起来，直接从事创新活动，解决创新活动的成本、工程设计和规模经济等生产问题，直接面对市场经济的不确定性、风险等生存考验。因此，国有企业有条件、有义务并有能力担当核心技术创新先锋队的历史使命，可以在解决我国核心技术“卡脖子”问题并构建新型举国体制中大显身手。

一、引言

中共二十大报告强调：“深化国资国企改革，加快国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，提升企业核心竞争力。”[1]核心技术创新对于国有经济做强做优做大和提升企业核心竞争力至关重要。笔者曾将国有企业在现代创新型经济中两种使命导向型的新职能概括为“核心技术创新先锋与国家创新政策的工具”:“国有企业不仅可以在我国创新驱动发展战略中充分发挥创新先锋的作用，而且，还可以作为国家创新意志的政策工具发挥更大的作用，对这一问题的深入研究对我国国企改革具有重大意义。”[2]习近平总书记指出：“中央企业等国有企业要勇挑重担、敢打头阵，勇当原创技术的‘策源地’、现代产业链的‘链长’。”[3]习近平总书记的重要讲话为相关领域的研究指明了方向。在此，首先扼要评论国有企业创新问题研究的进展并提出本文研究的新视角，然后对论文的结构做出说明。

(一)国有企业创新研究兴起的背景

2015年，经济合作与发展组织(OECD)指出：“国有企业可以作为发展政策的工具，促进经济增长。”[4]这种对国有企业作用的新认识预示着有关国有企业治理和改革的理论有可能会在未来发生重大转变与突破。[5]伴随着这种观念的转变，在过去十年中，投入到对国有企业研究的学者明显增多了。从20世纪80年代到21世纪初，有关国有企业的文章很少，但到了21世纪10年代，这一趋势出现了逆转，数百篇文章发表。[6]对国际学术界关于国有企业的研究日益增多的原因，国外学者们主要给出了三个方面的解释：一是在推动国有企业私有化数十年之后，政府最近重新发现了它们作为政策工具的用途，(私有化的)全球趋势已经逆转。如今，政府兴办的新国有企业可能比私有化的还要多[6],而且与公众的看法相反，世界各国政府收购的公司资产比出售的多[7];二是国有企业在西方经济体中具有顽强的生存力，在这些经济体中，具有高技术能力的能源、国防、运输和电信部门的关键公司一直处于国家的控制之下[8];三是国有企业在中国和其他新兴经济体中的惊人崛起。2018年，在世界2 000家大企业中，国有企业的资产占总资产的20%,基本上是由中国企业驱动的[8],尤其是在中国，国有企业在创新过程中发挥着关键作用[9]。

然而，正如兰多尼指出的，在全球范围内，虽然许多国有企业表现良好，但直到最近，学者们才开始讨论它们对创新的作用和贡献。10托纽里斯特和卡罗指出，国有企业可以被视为创新政策的工具和更广泛的创新体系中变革的推动者，能够应对创新政策及其实施中的许多常规性挑战，例如，协调和实施创新政策、改进创新网络并为创新融资。[11]受到托纽里斯特、卡罗及马祖卡托等人的影响，从“企业家型国家”的视角探讨国有企业的创新问题日益受到国外学者的关注。这种研究已经成为国有企业研究的新前沿，因为“在过去，人们希望国有企业执行经济和产业政策。但在21世纪的知识经济时代，创新政策已经取代了国家对经济的传统干预”[6]。

(二)中国国有企业创新的经验研究及其理论准备的不足

在我国，由于国有企业在载人航天、特高压输电、深海石油探测、港口设备、移动通信、北斗导航、核电发电乃至高速铁路等领域的核心技术创新达到了国际前沿水平，国有企业的创新问题在近年来得到了学者们越来越多的关注。高旭东以我国国有企业的创新实践为基础，探讨大型国有企业不可替代的创新优势问题[12],分析我国大型国有企业进入技术创新前沿的三种模式或战略[13]。路风长期从事国有企业自主创新问题的研究，在其专著中，除了中国激光视盘播放机工业案例外，其他案例研究都与国有企业有关。[14]陈劲和李政等人从理论上探讨了国有企业的创新问题。[15]我国学者作为一个群体对我国高速铁路自主创新的研究已处于国际领先水平。[16]

但是，上述研究主要集中于经验性的案例研究，未能对国有企业在核心技术创新方面的功能定位及其原因、国有企业作为核心技术创新先锋的制度和组织优势、作为公共组织执行国家战略和作为创新政策工具的历史使命等问题，从历史、理论和比较方面进行系统的探讨，因而不能在理论上对长期流行的“国企低效论”及其隐含的“国企创新低效论”给予有力的反驳。对于我们试图从我国国有企业创新的丰富实践经验中提炼中国理论来说，缺乏这种系统探讨就可能使之因为在理论准备工作上的不足而无法深入。因此，虽然本文问题的提出是来自对中国经验的观察，但本文的主要目的并非“基于中国经验提炼中国理论”,而是在大量阅读我国国有企业创新具体案例研究文献的基础上，试图从国有企业既作为公共部门又作为企业“一身二任”的组织本质入手，对习近平总书记有关国有企业“勇当原创技术的‘策源地’”的重要论断进行阐释，为我国国有企业担当核心技术创新先锋队的必要性和可能性提供理论根据。[17]

(三)本文研究的视角和目的

本文理论框架的形成来自笔者在过去十多年阅读第二次世界大战后(下文简称“战后”)美国颠覆式创新研究文献时产生的好奇：这些文献的作者们指出，美国政府、国家实验室和公立大学作为公共部门在核心技术的创新中发挥着关键性作用。国有企业也属于公共部门，“公共部门是由国家控制的经济部门，它包括所有提供公共项目、商品或服务的由公共资助和控制的政府机构、企业和组织”[18],那么，这些学者们为什么没有讨论国有企业的创新潜力?它是否也可以像其他公共部门一样在核心技术创新中发挥“关键性”作用?如果能够，它与其他公共部门又有何不同?它在国家创新体系中的作用机制及其基本的经济学原理是什么?在我国新型举国体制的构建中，如何发挥国有企业核心技术创新先锋并担当国家战略使命的作用?这些问题迫切需要新的理论解释，以便我们能够更充分认识并发挥国有企业在新型举国体制构建中的巨大潜力。

