曹锦清：农民进城无保障慎提土地私有化

作者：贺莉丹来源：21世纪经济报道 2013-11-25 438

　　一篇“决定性”的文本，似乎令变化急剧，诸事激荡。我们当然要不止步，观静水流深，真相为何。此间行路匆匆，放缓脚步静心倾听是另一种体验。再改革的“快”预期下，“变革在脚下”是一系列漫谈，访谈对象都以脚步丈量过真实变化，又无一不呼吸温情与人性。他们的思绪，也可能是我们的位置，和历史自已有的节奏，或许，这也正是时下重重转机的缩影。

　　本报记者贺莉丹上海报道

　　“三农”问题专家曹锦清，曾与同事花4年时间在浙北乡村进行实地调查，之后历时4个多月行走在黄河岸边，以中国农村变迁为镜鉴，观察转型中的中国社会。

　　这本书的扎实资料源于他1996年赴中原农村的调研，经费是原上海市长汪道涵帮忙解决的，总共5万块，最后调研用了3万块，“他问我缺什么，我说缺钱呀。他在河南信阳也呆过的，他说他走不动了，要我代他去看看河南。我跟他说没有发票的，他说不用。他是信任我。”

　　这位华东理工大学社会与公共管理学院教授就十八届三中全会有关农村土地改革等诸多问题，接受了本报记者专访。这位64岁的学者多次提到“复杂性”这个字眼。他对附近菜市场的菜价涨落了如指掌，那些农村来的菜贩子常常很容易就跟这位面容敦厚的学者攀谈起来。

　　而今从历史、哲学、社会学拐了个弯，再转回到历史学研究，对“一个现象与另一个现象之间的关联”，对于那种高喊“绝对”的声音，他尤其会心生警惕。在11月16日4个多小时的采访中，这位64岁的学者多次提到“复杂”这个字眼。

　　最后一道保障线

　　《21世纪》：你怎么看待三中全会公报提到“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。

　　曹锦清：这些话以前都讲过，讲的是很原则性的要求。牵涉到农村土地基本制度，中央全会可以提出决议，但要写入法律还需通过人大讨论。

　　三中全会决议的基本精神就是，土地村集体的所有权和农户的承包权，这个中国农村最基本的土地制度不变，要变的是土地的转让、收益权。关于承包制，在大量劳动力流出农村后，土地的流转其实早就进行了，这个中央也是鼓励的。现在全国范围内土地的流转，大部分还是自发的流转。对农户的承包权在全国范围内有两种不同的理解和实践，第一，这个制度不变，但土地和农户之间的关系可以变动;另一种，农户和土地的关系确定以后就30年不变。去年我们到湖南调研，在一个乡村就同时有这两种制度，因婚丧嫁娶，劳动力发生变化后，它就调整一次，农民也都接受了;但有的地方就是不调，这个地就是你的，(要变)得30年后再说。

　　《21世纪》：这次三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提到，“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”等。

　　曹锦清：农民的土地一般分成三类：第一类是耕地，第二类是林地，第三类是宅地，另外村集体还有一些非农用地。

　　首先，林地在十一届三中全会之后就开始逐步分掉了，全国大概有20多亿亩，承包机制是70年不变，林地可以有抵押权，这等于就是把林地作为财产权。

　　第二，耕地的流转也早就鼓励和允许了。18亿亩耕地怎么处理?1992年以后耕地就流转了，一直在推动自愿、有偿流转，有的是集中连片流转，经营主体可以不同，可以是家庭农场、种粮大户，像上海松江的农场有80亩的，而奉贤的农场大一点有几百亩的，这都属于自愿、有偿流转，这个流转费也属于农民财产。

　　第三，宅基地的问题。2007年的《物权法》有规定，宅地和宅地上的房子可以出租，但不能买卖、抵押，为什么?就是怕农民抵押后虽然拿了钱，但如果投资失败，这个抵押品的所有权就要转移，农民会失去房子、宅基地，而万一农民工丧失劳动力又没房子，怎么办?大量农民工没有被纳入城市保障，这就需要房子和宅基地、承包地作为他们最后一道保障线。

