宪法学泰斗许崇德眼中的新中国宪法历史

作者：胡新民来源：红色文化网 2021-12-05 1304

“五四宪法”颁布之后的“七五宪法”和“七八宪法”，因受当时政治环境影响，都与十一届三中全会后的新形势相差太大。按照常规，“八二宪法”是应在“七八宪法”基础上进行修改，但实际情况已经不允许了。1980年宪法修改委员会成立后，修宪实际负责人彭真于1981年7月专门向中央写了一个报告，认为“七八宪法”过于简单，不如以“五四宪法”为基础进行修改。这个意见被中央采纳。这样，共和国宪法面临的就是一场“大修”。

许崇德是新中国第一代宪法学者。他于1953年从教宪法学，著书立说汗牛充栋，潜心治学桃李满天下；他一生参与制定和修订了四部国之重法：“五四宪法”、“八二宪法”、香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法，遍数全国学者，仅此一人。

许崇德于1929年1月出生于江苏省青浦县（现为上海市青浦区），自从1947年考入上海复旦大学法律系后，他就与法律结缘一生。2014年3月3日，许崇德在家中接受了一家香港媒体关于新中国宪法发展问题的录像采访，当晚因突发疾病抢救无效遽然离世，享年85岁。他的灵堂大门上挂的挽联书道：“身以传道三千徒，学而言宪六十载”。

亲历新中国第一部宪法诞生全过程

许崇德与法律结缘源于对日本侵华滔天罪行的“报复”。少年的他曾亲眼目睹日军烧杀掳掠，无恶不作，就想到要让这些坏人罪有应得，必须将他们绳之以法。抗战胜利后，当他看到有中国法官参加的远东军事法庭，法官们义正言辞地审判了日本战犯，使他深感法律工作的崇高，心向往之。于是，当1947年考入复旦大学后，就毫不犹豫地选择了法律专业。

复旦大学教授张志让是许崇德的宪法启蒙老师，那时国民党宪法颁布不久，张志让对其进行了严厉的批判，他认为蒋介石五权分立是假，集权才是真。日后许崇德在一篇文章中谈到：

【“我所以对宪法萌发兴趣，一方面，固然同张先生谆谆善诱、分析深透有关，而另一方面，因我生经战乱，吃尽民穷国弱的苦头，政治腐败，斯时为烈。所以一接触宪法这门学科，初识国家根本制度、根本大法的重要性，就情不自禁地产生了一种求知欲。”】

1951年夏，许崇德大学毕业后，离沪赴京，进中国人民大学当研究生。他被分配的是宪法专业（当时称“国家法”），这正符合他本人志趣。1953年研究生毕业后，许崇德留校任教。

1949年建国初始，制定宪法的客观条件尚不成熟，只能以“中国人民政治协商会议共同纲领”起临时宪法作用。三年后大陆军事行动结束，土改也基本完成，制宪条件基本具备。1953年1月13日，新中国宪法起草委员会成立。作为制定宪法同步进行的，是筹备成立全国具有立法权的最高权力机构---全国人民代表大会。设立人民代表大会制度必须先进行普选，而普选要求登记选民，并审查选民资格。许崇德有幸参加了选民登记的实际工作，这也是他学习宪法学后第一次面对基层民众。

1953年夏，《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》颁布。刚刚毕业并留校任教的许崇德被派往山东泰安，参加中央人民政府内务部在农村开展的第一次基层普选试点工作队。他同工作组其他同志一道帮助当地的乡政府，经历了从选民登记一直到召开第一次乡人民代表大会的全过程。许崇德一边学习选举法和邓小平的选举法起草报告以及有关的中央文件，一边进行实际操作，实验选举制度的每一个环节，收获颇丰。

许崇德所在的普选试点地是泰安县城关乡。一开始，太多的从未听过的新名词让那些祖祖辈辈只知道种地的农民一头雾水：“啥叫普选？”“啥叫选民资格？”“人代会是干吗的？”……

为了动员大家，许崇德和同事找来青年团员组成了宣传队，挨家挨户宣讲：

【“从现在开始，我们要选举出自己的代表来管理国家，这是人民当家做主的权利，是神圣的权利。”】

很快宣传就有了效果。选民登记那天，登记点一早就排起了长队，连大半辈子没出过几趟远门的农村老大娘，也穿上了逢年过节才穿的漂亮的衣服赶来了。

因为旧社会很多妇女都没有名字，只有“王家大妹”、“李家大嫂”这样的称呼，所以许崇德和同事们在登记选民时，现场就给她们取了名字——“你叫王亚美，你叫李素珍……”