最早提出公共部门在美国战后颠覆式创新中发挥关键性作用的文章是弗雷德·布洛克在2008年发表的《逆流而上：一种隐形的发展主义国家在美国的崛起》。[19]自该文发表以来，越来越多的国外学者对战后美国科技霸主地位成因的真相产生了浓厚的兴趣。正如琳达·维斯指出的：“自从第二次世界大战以来，特别是从20世纪50年代开始的这60多年里，世界上几乎所有重要的高科技产业都起源于美国，这样一个不争的事实不禁令人发问，美国生生不息的颠覆式创新能力的真正来源到底在哪里?为什么只有美国能够长期居于世界科技创新的领导地位呢?”[20]在弗雷德·布洛克等出版的集体研究著作《国家创新：美国政府在技术发展中的作用》一书中，作者们揭露说：“在过去30多年中，美国发展了一种久经世故的和复杂的创新体系，政府在其中发挥着绝对的核心作用。”[21]琳达·维斯也写道：“如果我们用更为全面的眼光进行考察，就会发现谷歌公司和苹果公司等具有代表性的美国著名高科技企业创新能力来源的另一面，那就是，许许多多出自这些企业的新技术和新发明都归功于长期而代价高昂的政府支持，归功于美国政府长期耐心资本的投入。”[22]

马祖卡托在其著作中以美国苹果公司为例说明，虽然近年来该公司在各类“全球最具创新精神企业排行榜”上一直名列前茅，但苹果手机背后的任何一项关键性技术都是在政府出资支持下取得的科研成果。[23]美国政府出资的目的是资助国家实验室、大学研发机构和私营部门开发利用新技术，其中包括“与私营部门签订合约，研制并购买尚未存在的物品，也就是技术采购”[22]。美国国家实验室采取“国有国营”和“国有民营”两种方式，我们可以将其称作“类国有企业”,属于公共部门。因此，美国的公共部门即美国联邦政府、国家实验室和公立大学在美国的核心技术创新或颠覆式创新中发挥了关键性作用。但是，正如兰多尼指出的：“在马祖卡托提出的企业家型国家的争论中，国有企业几乎没有被考虑。”[24]弗雷德·布洛克和琳达·维斯等人的论著也没有讨论国有企业的问题，其中原因可能就在于他(她)们所研究的美国在生产领域中基本上没有国有企业。因此，贝纳西和兰多尼得出结论说，在目前有关国家在科技创新中作用的讨论中，国有企业对创新过程的贡献被广泛地低估了。[25]

由于认识到国有企业在技术创新中具有不可忽视的重要作用，马祖卡托的看法近来已有较大改变。例如，她与合作者提出，为了改变英美国家私人制药公司没有考虑公众利益、一味地关注短期回报的现状，政府需要采取国有化措施，通过获得部分私人制药企业的控股权，直接参与生产以改变私人制药公司制定垄断价格的行为。[26]此外，她在与合作者发表的关于意大利和瑞典的政策研究报告中，专门讨论了“国有企业的战略使命和政策机遇”[27],强调了“积极利用国有企业，可以使之成为国家长期规划和市场风险承担能力的载体，它们还可以在更广泛的国家创新体系中发挥协调和确定方向的作用”[28]。但是，这些研究仍没有深入探讨国有企业在国家创新体系中发挥作用的基本原理。

因此，本文第二部分将首先以美国除国有企业之外的其他公共部门在跨越核心技术创新的“死亡之谷”中的关键作用作为切入点，指出国有企业在其中的缺位并提出问题：国有企业也是公共部门，它是否也能在核心技术创新中发挥关键性作用?第三部分在现有研究基础之上，通过将国有企业与国家实验室和公立大学进行比较，说明国有企业与这些公共部门的本质不同，探讨国有企业担当核心技术创新先锋队的理论原理。本文结语部分对全文的基本逻辑、基本观点进行概括性总结。

二、除国有企业之外的公共部门在美国核心技术创新中的关键作用

(一)核心技术创新的概念更适合探讨国有企业的创新问题

笔者首先对本文为什么要使用“核心技术创新”的概念进行说明。在对战后美国信息技术霸主地位的研究中，学者们使用了不同的术语，如琳达·维斯使用的是“革命性创新”或“颠覆式创新”(transformative innovation),有些学者使用的是克里斯坦森的“颠覆式创新”或“破坏性创新”(disruptive innovation)概念。[29]实际上，这些概念或术语都可以归类为“激进创新”(radical innovation)的范畴。在演化与创新经济学中，学者们区分了激进创新和渐进创新，所谓激进创新是指改变游戏规则并创造巨大财富和价值的战略性新兴技术和新兴产业的创新，但当将这种改变游戏规则的新兴技术引入到传统产业时，也会发生激进创新，然而，学者们一般将这个概念的使用限定在战略性新兴技术和新兴产业。在现代社会，激进创新一般是指将基于科学的“发明”转化为商业化技术、产品和服务的创新。

在传统产业中，渐进创新是大量发生的，但在激进创新创造了战略性新兴技术和新兴产业之后，也会有长期的和不断地改进其技术的渐进创新。值得注意的是，渐进创新也有可能导致已有激进创新的技术轨道和技术架构发生重大变化，从而导致国家竞争地位的根本性改变。例如，汽车是发生在英国的激进创新，但由于其本国市场狭小并受企业家保守观念的影响，在原有的技术轨道上，英国的企业家难以开发新产品并大幅度提高生产率；然而，一旦汽车技术被引入当时社会结构和生态地理环境都与包括英国在内的西欧国家不同的美国，在“让美国工人都能买得起汽车的”的理念激发下，福特T型车生产的创新就开辟了新的技术轨道，从而使美国摇身一变成为新技术革命的领导者，并反过来占领甚至垄断技术先发国的市场。日本丰田汽车的生产在较低程度上也具有这种改变技术轨道和国家竞争优势的作用。