　　研究三农问题的人就很看重这一点。所以还是建议保持现有制度不变，农民的宅地、房子不能私有化。但有些地方，像上海附近，大量的农民稳定流到城市了，宅基地荒废着，所以全国各地这种情况都有发生，就是农村的宅基地实际上已在自由流转，其实就是自由买卖了。

　　既然宅基地在同村可以流转，那在同一个乡镇能否流转?原来温州想搞个大胆的试验，就是本县都可买卖宅基地，包括本县城镇户籍的人，后来退一步说在本县农民中流转……这个事一旦动起来会发生什么?我们现在缺乏研究。还有，如果宅地可以流转，原来那么多小产权房都合法(交易)了。

　　如果农民的宅基地真的是私有化了，理论上凡是本乡镇的农民可以把乡镇的宅基地集中起来进行开发，土地升值的部分就归农民所有，但如果这样，这种连片开发的小产权房以及公共设施由谁来投入?比如路、水、电、学校、医疗，到底由谁来负责?所以这个问题非常复杂。

　　宅基地流转普遍发生

　　《21世纪》：我今年在四川采访时看见当地一个村庄的村民间有宅基地转让的情况发生。

　　曹锦清：宅基地在本村内的流转、买卖已经在中国农村实际发生。法律规定宅地不能买卖，但这种情况不仅在我老家发生、在上海崇明发生，而且我那么多学生假期去调查，发现各地都有发生。

　　这个实际的发生，有一定内在原因。比如，我知道我老家浙江龙游村庄就发生过两起宅基地买卖：一块是亲戚之间转让的;一块是有户人家给儿子结婚买的，卖宅地的那家都城市化、不需要这块地了。这种买卖一般双方都有契约，有时就让村干部担任中间人。这种情况不合法，但在全国普遍存在，农民觉得合理。我走过好多村庄，都发生这样的事情。

　　我是非常敏感这一点，我相信生活本身的逻辑要大于法律规定，法律也要与时俱进。在我们传统儒家意识形态中，讲合理、合情、合法，农民是这样排序的。村内土地的流转是没问题的，也不会发生法律诉讼，因为都在非亲即邻之间;但城里人去买，这有点小问题，它不是基本需求，而是属于奢侈需求了。

　　原来温州想搞个大胆试验，就是本县都可买卖宅基地，包括本县城镇居民，后来退一步变成在本县农民中流转……这个事一旦动起来会发生什么?我们现在缺乏研究。

　　接下来考虑的是，如果此类土地都可流转、拍卖，究竟在流转、拍卖什么东西?对此类盖房子的宅地，它的流转和私有化其实是一回事。至少农民的宅地，讲它的流转权就等于私有权，因为你很难把这个流转和买卖切割开来。

　　还有，如果宅地可以流转，原来那么多小产权房都合法了。小产权房是村里利用非农用地，盖在集体土地上的房子。如果农民的宅基地真的私有化了，理论上凡是本乡镇农民都可以把乡镇的宅基地集中起来开发，土地升值部分归农民所有，但如果这样，这种连片开发的小产权房及公共设施，由谁来投入?这个问题非常复杂。

　　“不能失去两头”

　　《21世纪》：《决定》称，“改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”，这些关键字眼你怎么理解?

　　曹锦清：这里为什么没写“买卖”呢?这里针对的情况应该是，有的农户全家已转移到城市，宅基地空着，而村里人要结婚，村里又没新的宅基地可批，所以在本村内确实发生了自发买卖，这种情况全国各地都有。而它是不是扩大到所有范围?城里人是不是也可以去买卖村里的宅基地?这是个很复杂的问题，就目前看中央文件规定得有些含糊。

