邋遢道人：关于“城乡二元结构”和“城乡经济社会发展一体化”的思考

关于“城乡二元结构”和“城乡经济社会发展一体化”的思考

十七届三中全会公报发出后，大家很惊奇得发现公告里并没有论述要进行“土地流转改革”的内容。由于此前迹象是本次全会将主要推出这个改革措施，现在看来是“此事还要商量”。　　

这次公报关于农村问题有一个明显的新提法，就是“全会认为，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。”这段话是对我国农业经济发展到什么阶段的一个判断，而这个判断本身就包含了下一步工作的内容、任务和方向。本段话前一部分，也就是以工促农、以城带乡的提法以前也有过，但认为要“着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化”却比较新，起码以前只在学术文章中见过。　　

什么是城乡二元结构？专家们大致这样说的。“ 我国长期实行的城乡二元结构，把人口分为城市居民和农民，并将就业、住房、医疗、子女教育等公民权益同户口挂钩，形成了包括公民迁徙、劳动就业、教育、财产和社会保障在内的诸多方面对农民的不平等。” （中国农业大学人文与发展学院教授左停）。城乡二元结构包括“城乡之间的户籍壁垒”形成“严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度”；第二，“两种不同的资源配置制度。改革前中国社会中的资源是由行政性的再分配，而不是由市场来进行配置的。比如，教育和公共设施的投入。城市中的教育和基础设施，几乎完全是由国家财政投入的，而农村中的教育和设施，国家的投入则相当有限，有相当一部分要由农村自己来负担”第三，“目前国家每年为城镇居民提供上千亿元的各类社会保障（养老、医疗、失业、救济、补助等），而农民生老病死伤残几乎没有任何保障”（清华大学社会学系教授孙立平）也就是说，专家们认为中国的城乡二元结构就是由城乡隔离的户籍制度形成的国家行政资源对农村和城市配置的不同。　　

那么二元结构的恶果是什么呢？　左停　教授说：“城乡二元结构是导致我国农民权益受损的制度根源。因为，在城乡二元结构下，农民创造的部分物质财富，被拿走用于支持工业化和城市发展了。目前，我国大部分农村经济发展缺乏资金支持，城乡差距日益拉大”。　孙立平　教授认为：“城乡二元结构已经成为目前中国经济和社会发展的一个严重障碍，这似乎已经成为一种共识”。也就是说，户籍制度带来的资源配置差别以及财富分配差别，是中国农民长期低收入的关键。　　

说实话，贫道以前一直与　孙　教授　和左　教授一个看法。在2001年还写了一篇很长的文章呼吁废除区别城乡的户籍制度，加快城市化和第三产业以增加发展机会，认为这是解决三农问题的关键。这篇文章压缩后以“解决三农问题的出路在于‘消灭农民’”题目发在强国论坛上。但是，所谓二元结构，或者是户籍制度是解决三农问题的钥匙吗？贫道现在并不这样认为。因为事情远比这复杂。　　

从专家们提出的问题来看，消除城乡二元结构，一是要取消城乡隔离的户籍制度，使农民自由流动和定居；二是政府财政要拿出钱来解决农民的医疗、养老保险和投资农村教育，使城乡在教育、医疗、养老等方面统一起来。认为只要解决这些，“农民权益受损的制度根源”就消除了，再加上“以工促农、以城带乡”的措施，三农问题就基本解决了。　　

贫道支持取消城乡分离的户籍制度，实行统一的户籍制度。但对解决这个问题后能否解决三农根源问题，却持怀疑看法。　　

如果玩文字游戏，说只要农民跑到城市里了，因此不再是农民身份，这些人再出的问题不再是“农民问题”，那么肯定这项措施能“解决”部分农民的问题。但如果说要解决的问题“农业、农村、农民”问题，则很难看出有什么作用。　　

巴西、墨西哥、阿根廷、菲律宾、印度……等几乎所有第三世界国家都没有实行城乡分离的户籍制度，但是这些国家同样存在三农问题：农业发展水平低，人均农作物单产只有发达国家的40%左右；农村教育、卫生、医疗水平远比城市落后，没有社会保障；农业资源被大资本控制，农民多数是雇佣劳动者，收入很低。最主要的是，这些国家农民问题小了，因为农民人数少了，但城市问题大了，因为城市拥挤了大量的失业和半就业状态的城市贫民，这些人在城市里一样没解决收入、生活水平、教育、医疗、养老问题。　　

相反，日本、中国台湾地区、韩国的农民虽然没有户籍制度差别，但是这些地区的农民在产业发展机会上受到制度的特殊照顾，很多产业，包括金融保险、加工、流通储藏、市场资料生产供应、技术服务、农产品超市等，限制非“农民身份”经营和参与，这是另一种形式的“城乡二元结构”。而这些国家和地区的三农问题都没有，农业发展水平很高，农民生活和收入与城市居民差别虽然依然有，但远比中国和前述国家要小得多。　　