固然，在演化经济学家们看来，当将世界上首次出现的激进创新引入一国时，对该国来说这仍可以视为激进创新。这种观点是没有问题的，但本文之所以仍将其作为渐进创新进行讨论，有两方面原因：一是为了说明在全球率先实现激进创新的国家并不一定能够保持其优势地位，在随后的渐进创新中，由于技术轨道和技术架构的改变，核心技术不仅可以被别国所掌握，而且有可能导致技术竞争的国际地位的改变；二是为了在讨论国有企业创新时避免人们产生误解，例如，高旭东引用厄特巴克的观点指出，大企业由于研发投入高、资本密集、市场份额大、国际化水平高，在技术创新上特别是在渐进创新方面，具有天然的优势，而我国国有企业特别是中央企业都是大企业，按此推论，国有企业在渐进创新上具有优势。[30]在这种情况下，如果按照演化经济学对创新类型的分类，将渐进创新完全理解为增量创新，这就低估了国有企业创新的潜力。因此，为了避免这种误解，本文在讨论国有企业问题时使用“核心技术创新”这个既涵盖改变游戏规则的颠覆式创新、又包含大量渐进创新的概念，这对于分析我国国有企业的创新实践来说是广泛适用的。

(二)跨越“死亡之谷”:美国公共部门创新实践的理论解释

为了讨论公共部门在美国战后核心技术创新中的作用，我们首先从主流经济学教科书中的市场失灵理论谈起。根据这一理论，人们普遍认同基础研究具有正的外部性，国家应该直接提供科研基金解决私人企业没有动力从事基础科学研究的问题，但是，西方主流经济学反对国家介入应用研究和科技成果商业化等直接的生产活动。然而，自20世纪末以来，越来越多的科技创新政策研究者发现，在将基础研究和应用研究成果转化为成功的商业创新的过程中面临着一系列复杂的挑战，这包括：转化过程和转化结果都无法预测的不确定性、融资困难、技术专家和企业家关注点的不同所导致的脱节、缺乏作为创新基础设施的产业生态、从事基础研究的科学家(或资助他们工作的机构)很少有必要的刺激或动机从事将其转变为实践的这一阶段的研究。因此，沃恩·埃勒斯等人用“死亡之谷”这个词来戏剧化地描述企业家在从发明到创新的转变过程中所面临的特殊挑战。[31]

理论研究总是滞后于实践活动。研究战后美国科技与创新政策史的学者们发现，美国联邦政府似乎很早就洞察到了从发明到创新“惊险一跳”所存在的制度“缺口”。因而，美国政府的作用并没有局限于解决“市场失灵”问题，而是对“基础研究—应用研究—开发研究—商业化”的整个创新链或产业链进行全程干预，通过创建多种混合公私资源的杂交型创新机构，建立桥梁助推私人资本跨越“死亡之谷”。例如，美国政府不仅为计算机、喷气式发动机、半导体和互联网等几乎所有核心技术创新提供初始研发资金，而且，这些产品的试用机会和初始市场也都是由美国政府通过包括国防订货在内的政府采购提供的。

下图展示的是美国政府的任务部门作为创新资金的资助者在产业链的不同阶段提供融资的情况。所谓美国政府的任务部门是指致力于技术开发和创新活动的政府机构，主要包括国防部、能源部、国家航空航天局、国土资源部、国立卫生研究院和国家科学基金会等。[32]该图明确了研究、开发与创新活动的各个阶段：从研究(第1阶段)开始，到一个具有商业价值的技术概念，它可能受到专利的保护(第2阶段);第3阶段是从发明到创新中最具关键性的阶段，在这个阶段，技术被转化为工业实践，一个生产过程被定义，从这个过程中可以估计成本，一个在性能和规格上可以被估算的市场规模能够被确定和量化；产品开发从第4阶段开始，它建立了一条中试线，生产出创新产品，企业正准备进入市场；在第5阶段，产品开拓市场，客户提供了产品开发的反馈，并创建了一个准备融资或收购的企业。[31]在奥尔斯瓦尔德和布兰斯科姆看来，第3阶段(即图中的“科技发展早期阶段”)及其向第4阶段的转变就是“死亡之谷”。

图 从发明到创新各个阶段的融资来源

资料来源：M.Mazzucato, and G.Semieniuk.“Public Financing of Innovation: New Questions”.Oxford Review of Economic Policy,2017,33(1):28.

从上图中可以看出，在第三行并列的四个方框的前三个中，美国政府的任务部门(黑体部分)在颠覆式创新的前三个阶段中发挥着重要甚至关键性的作用。对美国颠覆式创新的研究揭穿了许多流行的神话，其中之一就是：私人风险资本(第2阶段)是技术创新的开拓者。奥尔斯瓦尔德和布兰斯科姆的研究表明：美国政府对发展初期的技术企业提供的融资相当于“创业天使”的全部投资，而且大约为私人风险资本投资额的2～8倍。在产品开发和市场销售中(第4阶段),美国政府的任务部门(小企业创新研究计划、中央情报局风险投资基金、国立卫生研究院)与私人资本起到了同样的作用(图中用实线箭头表示)。

实际上，美国公共部门在科技创新中的作用并非只体现为联邦政府作为资助者的作用，它还作为技术问题集的设定者、创新催化器、网络节点和产品购买的最终客户，以更精细化的组织方式介入从提供资金到产品推销等创新产品商业化的全过程。归纳起来，美国公共部门在从发明到创新的转化中发挥三类作用：作为任务导向型而非纯粹的基础研究机构国家实验室和部分公立研究型大学在创新来源方面——技术和发明——发挥供给方的作用；公共技术采购通过需求方政策对创新进行间接干预；以及美国政府任务部门针对私人部门实施公共创新政策。

美国政府针对私人部门实施的公共创新政策主要有：将国家实验室新发明成果的使用权授予工业界，将政府资助发明成果的专利使用许可权授予私营企业，支持它们进一步开发利用；给工业企业提出需要解决的技术问题集合；通过小企业投资公司计划、小企业创新研究计划、小企业技术转移计划等加速实现基础研究的商业化转化并提高其效率[33];为促进和加速创新的现代风险投资行业奠定制度基础，催生和创立新企业；美国中央情报局、陆军部、能源部和国防部通过经营风险投资公司，对选拔的初创企业和创新型企业进行股权投资；构建创新网络和商业化网络，为创新和商业化链条上不同节点的各个行为主体之间的协作配合提供帮助，这些行为主体包括科研人员、项目主管、风险投资者、制造商和采购商等。