上上下下几经酝酿，完成了候选人名单。张榜公示之后，就到了选举的日子。

许崇德清楚地记得，开选举大会那天，乡亲们紧挨着站在一起。大会主持人念完候选人的名字，就宣布同意的举手，不同意的不举手，这样就把乡人大代表选出来了。许崇德后来回忆道：

【“农民千百年来受压迫，现在第一次参加选举，他们的积极性非常高。在当时老百姓的心目中，有选举权的才是人民，没有选举权的那就是专政对象了。”

“被选上的村民乐得合不拢嘴。”】

目睹盛况的许崇德，当时就深刻认识到，农民一直占中国人口的百分之九十，千百年来饱受剥削压迫，总算迎来了第一次当家做主的时刻，这无疑是具有划时代的意义的。

三十多年后，许崇德有机会故地重游。一个令他意外的收获是：从当年参加过这次普选的一个老乡手中，竟然找到了一张被珍藏着的早已发黄了的“选民证”。他感慨万分：这是中国历史上第一次真正意义上的普选。

1954年春天，中南海里紧锣密鼓地加紧进行1953年年底开始的大事：起草新中国第一部宪法。宪法是国之重器，当时起草工作急需专业人才，许崇德被宪法起草委员会副秘书长田家英挑中，抽调到中南海工作。许崇德后来回忆说：

【“宪法起草委员会下面有一个办公室，由秘书处领导，下面再分小组，我们这批人基本上都是在资料组，由田家英直接领导。主要任务有三项：收集各种宪法文本，编写专业的名词解释和宪法草案公布后整理全民讨论的意见。”】

许崇德记忆中的田家英，

【“他每次到中央开完会回来，一定会带回好多问题，因为起草过程中有很多争论，委员们会问外国是怎么解决的，特别是苏联是怎么搞的？我们就要帮着找解答这些问题的材料”。】

许崇德和同事们收集资料的范围非常广泛，除了有中国近代宪法，苏联、波兰、罗马尼亚等社会主义民主国家的宪法资料外，还包括美国、法国等西方资本主义国家的宪法。针对当时的参与制定宪法的一些领导对宪法专业知识不够熟悉的特殊情况，许崇德与同事们还很快整理编辑出了一本宪法名词解释，这本小册子就像一本宪法小百科全书，对相关的名词，解释得非常简明扼要，这本袖珍宪法百科全书很快成为了许多宪法起草委员会成员的必备工具。

宪法的起草经过一稿又一稿的反复讨论，不断论证，日趋成熟。1954年6月，中央人民政府公布草案，进行全民讨论。许崇德后来一提到那个激情澎湃的年代就特别激动，他说，

【“当时是新中国成立不久，全国的百姓经历了长期的封建专制统治，都热切期盼这部人民当家作主的根本大法能够尽快出台，参与讨论的热情格外高涨。”

“（长江和淮河）刚好赶上多年不遇的水灾，各地都在组织抗洪，可是全民宪法讨论并没有因此停下来，相反，不少地方政府是在防洪堤坝上组织民众讨论的。各地整理出来的讨论意见和建议，因为洪灾不好运送，就用油纸、油布把文件裹起来空运到中南海，那是资料组最忙碌的时候，我们负责把这些意见整理出来，天天加夜班，每拆开一包，都非常激动。”】

从1954年6月16日开始，到9月11日结束，全民宪法讨论历时3个月。参加讨论的人达到1亿5千多万，而当时全国人口只有5亿人。在不到三个月的时间里，共收到一百多万条的意见，许崇德和同事依照草案的条文顺序，对意见进行分类整理，最终形成了十六本厚厚的全民讨论意见汇编,供宪法起草委员会参考，也供第一届全国人大第一次会议期间代表们查阅。

1954年9月20日，在中南海怀仁堂，出席第一届全国人大第一次会议的代表们一致表决通过了新中国第一部宪法，史称“五四宪法”。作为工作人员站在走廊上的许崇德激动得流下了热泪：

