1949年南京市接管和安置旧人员工作研究

自解放战争进入战略反攻阶段，大量的大中城市政权易手，接管和安置旧人员就成了中共面临的一个急迫而又普遍的难题。正如董必武所言：“如果我们对他们(指旧人员——引者注)采取轻视甚至敌视的态度，那么我们就会使一部分有用的人不能发挥其应有的作用，甚至走相反的路，造成一些麻烦。”在党的领导下，各地把接管和安置旧人员作为一项关系政权巩固和社会稳定的重要问题，在实践中不断积累经验。

1949年 4月，南京解放。作为旧政权的首都，南京市拥有国民党中央和南京市两级行政机关，旧政权人员数量殊为庞大，情况错综复杂。能否妥善安置这些人员，“不仅直接关联本市，对全国政治影响亦甚大”。在实践中，南京市按照中共中央规定和要求，基于自身实际，通过多种方式和手段，克服了重重困难，将大批旧人员进行了妥善安置。本文拟依据相关档案史料，分析其接管和安置旧人员工作的困难挑战、过程举措、成效经验，以期为深化相关研究提供参考。

一、面临的困难与挑战

1949年 4月，解放军百万雄师发起渡江作战。由于“我军顺利渡江，敌人仓皇逃窜”，加之南京地下党组织“积极宣传党的政策”，解放军占领南京的困难比预计的小，但接管后的麻烦却比预想的大。较为突出的一项难题，正是南京大量旧人员的接管和安置问题。中共面临着安置“6万以上纯消耗的旧员工”的巨大压力。如何处理这些旧人员，成为中共面临的“一个繁难的工作”。

(一)解放后南京市定位与功能骤变，大量旧政权人员亟待安置

政权易手后的南京，由全国政治中心、首都变成一座区域性城市，功能定位骤变，庞大臃肿的旧政权机构轰然倒塌，大量的旧政权人员亟待接管安置。由于南京市存在中央机关和地方政府两套政权机构，所以官僚机构及人员数量殊为巨大。据统计，南京市军管会各接管委员会“在接管的 1191个单位中，官僚机构多达 923个，占总数的 80%”。尽管作为中央机构的“一府五院”及少数上层官员大多已南迁，但遗留的大批基层公务人员成了中共接管南京后需要安置的对象。接管之初，南京市军管会就大为发愁：“伪中央机关非常庞大(仅行政机关公务员即有二万余人，工友万余人)，我们仅一个市的机构尽量留用也用不了几个人，就必然有大批人要遣送。”按照中共中央的要求，对于旧人员总的原则是留用，但南京市的旧人员数量过于庞大，如何执行这一政策，确实困难重重。即使对于暂时留用的旧人员，“他们自己也看到国民党的庞大官僚机关人员太多，我事实上不能全部录用”。

(二)权限未理顺和经验不足给接管和安置工作带来限制和挑战

一方面，作为地方过渡性政权，南京市军管会并无处置旧政权中央机构遗留的财产及人员的权限。“南京伪中央政府各部门均是全国性机关，对其人员、档案、图书决不应视作地方机关，按照地方需求决定其价值加以处理，那必然要造成重大损失。”这种权限设定在接管之初确实带来了不少棘手问题。另一方面，中共接管南方大城市的经验不足，在接管初期也影响着旧人员安置工作的效率和成果。解放战争时期，中国共产党解放并接管城市基本沿着从北向南、由东往西的路径，接管城市的规模也从早期以中小城市为主转向东部大城市。南京是解放军接管的第一个江南大城市。尽管中共在接管之前已经培训、组织了专业的接管队伍，如金陵支队，但由于国民党弃城而逃，解放军进城基本顺畅，接管时间比预计提前，导致金陵支队滞后于接管部队入城，且金陵支队培训时间过短，缺乏经验的学生和文化程度不高的干部居多，并不能完全发挥作用。