奥尔斯瓦尔德和布兰斯科姆指出，私人资本只有在第4阶段才以一种探索性的方式进行投资(参见上图)。琳达·维斯指出，有不可辩驳的证据表明，私营部门的大部分研发活动都倾向于后期阶段的产品开发和现有市场的进一步开拓，因此，它们不太可能成为颠覆式创新的来源，而颠覆式创新正是保持国家全球科技领导地位的基础。[34]在这些学者们看来，美国的公共部门也就是联邦政府、国家实验室和公立大学在颠覆式创新中发挥着关键作用。但是，由于美国生产领域几乎没有国有企业，所以，国有企业不可能在美国的颠覆式创新中发挥作用。然而，这些事实显然提出了一个发人深思的问题：在生产领域中，同样作为公共部门的国有企业是否也可以像美国国家实验室和公立大学那样发挥类似作用?如果可以，它们在功能上又有何不同?[35]

三、国有企业在公共部门中担当核心技术创新先锋队的独特性质

国有企业创新问题的研究者大都把国有企业看作是公共部门直接介入经济的一种形式。[36]因此，有几位作者探讨了国有企业与国家实验室、公立大学在组织上的不同及其在创新中的不同作用。但这些作者的研究存在欠缺，笔者将通过对其论点和逻辑的剖析，进一步揭示国有企业在公共部门中担当核心技术创新先锋队的独特性质。

(一)公立大学和国家实验室不是核心技术创新的使命导向型组织

卡斯特尔诺沃和弗洛里奥认为，虽然大学在开展科学研究方面发挥着突出的作用，但它们不是作为突破核心技术的使命导向型组织而设计的，作为教育组织，大学有自己的使命，必须应对由不同部门代表的研究团体之间复杂的权力平衡。在他们看来，可以参与执行公共任务的其他行动者是国家实验室等大型“研发基础设施”,因此，他们主张将以知识为基础的国有企业与大型公共研究基础设施的特点结合起来，建立一种具有预算和治理自主权的新型公营企业，可以有效地发挥政府代理人的作用，实施使命(任务)导向的创新政策。[37]这两位作者实际上是认为，国家实验室等大型“研发基础设施”本身并非核心技术创新的使命导向型组织，在其基础之上创立的新型公营企业才是，但至于为什么，他们并没有探讨。

这两位作者的上述建议实际上在我国早就有实践，这就是我国科研院所和原工业部委所属研究所在过去改制过程中创办的“新型”国有企业。例如，大唐电信是国家级电信科学技术研究院创办的国有企业，其在第三代移动通信标准(TD-SCDMA)上的突破，为包括华为、中兴在内的中国电信设备企业后来的技术赶超打下了坚实基础。如果没有其在第三代移动通信上的突破，中兴、华为在第四代、第五代移动通信上的巨大成就是很难想象的，至少会大大延迟。又如，无锡油泵油嘴研究所本身就是卡斯特尔诺沃和弗洛里奥所说的这种具有预算和治理自主权的研究所型国有企业，它通过自主创新使中国成为世界上继美国、德国和日本之后第四个掌握发动机电控高压共轨技术的国家，虽然无锡油泵油嘴研究所并非大型的国家“研发基础设施”。[38]

那么，卡斯特尔诺沃和弗洛里奥为什么认为美国国家实验室本身不是核心技术创新的使命导向型组织呢?他们没有谈到美国国家实验室的“杂交化”发展。在笔者看来，后者也不是核心技术创新的使命导向型组织。

美国国家实验室的官方名称是联邦资助的研究与开发中心，在20世纪80年代以前，它们完全是国有的，美国政府为其研发提供资金并将其研发成果交给工业界转变为政府特别是军方购买的实用技术[39],为美国与苏联的军备竞赛和其战后科技霸主地位奠定了基础，并在20世纪80年代经过“杂交化”改制后继续发挥作用。所谓“杂交化”,是指国家实验室创立公私杂交的实体机构，并通过这种实体机构，在国家实验室、大学和工业界之间建立正式的合作伙伴关系，致力于将后期阶段的研发成果从实验室导入市场。“为了促进联邦政府资助和(或)联邦政府所创造研发成果的商业化，这些国家实验室开发并利用了多种多样的机制，主要包括授权研发成果的使用许可、资助科学家兼企业家创业、资助初创企业等，有时还会和工业界合作者分担技术开发费用。联邦政府部门单独资助这些杂交机构，或者为它们提供大部分的资金，将它们组建成非营利的有限责任公司，由大学、非营利组织或工业企业负责这些杂交机构的运营管理。”[40]美国国家实验室的这些“杂交化”组织采取的是“非营利的有限责任公司”形式：它不存在经营风险，因为资金来自中央政府；就其性质而言，它不过是一种将国家实验室的研发成果(如发明和专利)卖给企业的一种中介组织；它既不是生产领域的国有企业，也不是承担商业化主要风险的企业。因为只有将发明和专利转变成能够提高生产率的产品和工艺活动才称得上创新，所以，国家实验室并不是核心技术创新的使命导向型组织。

(二)国有企业是执行公共创新使命并承担风险的唯一的公共部门实体

技术创新需要企业组织来完成，对于这一重要论点，我们以被称作“公共利益公司”的斯坦福国际研究院为例来说明。斯坦福国际研究院的前身是隶属于斯坦福大学的斯坦福研究所，在1970年反越战运动的高峰时期，美国军方为应对社会各界对大学参与军事研发计划的强烈抗议，将其与斯坦福大学脱离关系，转型为一家非营利公司，以便继续执行美国军方以及其他与国家安全相关的技术研发和商业化工作。国防高级研究计划局提出研发计划，然后由斯坦福国际研究院具体执行研发、协调和商业化的工作。许多核心技术的创造都与斯坦福国际研究院有关，如微创手术、超声波、第一台智能移动机器人、计算机鼠标、调制解调器、个人计算机和互联网等。该研究院一直被誉为技术衍生发动机、技术商业化机器，以提供技术许可和建立初创企业而闻名于世，如安装在苹果手机上的智能语音助手都是其初创企业的创新产品。[41]由于斯坦福国际研究院的研发资金90%来自美国联邦政府，其余资金来自出售专利和产业界提供的资金，所以，它是一种无风险的“公共利益公司”,其主要任务有两项：研发产业化所需的应用技术，并通过这些技术“孵化企业”。