显然，并不是“区分城乡身份”就一定出问题，“不区分城乡身份”就一定万事大吉。　　

从中国看也是这样。1958年实施的城乡分离的户籍制度是整个城乡计划经济体制的配套制度。国家提高积累率以加速工业化尤其是重工化，只能依赖拉大工业品与农产品价格差，也就是说为剪刀差。　　

什么是剪刀差？在市场经济中，由于农业劳动生产率提高的空间小于工业，农民劳动生产率会趋向于小于工人。按照市场规律，农民和资本会因此流向工业，同时，农产品价格会自然上升以平衡这种差距。也就是工业品价格趋于下降，农产品价格趋于上升，形成一个剪刀形式。现在，国家要集中一块财富来加快工业化，因此就控制资本和农民向工业流动，控制所有产品价格上升，也就是国家“吃掉”了本来市场经济要显现的剪刀型差额那部分，用于国家建设。这是中国迅速从50年代初期积累率不到20%发展到50年代后期积累率达到35%左右的“诀窍”。贫道在以前很多帖子中多次说当时后期工业化国家只有两条路：要么选择“低水平均衡陷阱”，要么选择“勒紧裤腰带建设”。所以中国只用了十几年使工业产值远高于农业（一样是农业大国的印度最近才达到）。　　

在整个体系中，城乡分离的户籍制度是个重要手段。虽然这个时期城镇居民收入也非常低，工人创造的财富大部分也被国家拿走搞建设了，城乡居民收入有差距，但远比现在要小。但是毕竟资源非常有限。拿出来搞城市化多了，搞工业化的就少。因此国家选择了先搞工业化（贫道并不认为这是唯一出路。因为城市化意味着第三产业发展空间的扩大，成为经济的一个新增长点。尤其在工业化基本完成后，也就是70年代初，取消或者有限制的取消户籍分离制度，加快城市化。但由于我们理论上不认为服务业“创造价值”，加上文革动乱，没有提出这样的政策变动），这样只能限制农民自由进城。这是城乡分离户籍制度政策设计的初衷。　　

那么，这种城乡二元结构就完全是牺牲农民利益吗？是造成目前三农问题的根源吗？显然不能这么简单做判断。　　

首先，中国城乡消费差距并没有因为二元制度而明显扩大。按照中国统计年鉴数字，中国在二元结构实施前的1952年到1957年的6年中，城乡居民消费水平差距为（农民为1）平均为1比2.533。实行二元户籍制度后到文革前的8年中，即使包含3年农村大饥荒（1比3.2、3.1、2.8），平均为1比2.675，扩大幅度只有5.6%。文革10年这个数字为平均1比2.42，比二元户籍制度实施前的1比2.533还低4.5%。因此，二元户籍制度不是城乡居民生活差距的原因，原因是农业劳动生产率增长速度低于工业，而二元户籍制度没有继续扩大差距反而是缩小了差距。　　

改革初期，由于国家大幅度提高农产品收购价格（大约一次性提高40%左右），加上开放了农贸市场，使农产品加工得到恢复。因此，1982年到1986年城乡收入差距缩小到平均1比2.32，比此前的1比2.42缩小了4.1%。但是，随着价格因素的缩小，城乡居民消费差距开始持续扩大。1987年到1996年，城乡居民消费水平平均迅速扩大到1比3.12，比改革初期扩大34.5%，比文革期间扩大28.9%，甚至比二元制度实施前还扩大了23.3%。1997年以后，国家统计局取消了这个统计口径，我们可以用其他数字来推算（方法为当年农民生活性消费支出/城镇局面消费支出×1996年原口径和新口径差别的系数），按原口径1996年城乡消费差距为1比3.2计算，1997到2003分别为：3.3、3.5、3.5、3.8、3.9、4.2、4.3、4.2、4.0、3.9。平均为1比3.9。其中2003年达到1比4.3的高峰。在国家相继免除农业税和实行农业补贴后，略有下降，但仍然保持比改革初期高出71%，比改革前二元结构时期高出65%。　　

也就是说，同样是二元户籍制度，同样是城乡二元经济结构，但在计划经济时期，农民生活水平与城镇相比差别略有缩小，而改革后虽然开始略有下降，但趋势是迅速扩大。因此，简单把三农问题和城乡居民生活差距问题归结为城乡二元结构和户籍二元制度，是很难说清楚问题的，更多处于主观臆断。　　

专家们说，城乡二元制度是造成农民在教育、医疗、养老保险上比城市落后很多的根源。其实这句话也不是可以随便说的。因为同样是城乡二元结构，改革前的二十年中，这个差距是在缩小，而改革后这个差距却在扩大。　　