【“这是我一生中最激动的一刻。” “现场，全体代表起立鼓掌欢呼，会场外，鞭炮声四起，大家尽情庆祝欢呼。”

“当宪法通过时，北京的大街小巷到处都在放鞭炮，生了孩子有的还取名叫‘宪法’，我自己后来都碰上过几个叫‘张宪法’‘李宪法’的，一问他的岁数，肯定是54年出生的。”】

许崇德在他的2003年出版的巨著《中华人民共和国宪法史》中还记录了毛泽东对于宪法草案的感受：

【“宪法的起草，前后差不多7个月。前后总算起来，恐怕有一二十个稿子了。全国有8000多人讨论，提出了五千几百条意见，采纳了百把条。总之我们是反复研究，不厌其详。将来公布以后，还要征求全国人民的意见……这个宪法草案，看样子是得人心的。”】

晚年的许崇德是这样评价新中国的第一部宪法的，他说：

【“1954年宪法奠定了新中国宪法的基本框架，是中国开天辟地的第一部宪法。我们虽然参考了苏联宪法，但‘五四宪法’是中国化的宪法，充分考虑了我国的具体国情，特别是1949年以来我国革命和建设的经验，可以说是完全符合中国国情的中华人民共和国宪法。”】

厚积薄发全程参与起草“八二宪法”

1969年11月，许崇德下放到江西农村参加劳动，但他仍然一直心系宪法。无论在什么环境下，他都设法积极参与。因此可以说，共和国宪法的每一次变迁，他都在倾注自己的心血。

从“五四宪法”到“八二宪法”之间，中国的宪法还经历过两次修改，分别形成了1975年宪法和1978年宪法。无论是一度身在农村的许崇德，还是后来回到大学重操旧业的许崇德，他都是一如既往地积极参与有关宪法方面的事务。他后来回忆道：

【“1970年中央要修改宪法，发动全民贡献草案。我从生产队最低的劳动队被调到总部，我在那里一个人居然起草了一部宪法，写的什么内容已经记不得了。”】

能够直接建言修宪还是在七年以后。1971年，因中国人民大学在“文革”中被撤销，许崇德回到北京后分配在到北京师范学院（现首都师大）工作了7年。1977年10月，中央决定修改1975年宪法。他有机会参加了1977年修宪意见座谈会。在会上，他不顾人微言轻，大胆直言，就不设国家主席的弊病和恢复设置国家主席的必要性，做了半个多小时的发言。多数与会者认为理由充分，有说服力。但还是有一位代表站起来反对：“毛主席说过不设国家主席，所以不应当设。”虽然许崇德据理力争，但1978年宪法还是没有能够恢复国家主席设置。他发诗感叹：“野夫好发不同声，急雨催风四座倾。”

1978年中国人民大学复校，许崇德重返母校讲台。蛰伏多年，他的学术研究成果进入“井喷”期。《对我国宪法学发展的几点想法》、《论宪法规范的显明性——对我国1954年以来三部宪法的比较研究》、《论“序言”在宪法结构中的地位》等近二十篇较具影响力的文章相继发表，引起社会广泛关注。

党的十一届三中全会召开后，国家开启了改革开放的新时代。1978年宪法显然已经不能适应当时新形势发展的需要。1980年9月，五届全国人大第三次会议作出修改宪法的决定，成立了由叶剑英任主任，宋庆龄、彭真任副主任的宪法修改委员会，而此时的许崇德连续发表了《修改宪法十议》等一批有影响的学术文章，受到上上下下社会各界的关注，于是他被调至宪法修改委员会秘书处工作。这一次与1954年那一次不同，他承担了更重要的任务，直接负责《国家机构》部分的起草。后来他说，“我的正式立法生涯严格来讲应当是从1982年全面修改宪法开始的。”

关于恢复设立国家主席一职的建议又被他提了出来。这一次他的建议不但得到了关注，而且得到了相当的重视。当年的宪法修改委员会秘书处《简报》第22期专门刊载了《许崇德同志对改善我国元首制度的建议》一文。在文章中，许崇德提出两个方案，洋洋洒洒数千字，论证严密，最后建议参照“五四宪法”，设国家主席。他向实际负责主持修宪的彭真进言：“应在宪法草案中，设一个条文写明‘中华人民共和国主席是国家元首’。”彭真当时的解释是：“毛主席说过，主席不是元首。”