由此可见，无论是美国国家实验室“衍生”的杂交机构，还是“公共利益公司”,它们本身并不从事创新活动，从事创新活动的是其“孵化”的私人初创企业。由于美国在生产领域中基本上没有国有企业，而且，由于意识形态的原因，它也不可能通过创立国有企业，推进从发明到创新的转化，因此，美国政府基本仍是通过实施前述针对私人部门的公共创新政策达到这一目的的。确实，我国可以借鉴美国在这方面的成功经验，围绕国家实验室和创业型大学催生一大批领导第六次科技革命浪潮的新型民营经济体[42],但我们也应该高度重视并开发国有企业在将发明转化为创新方面所蕴含的巨大潜力，这就需要回答：国有企业与国有科研机构、大学有何不同，才能使其在推动创新的公共部门中发挥独一无二的作用?

兰多尼指出，国有企业与其他公共部门的首要区别就在于它们的性质，也就是说，它们是企业。作为企业，它向政府提供了一种治理结构，其中包括企业家的风险承担和产权治理的作用，以充分发挥创新的优势。[43]这也就是说，与大学和公共研究机构等其他公共部门的技术研发者不同，国有企业是按照公司组织的，因此，它将成本—效益等问责机制的治理结构与更灵活的惯例(敏捷结构)结合起来，相比其他公共部门的行为者能够更有效地利用知识。兰多尼认为，国有企业既是公司实体，又是公共部门的一种实体，这是一种结合国家所有权和公司治理优势的组织，在公共部门中，它是唯一能够将企业的知识治理结构与国家的公共使命导向结合起来的创新者。[44]这也就是说，与松散的风险和成本制约的大学和科研院所的研发不同，国有企业的生死存亡要受到利用和转化知识的风险和效率的严格制约，其企业治理结构为此提供了激励，它是国家执行其公共创新使命唯一可以利用的公共部门实体。

(三)国有企业作为核心技术创新先锋队的独特性质

兰多尼的上述看法虽然揭示了国有企业与其他公共部门的不同在于其作为企业的本质特征，是受到风险和效率严格制约的公共部门，但没有揭示其他同样重要的本质特征。国有企业在创新中之所以能够发挥其他公共部门无法替代的作用，还具有以下三方面的主要原因：

首先，从社会分工来看，国家实验室、公立大学等公共部门的研发成果是发明和创造，但不是创新，这是国有企业作为国家唯一可以利用的从事创新活动的公共部门实体的根本原因。人们普遍认可熊彼特对“创新”和“发明”这两个概念的严格区分：“发明”是新技术的发现，而“创新”则是将发明应用到经济活动中去。一种新发明只有当被应用到经济活动中去，为生产当事人带来实际经济利益时，才成为“创新”,否则，国家实验室、公立大学的发明或专利就无法变成新产品或提高生产率。

其次，创新和发明需要的知识不一样。基础研究、应用基础研究和发明遵循的是科学规律，而创新要受到需求、成本和规模经济等市场规律的制约，更多是工程问题，所需知识也有很多是哈耶克在《知识在社会中的应用》[45]中所谈到的关于特定时间和特定地点的知识。公立大学主要从事基础研究和应用基础研究，国家实验室从事应用基础研究和发明，这些组织的科学家和技术专家与从事创新活动的企业家的关注点是不同的，前者从科技供给角度考虑问题，后者从市场、工程可行性等需求角度决定对技术的取舍。

最后，正如科斯和罗默指出的，当涉及技术扩散和技术的商业定价时，为了处理与运用市场机制和资源配置有关的不确定性和协调性问题，企业就诞生了。这不仅包括前述有关创新活动的“死亡之谷”理论指出的：从发明到创新的“惊险一跳”存在着无法预测的不确定性，而且，在创立企业、融资、生产到销售的整个过程中，它所需要的市场协调也完全不同于大学和国家实验室这些公共组织。因此，国家为了管理更复杂的知识扩散过程并直接介入商业化创新过程，就有必要建立国有企业这种具有公司治理结构的公共部门，使其担当核心技术创新先锋的重担。

上述对国有企业作为创新主体的讨论说明了美国战后科技创新经验的局限性，并提出了这样一个问题：在核心技术创新和应对社会挑战的使命导向型创新方面，政府在使用国有企业还是支持私人部门进行创新的选择上存在着一个效率高低的比较问题。卡斯特尔诺沃和弗洛里奥认为：“对私营企业的补贴或免税的传统机制不太可能为企业管理者提供有效的激励。从委托代理关系方面来看，政府对私人公司的研发和发展范围、方向了解甚少，而付钱给这些公司促使其完成公共使命，实际上可能只会给私人投资者提供红利。毕竟，私营企业管理者的目标是以收入和财富的形式为投资者创造价值，而不是应对社会挑战。”[46]而且，如果政府在产业实施范围上适当减少对私人部门创新的财税支持，并相应赋予国有企业创新使命，这不仅将减少或克服政府对私人企业创新提供支持所存在的腐败和协调困难等问题，而且也将提高其对私人部门的支持效率。

有些人可能会提出这样一个问题：我国目前的国有企业一般都是“历史悠久”的大企业，而老的大型企业一般都会出现文化惰性和结构僵化，让国有企业担当跨越“死亡之谷”的使命不如支持私人初创企业。对于这个问题，笔者认为：首先，老的大型企业同样可以通过改组来承担这一使命，如芬兰的诺基亚前身是经营木材的国有企业。其次，国有企业也是不断经历新陈代谢的，国家可以通过不断地创办新国有企业完成这一使命。再次，私人企业包括初创企业与大型国有企业虽然在创新优势上各有千秋，但前者在对核心技术创新至关重要的耐心资本投资上显然不如后者。最后，正如英特尔公司创始人戈登·摩尔所指出的：“成功的初创企业几乎总是从一个在大公司(或大学)的研究机构中成熟的想法开始的。在任何没有大公司处于技术前沿或没有大公司研究机构的地区，成立的新公司或从大公司分立出来的公司可能会更少。”[47]