　　全国各地都发生村内甚至本乡流转的事情。我跑过很多农村，这是个很复杂的问题，而且各地差异非常大。实践过程中有一系列问题，所以中央很谨慎，在搞试点。

　　《21世纪》：其实从2009年开始，各地都出现了耕地抵押贷款的试点。

　　曹锦清：这也是矛盾的。农民毕竟是小的生产单位，他需要贷款，但没有抵押品。如果允许农民有抵押品，他就可以通过抵押而失去东西。小块土地经营者通过借贷而丧失土地，世界各国自古以来比比皆是。另一方面农村金融也需要搞活，这是个悖论，现在没有两全之策。我也琢磨了很久，很难。这些都要通过试点逐步完善。我们要看到复杂性、区域差异性，宁可保守一点，不要太激进。

　　如何盘活农村金融?其实有一系列试点，有的还蛮成功，比如山东潍坊在做“户保”，十户就可以与信用社建立联系，搞得不错，农户相互监督相互担保。

　　《21世纪》：最近不少人将安徽试点说成“农民可买卖宅基地”，但安徽否认他们允许农民买卖宅基地。你怎么看?

　　曹锦清：在2006年废除农业税时国内外有连篇累牍的报道要求土地私有化，我当时说不可能，当时唯一的妥协就是林地，规定(承包期限)70年，可以抵押，十七届三中全会对耕地的规定里加了个词，“长久不变”。

　　对农民的宅基地及房子，原来的提法是根据《物权法》规定，宅基地可以出租，但不得抵押、买卖。因为抵押权从属于私有权。这个规定既限制了农民，也保护了农民，我们更多应该理解为对农民的一种保护。因为农民的基本保障就是房子。万一他在城里失业，而在农村又没了房子，就意味着他没有回退余地，所以三农研究者一般都基于这点，反对土地私有化尤其是宅基地的私有化。越是处于下层的农民，失去土地和房子的可能性越大，所以要用法律形式保护。

　　当然如果农民工都能进城，并能获得城市保障，这个城市保障一定要有失业、养老、医疗、教育、住房保障，那土地私有化是无所谓的。农民不能失去两头，如果在城市农民没有保障，那么你就必须要保护他的宅基地和房子。

　　“沉默的多数”?

　　《21世纪》：目前温州、安徽其实是在做同一类的土地试点改革。

　　曹锦清：温州的试点改革，后来也退缩了。每当地方政府有这样的信息出来，就有一批主张私有化者站出来，大量主流经济学家都有这个主张，要把宅基地先突破。

　　《21世纪》：在《黄河边的中国》中你说，“当广大村落农民尚未学会自我代表，且需别人来代表时，一切法律与民主的制度建设，只能是一层浮在水面上的油。”你觉得农民的意见在这次的讨论中传达出来了吗?

　　曹锦清：这又是个复杂的问题。假如宅基地都私有了、可以流转了，城乡结合部的农民应该会获得很多好处;至于中西部、远郊的农民，我觉得这些宅地也卖不了几个钱。

　　《21世纪》：可以感觉到你更谨慎，也更保守。

　　曹锦清：可以这样讲。大家的理由都是对农民怎么有利，都好像代表农民来说话似的。

　　问题是农民肯定是沉默的多数。我和农民、村干部都反复讨论过这些问题，我问他们，土地私有化怎么样?他们说，那怎么行，那不是又回到解放前了，地主要来了吗?归根结底，当城市不能把农民接纳为城市人口、不能给他们保障的话，原来那个制度不能大规模动。如果两头落空，流民阶层会产生，我是怕这个事情。

　　我从来不是什么私有化的坚决反对者，就是要有一系列城市保障，否则农民失地、失房，在城市里又没有稳定就业，这个阶层如果庞大起来怎么办?我认为，农村土地私有化要且慢，你要把农村土地私有化和农民工的城市社会保障联在一起。无保障，且慢私有化!

　　《21世纪》：中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田在近期一次受访中讲，“未来应该允许农村集体宅基地使用权自由转让、抵押和出租。还应该允许农民住房的买卖、抵押和出租”。可你恰恰认为这方面改革最应该保守，是么?

