农村集体土地产权“三权分离”论驳析

  [内容提要]

    土地承包经营权流转已是学术界研究农村土地问题乃至“三农”问题的一个热点。目前，经济学界普遍认为：在土地承包经营权流转中，农村集体土地（农地）产权结构被分解为三种权利，其一是（土地）所有权；其二是（土地）承包权；其三是（土地）经营权（使用权）。即“三权分离”论。本文主要分析土地承包经营权流转其结果农户“保留（土地）承包权、转移土地经营权（土地使用权）”来界定土地承包经营权流转内涵该观点存在的主要问题：（1）土地承包权与土地所有权、土地承包经营权其性质不是同一层次的范畴，且不能并列使用。（2）土地经营权其权利内涵无法界定，不是法定的民事权利；（3）土地使用权其权利内涵不固定、无法界定；（4）土地承包经营权是一个完整的民事权利，无法“分解为（土地）承包权和（土地）经营权或（土地）使用权”；（5）流进方取得权利的名称中不存在（土地）经营权。同时，结合在对土地承包经营权流转内涵客观界定的基础上，论证了农村集体土地产权“三权分离”论是不科学的。

    [关键词]    农村集体土地  产权结构  “三权分离”论  不科学  研究

    改革开放三十多年来，随着农村经济的发展，传统农业向现代农业的转型，以及农村劳动力就业向第二、第三产业和城镇的转移，土地承包经营权流转出现了速度加快和农村土地呈现了适度规模经营的趋势。目前，土地承包经营权流转已是学术界研究农村土地问题乃至“三农”问题的一个热点。在土地承包经营权流转中，经济学界普遍认为：在家庭承包制的制度框架下，农村集体土地（农地）产权结构被分解为三种权利，其一是（土地）所有权；其二是（土地）承包权；其三是（土地）经营权（使用权）。本文主要分析土地承包经营权流转其结果农户“保留（土地）承包权、转移土地经营权（土地使用权）”来界定土地承包经营权流转内涵该观点存在的问题，同时，结合在对土地承包经营权流转内涵客观界定的基础上，论证农村集体土地产权“三权分离”论是不科学的。

    一、“三权分离”论的内涵

    1978年以来，我国农村发生了以土地资产产权结构重建为核心的经济体制改革，先“包产到户”后发展为“包干到户”为主的家庭承包责任制冲垮了“集体所有、集体经营”的土地产权制度。“实行土地集体所有、家庭承包经营，使用权同所有权分离，建立统分结合的双层经营体制，理顺了农村最基本的生产关系。”实践已充分证明，实行农村土地承包经营，“这种经营方式，不仅适应以手工劳动为主的传统农业，也能适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业，具有广泛的适应性和旺盛的生命力，必须长期坚持”（1998年10月14日《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》）。2008年10月12日十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”因此，学界普遍认为：通过农村土地家庭承包，使农村集体土地产权发生第一次分离（《物权法》第40条规定：“所有权人有权在自己的不动产或者动产上设立用益物权和担保物权”。我们认为，这里“农村集体土地产权发生第一次分离”实指土地所有权权能发生分离，农村土地家庭承包后其结果是转移部分土地所有权权能——即转移土地所有权中的占有权能、使用权能、部分收益权能，不转移土地所有权中的处分权能），即农村集体土地所有权仍归农民集体、农户依法取得用益物权性质的土地承包经营权（《物权法》第117条规定：“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。”第125条规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”）。

    同时，目前经济学界普遍认为：土地承包经营权流转使农村集体土地产权发生第二次分离，物权性质的土地承包经营权被分解为（土地）承包权和土地经营权（土地使用权），即土地承包经营权流转其结果是农户保留（土地）承包权、转移土地经营权（土地使用权）。土地承包经营权流转中“保留（土地）承包权、转移土地经营权（土地使用权）”持该观点学者都认为：土地承包经营权流转，是指在农村集体土地所有权归农民集体基础上，拥有土地承包经营权的土地承包经营权人在保留（土地）承包权的前提下，将土地经营权（土地使用权）转移给第三人的行为。“通过农村土地承包经营权流转，实现农村土地所有权、承包权、经营权的三权分离，既是中国特色土地制度的再次创新，也是农村生产力发展的必然结果。”

    因此，在农村土地家庭承包基础上，通过土地承包经营权流转，农村集体土地（农地）产权结构被分解为三种权利，其一是（土地）所有权；其二是（土地）承包权；其三是（土地）经营权（使用权）。即所谓的农村集体土地“三权分离”论。