四、结语

本文对国有企业担当核心技术创新先锋队的探讨是从国有企业作为公共部门的性质入手的，而公共部门包括政府、公立大学、国家实验室和国有企业等。本文第二部分对几乎没有国有企业的美国公共部门创新实践的评述说明，在核心技术创新过程中，在政府资助的(应用)基础研究与产业界从事的应用性开发研究之间存在着一条由融资真空带和产品销售困难所导致的“死亡之谷”,使得大量基础性研发成果无法实现商业化。因此，政府需要强有力地介入将发明、创造和专利设计等研发成果转化为产品并销售出去的创新过程，助推私人部门跨越“死亡之谷”。

由于社会制度的不同，人们可能会提出这样一个问题：美国公共部门创新实践的经验是否适用于中国的制度环境?我们有必要对这个问题做出简要回答。弗雷德·布洛克、琳达·维斯和马祖卡托等人以及集体著作《国家创新：美国政府在技术发展中的作用》的作者们都认为，美国这些(没有国有企业的)公共部门的成功经验是其他国家无法复制的，这是美国在战后成为科技霸主的重要原因。固然，我们可以不同意外国学者的这种看法，但是，我国可以借鉴美国这些公共部门的成功经验，因为公共部门在发明和创新中的作用具有一般性，而且，我国是社会主义国家，公共部门发挥的作用理应比美国大。因此，基于美国这些公共部门的实践和逻辑下得出的结论是可以适用于我国的制度背景的。然而，美国可能无法借鉴我国公共部门的某些成功经验，因为我国某些公共部门的特征、职能和作用有可能是我国社会主义制度独有的。

读者有可能提出的第二个问题是：本文有关国有企业的公共部门属性的探讨是将其作为政府、国家实验室和公立大学等公共部门属性的简单延伸或类比进行的。笔者认为，在公共部门的属性上，国有企业与其他公共部门的地位是平等的，例如，我们不能因为国家实验室在历史上比国有企业诞生晚，就得出前者的属性可以简单地从后者延伸或类比出来。在科技创新中，国有企业拥有与其他公共部门共同的属性，即所有的公共部门都比私人部门更能承担风险和不确定性，但这些公共部门又具有不同的组织结构和目标，因而在具体属性上也是存在差别的。对不同公共部门的具体属性、职能和目标进行较全面的比较，这不仅需要专文讨论，而且也超出了本文的范围。就科技创新的公共部门属性而言，与政府、国家实验室和公立大学不同，国有企业是受到严格风险约束的公共部门，并且是唯一直接从事创新活动的公共部门。因此，本文对国有企业的公共部门属性的探讨并非来自其他公共部门属性的简单延伸或类比。

读者有可能提出的第三个问题是：由于美国除了国有企业之外的其他公共部门在核心技术创新中发挥了关键性作用，而国有企业也是公共部门，所以，本文就简单地推论国有企业也能发挥类似的关键性作用。笔者的回答是：有关国有企业在核心技术创新中发挥先锋队作用的理论观点并不是通过这种简单类比得出的，它是以我国国有企业特别是中央企业在一些前沿技术的创新中处于世界领先地位的经验事实为基础的。此外，有外国学者指出：“最近的证据表明，在制度健全的发达经济体中，国有企业在创新能力方面并不比私营企业差，甚至可能更好”[48],这说明本文的理论命题并非只具有中国经验的基础。本文的目的就在于基于这些经验事实特别是我国国有企业创新成功的经验，对国有企业作为公共部门为什么能够担当核心技术创新先锋队问题提出新的理论解释。

读者有可能提出的第四个问题是：为什么不通过将中国国有企业的创新与外国国有企业的创新进行比较来探讨本文主题，而是采取将国有企业与美国其他公共部门组织在科技研究、发明和创新中的关键作用进行类比来讨论国有企业创新问题?笔者的回答是：这正是本文研究方法的独特之处。从本质上来说，本文使用的是科学创造中的“类比和隐喻”的研究方法，而不是比较方法。类比和隐喻的研究方法与比较方法存在很大不同，比较方法一般只适用于发现同一种事物的异同，大多用于经验研究，而类比一般用于发现不同事物的共同或类似功能，一般用于新理论的提出。[49]

(理论)创新起源于惊异，笔者感到好奇的是：既然美国(没有国有企业的)其他公共部门在其科技研究和发明中发挥了“关键作用”,而国有企业也是公共部门，那么，它是否也可以在创新中发挥“关键作用”?如果可以，它在功能上与其他公共部门又有何不同呢?正是这种“惊异”或“好奇心”促使笔者在前人研究基础上进一步探索了国有企业作为公共部门组织在核心技术创新中的独特作用。试想，如果将中国国有企业的创新与外国国有企业的创新进行比较，我们能够发现国有企业的创新与其他公共部门在科技研发及其创新中的作用有何不同吗?同样，如果只是对中国国有企业创新经验进行案例研究，我们也无法知晓国有企业为什么在创新过程中发挥着其他公共部门无法替代的重要作用。本文的意义就在于促使人们从公共部门角度思考我国国有企业在创新中的关键作用，通过与成功经验进行类比，进一步思考我国国有企业如何才能像美国(没有国有企业的)其他公共部门的创新一样在解决我国关键技术“卡脖子”难题和未来前沿技术创新中发挥先锋队作用。

笔者已有专文探讨了国有企业相对于私人企业在创新活动中所具有的制度和组织优势，因此，本文旨在探讨国有企业在公共部门创新中不可替代的作用。兰多尼首先提出了一个重要的观点：国有企业是公共部门中唯一能够将企业的知识治理结构与国家的公共使命导向结合起来的创新者。本文进一步提出了国有企业具有其他公共部门在创新活动中所不具有的三个特征：一是从社会分工来看，国家实验室和公立大学的功能是发明和创造，如果要创新，它就必须创立企业——无论它创立的企业是私人企业，还是国有企业，而一旦它创立企业，这就不属于国家实验室和公立大学的功能了，所以，国有企业是唯一从事创新活动的公共部门；二是从所需知识来看，创新需要的是工程知识，而不是科学规律知识，公共部门中只有国有企业能够做到这一点；三是从创新的商业化过程来看，创新涉及技术的扩散和商业定价，国有企业具有公司治理结构，与市场直接对接，更有能力实现这一要求。