(三)接管干部在思想认识和工作方法上存在一些问题，对相关工作的展开和推进造成了一定的影响

政策确定之后，干部就是决定性的因素。干部队伍的素质和思想状况对于工作成效影响极大。当时，南京市的接管干部在能力和思想上普遍存在一些问题。比如，接管干部普遍文化水平不高、对城市工作比较陌生，并且干部水平与接管工作对专业化的需求匹配度不高。时任中共南京市委组织部部长陈修良就指出，接管干部“数量虽不少，但工作能力不甚强。区级以下农民干部很多，新来的学生亦多。现在一方面感到干部不够，另一面又有些分配不下去”。此外，一些接管干部在思想上对接管工作面临的新情况新困难斗争意志不足，同时又对旧人员心存偏见，对党中央确定的留用政策理解认识也不足。比如，有的接管干部在执行政策的过程中“出现过简单急躁，‘一锅端’的现象”，还有“不少单位领导思想是一推了之的打算，早走为好，省掉公家担负，不耐心细密处理”。不少接管干部在工作初期，“带着农村土改的情绪看这些旧职员，对其中有不少人可以改造其技术，可以使用的一面想到的少”，希望“早结束、遣散，省掉麻烦，因之思想上不愿接近他们，异常冷淡”，还有一些干部存在“以胜利者自居的骄横思想，摆架子，看不惯旧人员”。接管干部自身的这些问题，也是推进接管和安置工作需要克服的突出困难之一。

二、总体过程及主要举措

面对接管和安置旧人员群体的困难局面，南京市贯彻中央和华东局接管城市的政策和安置旧人员的原则，从实际情况出发，不断健全组织机构，强化领导力量，并在实践中注重总结经验、纠正偏差。

(一)建立健全接管工作组织机构，加强对相关工作的领导

接管和安置旧人员是一项复杂又细致的工作，必须组织严密、统一领导才能取得实效。在接管组织上，南京市“行政组织系统是军管会、接管委员会、军事代表、工厂机关学校，而在行政组织系统内与之一致的则为党的组织即是市委、接管委员会党委会、党组(由军事代表、工作组长及支部书记三人组成)、支部”;在接管主体上，“主要负责人是军事代表，由上而下的按党政系统进行接收，军事代表向军管会接收管理委员会负责”。在南京市委之下，还成立了相关专门机构，安排专门负责的干部，并积极加强各部门之间的联络协调，为工作提供便利条件。比如，为了做好旧人员的遣散工作，1949年 6月 3日，南京市设立了处理回籍人员办事处，专门负责资助被遣散的旧人员回籍工作。

(二)从实际情况出发贯彻“留用”方针

对于接管城市过程中旧人员的处理，中共在实践中逐步形成了分类对待、总体留用、进行改造的原则。1949年 3月，中共中央《关于对旧职员的处理原则的指示》中明确要求将旧政权中的公务人员(政治机关)与技术人员(企业及公用事业)区分开来，对留用的旧政权人员要进行培训、改造，以适应新政权的需要。《指示》强调：“除开十分不愿工作不愿受训者外，我们应采取留用一切有用人员的态度，决不可轻率地把他们开除赶走了事，而应细心地和他们讨论如何改造思想作风为人民服务及解决他们家庭困难的办法，以便能争取大批旧职员为我们政府工作。”为更好贯彻这一要求，南京市基于不同阶段实际制定了有针对性的举措。

第一阶段，“原职原薪”，暂时留用。在接管之初，南京市对于大部分旧人员采取了暂时留用政策，以稳定社会、巩固政权。1949年 5-7月中旬，南京市“初步留用旧工作人员 41036人，占旧人员总数的 73%”。确定留用之后，如何分配工作和发放工资就成为随之而来的关键问题。早在 1949年 1月，中共中央就在《关于新解放城市职工工资薪水问题的指示》中强调：“新解放城市中，职工与留用的公教人员的工资薪水问题，是一个非常复杂的问题，也是全国性的问题”;“凡留任原职的职工和公教人员，只有暂时一律照旧支薪，即按解放前最近三个月内每月所得实际工资的平均数领薪。只有在个别地方，三个月的平均数仍嫌太高，才可稍为削减。”根据这一指示精神，南京市在接管旧人员之后采取了“原职原薪”的政策，以尽最大努力安定人心、恢复秩序，并为后续稳步地进行改革和过渡提供前提。原职原薪“不但可以避免打乱旧的企业机构，而且可以使一般的旧工作人员(甚至一部分旧高级工作人员)免除生活上的顾虑，恪守职责，使生产及业务不致中断”。但这一政策很快引发非议，中共党内不少人担心这样会“引起工人弟兄的不满”。1949年 5月，中共中央华东局财经委指出：“原职原薪，是个过渡办法”，这一政策看似不合理，但是“现在的不合理是为了将来的合理”。当接管人员了解各单位、企业的情况后，这一过渡政策就需要调整。