　　曹锦清：对，要保守。允许要有个前提：全国户籍制度都打开，且福利全国各地没有高低不平。如果这个前提具备了，他们讲的话都对。

　　因为中国30年发展的前提是，各地的保障水平差别不一，现在一下拉平没有可能;其次，我们现在正处于劳动密集型产业阶段，我们利用了农民的土地、廉价的劳动力。产生的后果当然也是严重的，一方面解决了2.6亿沉淀在农村的剩余劳动力，这是30年最伟大的成就;但代价也是昂贵的，污染就不要说了，还产生了城市化不了的2亿多农民工。

　　在这个产业发展阶段我们无力解决，不管你有多少善良心愿，我假设地方政府都是廉洁的，在这个发展阶段地方政府也无力解决。

　　这种情况下，我们预设农村基本的东西一定要保护住。

　　牵一发而动全身

　　《21世纪》：《决定》提到，“建立城乡统一的建设用地市场”，如果农村集体经营性建设用地直接入市而无需经过国家征地环节，你看好吗?

　　曹锦清：农村集体经营性建设用地指的是村集体的非农用地，这个建设用地在村里面并不是很多，理论上这类土地可以授权村一级，在土地交易市场挂牌拍卖，或以土地入股形式，将进行工业或商业开发的土地出租获得稳定租金，收益增值部分归村或村民集体所有。

　　这块资产如果不流转起来，有限的土地资源就等于是被浪费了，等于说让这些有限的土地资源作为生产要素加快流转。而过去是由地方政府把村集体土地变更为国有土地进行批租，村一级获得的补偿非常少。

　　《21世纪》：那如果农民宅基地直接入市，你乐观吗?

　　曹锦清：因为土地的开发要连片经营，这些分散在各个村的土地如何进行连片开发?具体怎么操作?各个地方执行不一样。我们设想，比如一个乡镇把它10个村的300亩宅地都集中在这个镇旁边进行开发，盖了5栋高楼，并将原来的宅地复耕，其中开发商拿2栋，农民获得3栋，皆大欢喜，农民自住一部分，另外一部分是他们的产权房，即可出租也可卖，农民可以获得很大收益，房价也可能会下降。

　　接下来的问题是：这里的公共设施由谁来投入?小学、菜场、水电煤卫谁来建?这些都是公共基础设施，原来由政府来规划的话，是由土地出让金划出一块来投入，而如果这块你都给了农民后，就等于政府财政要有补贴，政府哪来的钱?这肯定会留下问题。

　　《21世纪》：如果农地能直接入市，你认为地方政府可能会扮演什么角色?这不是给了地方政府更大的空间吗?

　　曹锦清：这就看各地操作了，完全有可能。各地有试点经验，都不一样。比如，重庆原来搞地票制度，农民腾出一块宅地挂牌上市，除去政府交易税外，农民可以得到一笔收入，但农民挂到土地交易所的宅地可能位于山区某个村，而土地开发要连片经营，其实购买者购买的是用地指标，但这些用地指标在哪里落实进行开发?具体实行起来确实很困难。

　　我的理解是，实际上这是为地方政府突破原来中央规定它的用地指标服务的。地方政府要发展，耕地指标不能动，唯一能够动的就是农民宅基地，这就是动宅基地的巨大动因。地方政府的唯一财富就是土地，他们一定会想尽办法去取得土地。

　　《21世纪》：这个过程中，你最担心的是什么?

　　曹锦清：很可能某一些地方政府利用了这个过程，它利用土地流转把农民撵到什么地方去了，然后把土地腾出来，还是走老路，流转的主体还是在地方政府。

　　现在提新型城市化，如果加快这个步伐，地方政府和资本结合，可能会打农民宅基地的主意，强迫农民搬进高楼，把宅基地搞出来，这等于是扩大用地指标来招商引资，还是原来那套东西。我有这个担心。这二十几年，我们的发展是地方政府推动的，地方政府推动发展的资源就是土地，圈地后招商引资，越到中部地区招商越难，所以它用地价来让利。我有这个担心。