我国可以发挥国有企业在跨越创新“死亡之谷”中的重要作用，这是社会主义制度优势的重要体现。美国在生产领域中基本上没有国有企业可以依靠，因此，为了解决“死亡之谷”的难题，美国政府只能采取对私人企业刺激的政策，并通过创建多种混合公私资源的杂交型创新机构，吸引和激励大量私人资本共同推进应用基础研究的商业化，助力私人企业跨越“死亡之谷”。美国激励私人企业跨越“死亡之谷”措施的成功经验，我国当然可以借鉴。但我国国有企业系统不仅可以替代中央政府行使对私人部门的公共资源支持，而且还可以独自担负起跨越颠覆式创新“死亡之谷”的重任，发挥国有企业作为核心技术创新先锋队的作用。

此外，国有企业系统还可以部分替代中央政府行使对私人部门在风险投资、核心技术研发和商业化等各方面刺激措施的功能，担当国家创新政策的工具，从而减少和克服现代创新政策中公共部门和私人企业之间协调行动所遇到的困境，协助政府成为技术体系和创新体系的“系统创新者”。其具体作用之一就是成为由公私部门共同组成的创新网络或产业链的领导者。

在当前逆全球化时代，我国面临着关键核心技术封锁和“卡脖子”的重大挑战，在这方面，国有企业比民营企业更有实力、更有条件实现核心技术创新的突破，也有义务成为创新先锋队。同样，在构建新型举国体制方面，国有企业比民营企业更有能力和义务担当创新先锋队的责任。其原因就在于现代知识型经济是以先发优势、赢者市场通吃、前后向联系效应、学习效应和收益递增为特征的，与民营企业相比，在适应现代知识型经济的这种要求上，创新型国有企业所具有的组织优势(如没有短期利润压力、较少的风险规避要求和具备规划长期目标的能力),使其更有能力和义务担当创新先锋队的责任。此外，国有企业对于增加社会收益的外部性的重视，可以使其有义务担当对民营经济的知识溢出和技术转让的社会责任，帮助民营经济从事创新活动，并从事民营经济没有能力和不愿意从事的迎接社会和全球挑战的社会创新。因此，我国大型国有企业可以将高强度的研发支出、更长时间视角的耐心资本投资、国有企业创新采购和其他以需求为基础的措施相结合，构建由广大民营企业参与的创新网络，在解决我国核心技术“卡脖子”问题和构建新型举国体制中发挥独特的和不可替代的重要作用。

最后，值得说明的，虽然本文论证的是国有企业的新使命，但这并非是所有国有企业的使命，因为国有企业具有不同的类型，其使命也有所不同。国有企业的新使命适合于知识、技术和资本密集的国有企业，特别是中央企业无疑要承担这一历史使命，而公用事业的国有企业虽然也需要创新活动，但其主要功能是实现稳定运营。建议我国专门成立在经济衰退期间为了稳定经济实施反周期支出并提供就业保障的小型国有企业[50],并将提供就业的功能从大中型国有企业特别是中央企业中剥离出来，以提高其技术创新或市场竞争的效率，而这种就业保障类国有企业显然不具备承担国有企业新使命的条件。同样道理，虽然国有企业可以成为有效的创新者，但并非所有的国有企业都能做到这一点，只有创新型的国有企业才能成为真正的创新行动者。

注释:

[1]习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》,载《人民日报》,2022-10-26。

[2]贾根良:《开创大变革时代国家经济作用大讨论的新纲领——评马祖卡托的〈企业家型国家:破除公共与私人部门的神话〉》,载《政治经济学报》,2017(1)。

[3]习近平:《把握新发展阶段,贯彻新发展理念,构建新发展格局》,载《求是》,2021 (9)。

[4]经济合作与发展组织(OECD)编著:《国家发展进程中的国企角色》,18页,中信出版集团,2016。

[5]贾根良、李家瑞:《国有企业的创新优势——基于演化经济学的分析》,载《山东大学学报》(哲学社会科学版),2018(4)。

[6]L.Bernier,et al.“Introduction”.In L.Bernier,et al.(eds.).The Routledge Handbook of State-Owned Enterprises.Routledge,2020,p.1,p.20,p.1.

[7]G.Borisova,et al.“ Government Ownership and the Cost of Debt:Evidence from Government in Vestments in Publicly Traded Firms”.Journal of Financial Economics,2015,18:168-191.

[8]S.Gasperin,et al.“Strategic Missions and Policy Opportunities for State-Owned Enterprises”.UCL Institute for Innovation and Public Purpose,Policy Brief Series (IIPP PB 15),2021.

[9]M.Landoni.“Knowledge Creation in State-Owned Enterprises”.Structural Change and Economic Dynamics,2020,53(C):77-85.

[10]M.Landoni.“Reconsidering Innovation in State-Owned Enterprises”.In L.Bernier,et al.(eds.).The Routledge Handbook of State-Owned Enterprises.Routledge,2020,p.606.

[11]P.Tõnurist,and E.Karo.“State Owned Enterprises as Instruments of Innovation Policy”.Annals of Public and CooperativeEconomics,2016,87(4):623-648.

[12]高旭东:《不可替代的创新:大型国企创新实践的启示》,载《清华管理评论》,2018(9)。

[13]Xudong Gao.“Approaching the Technological Innovation Frontier:Evidence from Chinese SOEs ”.Industry and Innovation,2019,26(1):100-120.