第二阶段，“整编节约”，裁并机构、缩减人员。“原职原薪”的政策实施了近三个月，新政权对大部分旧人员进行了初步安置，但巨大的财政压力很快出现。据统计，在南京解放后头 4个月的财政支出中，开支旧人员薪资和资助还乡生产费用占 70%。“从4月 22日到 6月 22日收入九千多万，支出是十六亿，主要是旧员工工薪与遣散旧职员工经费。国民党旧机关太大，旧员工六七万人(五万多是国民党中央各部会内，南京本市一万多人)。”庞大的旧人员队伍让新政府的财政不堪重负，而且“过去国民党政府的薪资制度，是很不合理的。继承这种不合理的薪资制度，必然会使我们的经济建设受到严重的损失”。因此，“整编组织、裁减冗员、节省开支，开发财源”便势在必行。

为了进一步安置暂时留用的旧人员，缓解巨大的财政压力，1949年 7月，南京市成立了整编节约委员会，统一领导全市整编节约工作，以粟裕、唐亮为正副主任。8月3日，南京市召开党员干部大会，动员精简节约，唐亮就整编问题发表重要讲话，阐明整编的必要性并对如何整编作了原则性要求，强调“不要犯急性病，不应马马虎虎”，“对精简人员除进行统一的说服外，还要特别耐心解释，以达到严肃而顺畅的处理，不能一推了之”。9日，唐亮就如何推进整编节约工作提出：“各单位尽可能地将类同性质的机构合并，将不必要的机构予以缩小或撤销。”粟裕也就精简节约工作指出，要“大力精简勤杂人员”。17日，华东局基于南京的先期工作经验，为统筹华东地区整编节约工作，颁发了《机关部队整编节约方案》，要求“整编组织、紧缩人员、节省财政开支、清理缴获资财、提倡劳动生产”。该方案对精简人员和节约开支作了详细规定，明确要求：要“争取和改造大批旧人员为人民服务”;“对裁减及遣散之人员，必须事先拟妥安置计划，以免流离失所”。同日，华东局第一书记邓小平在干部扩大会议上强调，必须实行“精兵简政、节衣缩食、减少开支”的方针，但“对旧人员不但要适当的安置，照顾他们的生活，还要对他们仁至义尽”。19日，南京市整编节约委员会积极响应华东局的号召，提出在“既不妨碍工作，又节省人力”的原则上，“把不必要的机构予以裁并，不必要的人员予以缩减”。

第三阶段，“包下来”，既按规划继续推进精简留用，又对编余人员进行妥善安置。1949年 9月 21日，中共中央作出指示：“接收之国民党旧工作人员，除作恶多端、严重贪污及依靠门子吃饭的分子等而为群众所十分不满者，应予撤职并依法办理外，一般均应予以留用。”这一阶段南京市对旧人员的政策转向“包下来”：“除反动有据、劣迹昭著而为群众不满予以撤职，除首恶分子依法惩办外，对其他人员实行‘一律包下来’，‘三个人饭五个人吃，房子挤着住’的政策，其中有一技之长又愿意为人民服务的旧公教人员，尽可能予以留用。”但“包下来”并不意味着放弃精简机构和人员，而是一种更为深入的吸纳和留用。一方面是按照编制和规划对旧人员中的优秀和积极分子进行精简留用，另一方面对于在整编过程中被裁减的党政机关、部队、学校等机构的旧人员即“编余旧人员”进行妥善安置。9月 24日，南京市进一步明确了编余旧人员的处理意见，强调“无办法的要本着‘三个人饭、五个人吃’的精神”，“编余的、受政府供养的人员必须节衣缩食，公家只能给以最低限度生活费”。10月 9日，南京市发布编余旧人员具体处理办法，并细化了方案。比如，“对职员、工人、工友应采不同办法处理，工友尽量协助其回家或转业，职员、工人则采取安置工作与组织学习之办法”;对不同单位的编余旧人员进行多渠道的培训，如“留在机关学习”，“送华大及工人训练队学习”，“送北京学习或工作”等，“使编余人员各得其所”。经过努力，“接管时期遣散的及七月整编时期编余的旧工作人员”，最终基本上均“做到适当处理”。