先说教育。解放初期，我国农村现代教育基本是空白，到了50年代中期，城市基本普及了初中教育，但农村依然很低。人民公社制度建立后，农村有了大队和公社两个集体经济主体，除了国家在县城办中学外，农村小学、初中和高中数量迅速增加，因为大队都有能力办小学甚至初中，公社办初中甚至高中的能力也有。这个时期，农村并不缺少教育投资的主体。由于手头最早年份只有1987年中国统计年鉴，而城乡学校数只有当年数据，于是只能比较1986年与此后农村中等教育情况。数字显示，1986年（这个时期集体经济初步瓦解，但集体经济投资的学校撤掉的还不算很多，因为学校有延续性，不能说在校生赶走全赶走）我国县以下（乡）初中数量为63512个，在校生2808万，高中为5490个，在校生195万。农村普通中学学校数占全部学校数的74%，高中占32%。初中生占全国初中生68%，在校生占全部学生的61%。也就是说，集体经济留下的村办和乡办学校依然是普通教育的主力，而且农民初中在校生数与农民人口数接近，说明中等教育实施与城市差距不大。到1996年，我国乡村初中数量下降到45626个，减少28%，在校生数2660万，比1986年减少148万。高中学校数3112个，减少43%。在校生113万，比1986年少42%。　　

也就是说，消除了二元经济其中一元的资源动员能力，国家又没有及时以财政资源投资，是农村教育下滑的根本原因，这与二元结构本身关系不大。　　

以上数字因为用的是1986年，而80年代中期恰好是集体经济解体，其他投资主体尚未进入的时期，已经水平很低了。1986年4890的中学生在校生数已经只相当于1978年6548万的75%。而减少的中学生在校生很少是城镇居民的孩子，基本就是农村居民的孩子。如果按6548万来计算（姑且不计算因人口增长适龄学生数），1989年最低点时的4554万，减少了1994万中学生，基本是农村孩子。由于1978年农村人口大约占总人口80%，在校生那么高数量，农村学生应该占学生总数70%左右。这样计算下来，1989年农村中学生入学率下降了43%以上（考虑适龄人数）。　　

到了新世纪初，我国初高中在校生数先后恢复到了1978年水平，但是由于农村缺少投资主体，学校数的减少，才造成大量农村学生高价到城市上学的局面。　　

显然，简单说是二元结构造成农民教育水平低过于轻率。　　

医疗情况也是如此。在二元结构前的1952年和1957年，我国市与县（县级医院主要为农村服务）的床位比为（县为1）3.1比1和3.0比1。进入二元经济后，到1978年却倒了回来（市为1），是1比1.58。因此，我们并看不出来城乡二元对延缓农村医疗条件改善的情况。虽然即使这样比例，由于人口比例为1比4，1比1.54的床位比还没达到相对合理比例（由于农村大病还是要进市区看，因此这个时期如果达到1比3就比较合理了），但是毕竟是向这个方向努力。再看看改革后，情况又倒回没有二元结构情况。1990年，1995年，2000年，2006年这个比例分别为（农村为1）：1比1.12；1比1.58；1比1.85；1比2.12，接近二元经济以前的水平了。　　

同时，在改革前，我国农村大部分地方实行了政府、集体、个人筹资建立的合作医疗体系，到集体经济解体后，这个体系没有了。这与二元经济没有关系。　　

因此，二元经济与农民医疗条件差关系不大，与国家医疗政策关系更大。因为改革前县级医院的投资也是财政拿钱而不是农民拿钱的。　　

再说劳保。农村实现养老保险或者低水平的养老体系是改革前。因为这个时期有队为基础的集体经济，五保户是不用交钱就可以得到赡养的。贫道下乡的村就有1个孤寡老人是五保户，虽然他还能劳动和自理，但因年纪大了，生活还是得到照顾，过年还要派人帮忙料理生活。生活条件不必有人供养的家庭差。正是没有了集体经济，现在农村才存在五保户没人管的事情。因为做什么总要有个能够动用资源的主体。生产队没钱，要么大家凑，要么自己掏。贫道大学一个同学说分田到户后第二年他们村一个孤寡老人就饿死了——以前还能下地，一天不见就有人知道，分田到户没人管了，饿死屋里几天了才知道。　　

综上所述，贫道一点看不出来二元户籍制度是“农民权益受损的制度根源”，造成农民利益受损的根本原因显然不是二元户籍制度，而是别的。别的究竟是什么，可以讨论可以研究，但简简单单的就把所有原因归结到二元户籍制度，就显得有些漫不经心，显得有些张口就来的意思。　　

贫道不反对取消二元户籍制度，只是觉得要以为这样一搞，中国农村问题就解决了，恐怕是天方夜谭，是异想天开，最后会落空的。　　

要按贫道前面分析，改革开放以来城乡生活水平差距拉大，医疗、教育、养老方面差距拉大，原因都是一个：农村没有了集体经济，或者说没有了一个足以组织社会必要活动的投资主体，比如日本、台湾的各种合作社和社团组织。说一千道一万，只要没人出钱，只要一个机构没有动员资源能力，什么事都是说说！　　

贫道也怀疑所谓城市反哺农村究竟是什么形式，贫道还没看到全世界农业人均资源小的大国，通过动员工业资产和财政资源解决农民、农业、农村的先例。也想象不出究竟能建立什么样的组织机制能解决这些问题。倒是看到改革前的中国，以及结构类似的日本、中国台湾、韩国解决了。　　

还是少听专家们忽悠，多去农村调查踏实些！　　

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