[14]路风:《走向自主创新:寻求中国力量的源泉》,中国人民大学出版社,2019;路风:《走向自主创新2:新火》,中国人民大学出版社,2020。

[15]参见陈劲、尹西明:《建设新型国家创新生态系统加速国企创新发展》,载《科学学与科学技术管理》,2018(11);李政、周希禛:《国有企业创新功能的理论逻辑与实现路径》,载《当代经济研究》,2020(8)。

[16]相关学者包括高柏、吕铁、贺俊、黄阳华、江鸿和路风等,因文献较多,恕不列出。

[17]对于国有企业相对于民营企业作为核心技术创新先锋的制度和组织优势问题,笔者已有所探讨,参见贾根良、李家瑞:《国有企业的创新优势——基于演化经济学的分析》,载《山东大学学报》(哲学社会科学版),2018(4)。对于国有企业执行国家战略和作为政策工具的历史使命问题,笔者将另文进行讨论,参见贾根良:《国有企业的新使命:国家创新意志的政策工具》,待刊。

[18]M.Landoni.“Knowledge Creation in State-Owned Enterprises”.Structural Change and Economic Dynamics,2020,53(C):77-85.

[19]中译文参见弗雷德·布洛克:《被隐形的美国政府在科技创新中的重大作用》(上、下),载《国外理论动态》,2010(6、7)。

[20]L.Weiss.America Inc. Innovation and Enterprise in the National Security State.Cornell University Press,2014,p.3.

[21]F.Block,and M.Keller(eds.).State of Innovation:The U.S.Government's Role in Technology Development.Paradigm,2011,p.3.

[22]L.Weiss.America Inc. Innovation and Enterprise in the National Security State.Cornell University Press,2014,p.3,p.9.

[23]玛丽安娜·马祖卡托:《创新型政府:构建公共与私人部门共生共赢关系》,中信出版集团,2019。

[24]M.Landoni.“Reconsidering Innovation in State-owned Enterprises”.In L.Bernier,et al.(eds.).The Routledge Handbook of State-Owned Enterprises.Routledge,2020,p.606.

[25]M.Benassi,and M.Landoni.“State-Owned Enterprises as Knowledge-Explorer Agents”.Industry and Innovation,2018,26(2):218-241.

[26]M.Mazzucato,et al.“Is It Time to Nationalise the Pharmaceutical Industry?” British Medical Journal,2020,368:m769.

[27]S.Gasperin,et al.“Strategic Missions and Policy Opportunities for State-owned Enterprises”.UCL Institute for Innovation and Public Purpose,Policy Brief Series (IIPP PB 15),2021.

[28]R.Kattel,et al.“The Green Giant:New Industrial Strategy for Norway”.UCL Institute for Innovation and Public Purpose,IIPP Policy Report (PR 21/01),2021.

[29]沈梓鑫、贾根良:《美国在颠覆式创新中如何跨越“死亡之谷”?》,载《财经问题研究》,2018(5)。

[30]高旭东:《不可替代的创新:大型国企创新实践的启示》,载《清华管理评论》,2018(9)。

[31]P.Auerswald,and L.Branscomb.“Valleys of Death and Darwinian Seas:Financing the Invention to Innovation Transition in the United States”.Journal of Technology Transfer,2003,28(3):227-239.

[32]L.Weiss.America Inc. Innovation and Enterprise in the National Security State.Cornell University Press,2014.

[33]沈梓鑫、贾根良:《美国小企业创新风险投资系列计划及其产业政策——兼论军民融合对我国的启示》,载《学习与探索》,2018(1)。

[34]L.Weiss.America Inc. Innovation and Enterprise in the National Security State.Cornell University Press,2014,p.183.

[35]本文中与国有企业进行比较的其他公共部门将不包括政府部门。

[36]María del Carmen,et al.“The Role of State-Owned Enterprises as Drivers of Innovation”.In L.Bernier,et al.(eds.).The Routledge Handbook of State-Owned Enterprises.Routledge,2020,pp.618-637.

[37]P.Castelnovo,and M.Florio.Mission-Oriented Public Organizations for Knowledge Creation.In L.Bernier,et al.(eds.).The Routledge Handbook of State-Owned Enterprises.Routledge,2020,pp.587-604.

[38]参见路风:《走向自主创新:寻求中国力量的源泉》,中国人民大学出版社,2019。

[39]戴维·莫厄里:《美国战后产业政策与半导体、计算机硬件和软件的发展》,载《中国社会科学内部文稿》,2018(5)。

[40]L.Weiss.America Inc. Innovation and Enterprise in the National Security State.Cornell University Press,2014,p.159.

[41])L.Weiss.America Inc. Innovation and Enterprise in the National Security State.Cornell University Press,2014,p.36,pp.155-159.

[42]贾根良:《国内大循环:经济发展新战略与政策选择》,16页,中国人民大学出版社,2020。

[43]M.Landoni.“Reconsidering Innovation in State-Owned Enterprises”.In L.Bernier,et al.(eds.).The Routledge Handbook of State-Owned Enterprises.Routledge,2020,p.612.

[44]M.Landoni.“Knowledge Creation in State-Owned Enterprises”.Structural Change and Economic Dynamics,2020,53(C):77-85.

[45]F.Hayek.“The Use of Knowledge in Society”.American Economic Review,1945,35(4):519-530.

[46]P.Castelnovo,and M.Florio.“Mission-Oriented Public Organizations for Knowledge Creation”.In L.Bernier,et al.(eds.).The Routledge Handbook of State-Owned Enterprises.Routledge,2020,pp.587-604.

[47]P.Auerswald,and L.Branscomb.“Valleys of Death and Darwinian Seas:Financing the Invention to Innovation Transition in the United States”.Journal of Technology Transfer,2003,28(3):227-239.

[48]P.Castelnovo,and M.Florio.“Mission-Oriented Public Organizations for Knowledge Creation”.In L.Bernier,et al.(eds.).The Routledge Handbook of State-Owned Enterprises.Routledge,2020,p.598.

[49]“类比和隐喻”这种科学理论创造的方法在达尔文和华莱士提出进化论中发挥了关键作用。参见贾根良:《演化经济学:经济学革命的策源地》,70页,山西人民出版社,2004。

[50]贾根良、楚珊珊:《现代货币理论学派的就业保障理论及其争论述评》,载《教学与研究》,2020(4)。

（作者系中国人民大学经济学院教授，本文原载《中国人民大学学报》2023年第2期，授权红色文化网发布）

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