(三)就接管权限和机构设置问题及时向中央请示报告，积极配合政务院指导接收工作委员会华东区工作团工作

1949年 5月，南京市军管会下设政务接管委员会，专门负责接收市府机构，但国民党中央机构的处置则超出了南京市的权限。为解决接管权限问题，南京市及时向中央请示报告，请求中央指导。10月 28日，“为统筹指导与处理国内外有关前国民党政府中央各机关、人员、档案、图书、财产、物资等之接收事宜”，政务院第三次政务会议决定成立“政务院指导接收工作委员会”，并通过《政务院指导接收工作委员会工作条例》。

鉴于国民党政府中央机关大多集中在华东地区，11月 11日，政务院第五次政务会议决定：“首先组织华东区工作团，由董必武副总理领导前往，统筹指导和处理华东区有关前国民党政府中央各机关、人员、档案、图书、财产、物资等接收事宜。”11月 29日，华东区工作团还成立了人事处理委员会，专门负责旧人员的处理和安置工作。12月 10日，董必武率华东区工作团首批人员抵达南京。12月 8日至 12日，南京市一届二次各界人民代表会议召开，这次会议还特邀了少数旧人员作为代表参会。12月 11日，董必武在南京市一届二次各界人民代表会议上的讲话中讲明了华东区工作团的主要工作，并对南京市接管工作取得的成绩表示肯定。他指出：“南京是前国民党中央政府的所在地，要处理的问题自然比较繁巨”，南京市接管工作的成绩“是南京市军管会、市人民政府执行政策正确，南京人民的协助以及解放前夕前国民党政府中央各机关旧员工妥善保护的结果”。他还特别强调了旧人员的安置问题：“至于留宁未走的、相当众多的旧员工的处理，在过去由于南京是一个地方政府，要妥善安置自有若干困难;这次本人率领华东工作团南来，将在这个问题上多做一些工作。”南京市相关部门积极配合华东区工作团的工作，使国民党中央机关的接收特别是人员安置得以顺利推进。在国民党政府中央机关的旧人员安置方面，政务院指导接收工作委员会主要采取了外调、转业的方式。12月 29日，董必武出席了政务院指导接收工作委员会第三次会议。此次会议讨论了接收的五六千旧人员的受训计划及受训结业后的出路，董必武提出几种解决方式：中央各部调用很少的一部分;南京属六县可安插一小部分;华东军政委员会各部和华东各省、区、县、区四级，可容纳一部分;教以技术，转业或组织生产;调往各地乡村中担任教员，特别可动员前往东北，由中央教育部办理。政务院指导接收工作委员会华东区工作团在工作报告中也指出：“南京方面，原在华东人民革大分校(校部设在伪中央政治大学校址)内收容了 2000多旧人员，还有 900多青年学生”。到 1950年 1月，华东区工作团共安置了国民党政府中央系统各机关公务人员 2409人，救济了 300多位生活有困难的旧人员。

(四)及时纠正政策执行中的偏差，不断提升工作成效

接管和安置旧人员，是一项需要慎重对待的工作。只有本着争取、团结、改造的方针和负责的态度，才能避免“任何草率从事，不负责任的现象发生”，使旧人员“各得其所，各安其业”。南京市在接管和安置旧人员工作中，始终强调要“采取负责、同情的精神，不能因为他们过去服务敌伪机关一律加以歧视”;在态度上，对待旧政权人员“既不能态度暧昧、拖延不决;又不能犯急性病，一推了事，必须采取优先处理谨慎负责的态度”;在具体处理过程中，要求“针对不同人员采取不同方针，技术人员、一般纯洁的知识分子则应尽可能争取他们参加学习”。但由于具体情况纷繁复杂，干部的思想认识和能力水平各异，相关工作在推进中仍然出现了一些问题和偏差。例如，在留用政策落地的过程中出现了“安置方式不妥当”的现象。虽然明确了“留用、学习、转业、还乡生产、资遣回籍”的多种处理办法，但在实际操作过程中仍然困难重重，一度出现“转业的无处可入，学习的则华大不收，回籍的无家可归，无资本经营其他职业”等情况。针对上述问题，南京市从实际出发，及时纠偏，最终使安置旧人员过程中出现的多数问题得到妥善解决。