但是，许崇德仍然坚持从完整而健全的宪法体系的立场反复申说，并形成了多篇论文，还写了一本《国家元首》的专著。1981年，第五届全国人大常委会通过决定，授予宋庆龄国家名誉主席的荣誉称号，这是建国以来绝无仅有的创举。许崇德意识到，恢复国家主席的设置的时机成熟了

同年，他在《民主与法制》杂志发表重要文章《宪法修改刍议》，提出十条建议。此外，他还发表了近20篇法学方面的文章，再一次引起社会的广泛关注。

后来宪法修改委员会秘书长胡乔木终于一锤定音：

【“现在我国各方面都恢复了正常，因此，从恢复国家多年的惯例着想，还是在修订宪法草案时考虑恢复比较适宜。这是表明国家的正常化，国家的稳定。”】

历经五载，许崇德的建言终于进入了中华人民共和国宪法的文本。

这样，共和国宪法面临的就是一场“大修”。在京西玉泉山，许崇德与其他11位学者一起，在两年多的时间里起草了130多个条文，每一条都要斟酌再三，比较正式的稿子就有6稿之多。值得欣慰的是，其中大多数都被采纳。在每一次宪法修改委员会召开的全体会议上，许崇德都认真做笔记，争取不遗漏一个字。他反复思考宪法条文的写法，并积极对宪法修改草案提出自己的建议。尽管几个月也回不了一次家，但却成为他一生中最难忘的记忆。特别令他难以忘怀的是1982年5月一个星期天的夜晚。当时参加起草的专家们大多回家了，只有许崇德和另一位同事还在玉泉山。深夜十一二点钟的时候，许崇德接到彭真从隔壁楼打来电话，叫他们去商量宪法序言的底稿。多年后许崇德还有清晰的记忆，他曾向记者介绍：

【“这已经是序言第十稿了，彭真在字斟句酌地修改。他考虑在序言中，是否应记载20世纪发生的4件大事，让我们看看，还问我们这样提法好不好，征求我们的意见。我们表示赞同。我估计那天晚上，彭真一夜未眠。”】

从彭真住处回来后，许崇德写了一首《玉泉山之夜》，生动地记录下了他们在灯下修改宪法草稿的情景：“假日庭园寂，平楼卧室幽。逐行斟字句，对坐话喃啾。灯下词初定，纸间策已筹。宪章临十稿，尚欲益精求。”顺便提一下，脱胎于1957年毛泽东提出的六项政治标准的四项基本原则，正式进入了这个宪法的序言。

1982年4月，修正后的宪法草案公布，进行全民大讨论。这次人民群众参与宪法修改的热情又一次感动了许崇德。令他印象特别深刻的是，这次除了有地方统一汇总寄来的意见之外，还有许多民众单独寄来自己的意见。“我记得，江西省原省委书记杨尚奎提的意见，是亲自用毛笔写的，字体工工整整，而且篇幅很长。”“还有一名东北的工人王银祥，提了四条意见，因为怕时间赶不上，就花了四分之一的月工资，往宪法修改委员会打了一份近二百字的电报阐述自己的建议。”

这次全民讨论，有几亿人参加，持续的时间比1954年宪法草案的全民讨论还长了1个月，达4个月之久，规模之大、群众热情之高，前所未有。仅在西南边陲的贵州省，就组织了2286次讨论。在此期间，许崇德马不停蹄地跑了上海、天津等16个大城市，做宪法草案的宣讲工作，使更多的群众了解宪法草案，参与宪法的制定。1982年12月4日，经过全民大讨论的宪法由五届全国人大高票通过。之后，许崇德以最快的速度发表了一批宣传新宪法的文章，并编写了《中国宪法》等多种教材及教学大纲，使更多的群众了解宪法，使更多的人学习宪法。

后来曾多次有记者采访他时请他谈谈他自己对“八二宪法”的贡献，他总不愿多言，只是谦虚地说，

【“通过这次伟大实践，我接触到了许多从未接触过的情况和事物。虽然为时仅两年半，却受益至巨，若以‘胜读十年书’来比喻，恐怕还远不足以说明我收获的丰硕。”】

作为亲身经历我国宪法历史的宪法学泰斗，对宪法的真知灼见，至今对国人仍有很大的教益。