一方面，对政策执行不断调整完善。比如，在工资政策上，由于对政策的理解和宣传的错位，一些干部在工作中过于“强调工人在新国家中的主人地位，对工人组织性、纪律性教育不够”，由此导致不少工人思想上产生了平均主义倾向，主要表现为要求工资平均、不服从担任管理工作的旧人员指挥，“因而引起旧职员的怀疑、顾虑”。针对这种情况，南京市“在执行‘三个人饭，五个人吃’的原则时，适当的照顾确具专门知识和技术才能的人员，在调整薪资的时候，防止平均现象”。又如，对于遣散不当的旧人员，南京市军管会要求“已遣散处理的人员有处理不妥当者，应重新研究处理”。具体方法有二：一是召回再安置，“过去已经处理，生活无着者，采调查召回，另行安置方针”。因地方经济大多处于恢复阶段，就业和生活困难，导致部分旧人员转业后难以维持生活，无法实现自给自足，出现了部分转业和回乡生产旧人员复返南京的情况。尽管返宁人员数量不多，但南京市本着负责到底的精神，对这部分人员召回重新安置。到 1950年底，“共处理 980人。其中介绍工作 2人，介绍学习 501人，转社会服务处登记 114人，转其他机关处理 2人，协助转业 81人，以工代赈 121人，资助回籍 18人，退休 75人，转为社会救济 60人，收养安置 6人”。二是把“召回编余旧人员”与“精简精神”相结合，基于新的条件进行统筹考虑和安排。南京市政府明确强调，“重新处理，绝不是复职复薪”。基于财政负担的考量，对于被召回的编余旧人员，只有能提高工作效能的技术人员等予以复职，其他编余人员的再安置以学习或派遣还乡为主，“否则这些被裁减的旧人员单纯靠南京政府去安置，将是一个很重的负担”。返宁人员的再安置和召回编余人员都体现了人民政府对旧人员负责到底的态度。

另一方面，对接管干部和旧人员加强思想教育。思想是行动的先导。只有加强思想教育，切实提高认识、转变工作思路和方法，才能有效解决问题。解放之初，一些接管干部出于担心革命队伍中混入反革命分子进而影响新政权的巩固等方面的顾虑，在安置旧人员的过程中态度不积极、方式简单化，存在“一刀切”等倾向。在实践中，当时接管干部与留用旧人员之间普遍存在两个问题：一是如何同留用人员一道工作的问题;二是在工作中谁领导谁的问题。针对这两个问题，中共中央强调，既要团结又要改造，团结是因为接收和留用旧人员是一项极为重要的政治任务，必须认真做好;改造既因为未经改造的旧人员无法满足新政权的需要，也因为改造可以防止反革命分子混入革命队伍。1949年 11月 2日，中共中央组织部副部长安子文在给毛泽东的报告中指出：“必须依靠原有的干部，但对他们必须严加教育，要团结留用人员中的进步分子，教育、改造中间和落后分子，以鼓励和打击少数反动分子。总之，团结和改造留用人员是当前的一件重要的政治任务。”在接管安置旧人员的过程中，南京市反复强调团结改造的重要性，一方面，对接管干部加强思想教育，纠正思想偏差，加强接管干部与旧人员的团结;另一方面，对旧人员通过学习、培训等方式进行积极改造，使他们尽快转变角色，由“旧人员”迅速转变为服务新中国和人民事业的“新人”。

三、成效及经验

得益于正确的政策和接管干部的努力，南京市接管和安置旧人员的工作在不到一年的时间里便基本完成。1950年 4月 12日，南京市市长柯庆施在向南京市各界人民代表会议报告接管和安置旧人员工作时指出：“除我们接管时留在原机关的旧工作人员已全部留用或学习外，介绍工作及自主回籍者约 16万余。凡适合于今天建设需要的技术人才，均已参加各种工作。”时任中共南京市委副书记的江渭清在回忆中说：“根据中央的指示精神，我们对旧公教人员，分别情况作了处理：大部分继续留用，共有 3.76万余人，成为人民政权干部;6000多人送到各类学校学习，然后分配工作;其余一般也得到了妥善安置。”在此过程中，南京市也积累了一些接管和安置旧人员工作的有益经验。

其一，确定接管方针，制定周详的接管计划。接管南京之前，中共中央在思想教育、政策宣传及接管干部等方面进行了较为全面的安排和准备。在接管方针上，南京市根据中央及华东局的指示，采取“各按系统，原封不动，自上而下，先接后分”的原则，因地制宜地制定了接管南京的步骤和方法;在具体的接管方法上，采取“自上而下的行政方式与自下而上的发动群众相结合”、“依靠工人、团结职员，特别是其中的进步的积极分子”等方法。比如，在依靠和团结进步职员方面，南京市先是在“工人中进行了主人翁教育，职员中进行了爱护人民财产、为人民服务教育，说明接管是自己的事，人民财产归还人民，协助接管人人有责”。随后又以“过去受压迫深的工人与中下层职员”为工作重点，充分激发他们的积极性主动性。经过这些教育，旧职员“参加接管热情都很高”，“大为鼓动了职工的积极性”。

其二，从实际情况出发，运用多种渠道和方式安置旧人员群体。中共中央关于旧人员的安置，总的方针是留用。但南京市情况复杂，旧人员数量庞大，且面临市级政府与国民党中央政府叠加的特殊情况，导致接收工作的难度大大增加。面对“数达六万余被国民党匪帮遗弃的公务人员”，南京市无法做到“应留尽留”。考虑到新政权的承担能力和财政压力，军管会在处理和安置旧政权人员时采取“留用、学习、转业、还乡生产、资遣回籍”等多种方式。由于前期宣传动员工作做得好，“被遣散人员一般还感到满意，认为‘共产党宽厚亲切，真是意想不到!’”对留用的旧人员则采取“团结，教育，改造”的政策，既符合中共的统一战线策略，又加快了被接管城市社会秩序的恢复和生产建设的速度。总体上看，南京市在贯彻中央精神、执行中央政策的同时，努力因地制宜地细化并调整具体的接管策略，使旧人员的接管和安置工作最终取得了扎实成效。

其三，注重工作步骤和方法，不断调整优化工作机制和方法。比如，在接管安置旧人员过程中，南京市的相关工作人员一般是先通过宣传政策以稳定旧人员的情绪，如“先宣布接管，展开宣传，反复解释政策，在宣传进程中逐渐接近群众，了解情况，搜集材料，逐步消除旧有员工对我疑惧、对立心理”。这一宣传工作效果明显，“经过几天初步了解我之政策纪律与作风及对他们之态度，大部自己要求参加”。在具体工作的态度和方法上，接管干部通过“个别谈话、反复教育、劳动生产，在旧人员中作思想酝酿，清楚了解情况，决定去留，在态度上表示诚恳关切，表明政府对他们的负责，这样处理影响一般是好的”。同时，南京市还特别注重作风建设，接管干部“多数朴素艰苦，积极完成任务，给群众以良好印象”。此外，南京市在工作中还注重贯彻落实请示报告制度，认为“我们对于请示报告制度应特别注意”，“这是执行政策避免走弯路或不走弯路的有力保证”。在中共中央和华东局的指导下，南京市“采取稳扎稳打，分别轻重缓急，有计划有系统的处理各种问题”，并及时向上级和中央汇报工作，适时调整政策，最终使南京市妥善解决了这项棘手难题。

南京市作为旧政权的首都，旧人员较为集中、数量较为庞大，接管和安置旧人员工作繁难艰巨。面对困难的工作局面，南京市根据中共中央的相关方针政策，从自身实际情况出发，经过艰难工作，克服重重困难，把数量庞大的旧人员进行了妥善安置，解决了他们的工作和生活问题，充分赢得了民心。旧人员的留用与再就业符合将南京从消费的城市建设成为生产的城市这一目标，这些通过学习、培训后参加工作的旧人员对南京市经济社会的恢复和发展作出了积极贡献。南京市的相关实践，是新中国成立前后城市接管和安置旧人员工作的一个典型。其中的丰富经验，为后续其他城市的相关工作提供了有益借鉴。

作者系南京邮电大学马克思主义学院讲师

来源：《党的文献》2024年第6期

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