    二、“三权分离”论学术界观点综述

    这里主要就土地承包经营权流转中“保留（土地）承包权、转移土地经营权（土地使用权）”为例。

    经济学界持土地承包经营权流转中“保留（土地）承包权、转移土地经营权（土地使用权）”观点学者众多、此观点并已成通说、且提法差异不大，主要表述包括：(1)在土地家庭经营的基础上，通过建立“明晰的产权关系，规范的公司制”，促使土地所有权、承包权、经营权“三权分离”，使责权利更加明晰，更有利于农业增效、农民增收。 （2）“所谓农地使用权流转，严格意义讲，是指农地的承包经营权流转。在家庭承包制的制度框架下，农地产权结构被分解为三种权利，其一是所有权；其二是承包权；其三是经营权（使用权）。因此，土地使用权流转的涵义，就是拥有农地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，也即保留承包权，转让使用权。” “在讨论农地承包经营权流转不足之前必须界定农地承包经营权流转的内涵。严格地说，农地承包经营权流转是指农地的使用权流转。在家庭承包制下，农地的产权结构被分解为集体拥有的所有权和农民个人拥有的承包经营权，后者又可分为承包权、经营权(使用权)、处置权、收益权等。农地承包经营权流转是农户处置土地权利的行为，指农户保留承包权，把土地的经营权(使用权)转让给其他农户或组织并从中获得收益。” “所谓农村土地流转指的是农村土地使用权流转。土地使用权流转的含义，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，也即保留承包权，转让使用权。” （3）“农地流转确切地讲是农村土地承包经营权的流转，是指拥有农村土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。” （4）“所谓农地使用权流转，是指在家庭承包制的制度框架下，农地产权结构被分解为三种权利，其一是所有权；其二是承包权；其三是经营权(使用权)。因此，土地使用权流转的涵义，就是拥有农地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，也即保留承包权，转让使用权。” （5）“本文所指的农地使用权流转，特指我国农民在拥有长期稳定的土地承包经营权的前提下，拥有长期稳定的土地承包经营权的农民在其土地使用期内将农地经营权（使用权)流转给其他农民或经济组织，也即保留承包权，流转使用权。” （6）“所谓农村土地流转，是指在农村土地所有权归属和农业用地性质不变的情况下，将土地使用权(经营权)从承包经营权中分离出来，转移给其他农户或经营者，其实质就是农村土地使用权的流转。” （7）“现阶段我们通常所说的农村土地流转，是指农地使用权的流转，农地产权在现有制度下被分解为三种权利：集体拥有土地的所有权、农民拥有土地的承包权和土地的经营权（使用权）。土地使用权流转的含义就是拥有土地承包经营权的农户将土地使用权转让给其他农户或经济组织。” （8）“农地使用权流转指的是农地承包经营权流转，也就是拥有农地承包经营权的农户在承包权不变的前提下将土地的经营权转让给其他农户或经济组织。” （9）“所谓农地流转，是指在农地所有权归属和农业用地性质不变的情况下，农地所有者或承包经营者，在其权利存续期间依法将农地经营权从承包经营权中分离出来，通过转包、租赁等形式转移给其他农户、业主或经济组织经营，以获取收益的行为，其实质就是农地使用权在不同主体之间的转移或交换。” (10)“因土地承包经营权的组成含‘承包’和‘经营’两项要素，而承包权和经营权又并非不能分离，所以我们对土地承包经营权流转的涵义可做两个层次的理解:其一，承包人仅将土地的经营权让与他人。不改变承包经营合同的主体，该项土地承包经营的发包方与承包方已建立的承包关系不变，只是承包人与第三人另定一份协议，将该土地的经营权让与第三人，承包人可向第三人收取适当的收益，如转包、出租等，但抵押除外。其二，承包人将承包权和经营权一并让与他人。此种情况下，承包人将退出该土地的承包经营合同，使原有的土地承包经营合同关系以及土地承包经营权归于消灭，如土地承包经营权的互换、转让等。” (11)“所谓农地使用权流转，严格意义上讲，是指农地的承包经营权流转。在家庭承包制的制度框架下，农地产权结构被分解为三种权利，一是所有权；二是承包权；三是经营权(使用权)。因此，土地使用权流转的涵义，就是拥有农地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。” (12)“所谓农地使用权流转是指农地的承包经营权流转，即拥有农地承包经营权的农户将土地使用权转让给其他农户或经济组织(在家庭承包制的制度框架下，农地产权结构被分解为所有权、承包权和使用权)。” （13）“农村土地经营权流转事关农民切身利益，因此，要进一步完善和落实党的农村土地政策，保障农民的土地权益，使农民感到自己是土地的主人，按照‘明确所有权、稳定承包权、搞活经营权’的原则，积极培育农村土地承包经营权流转市场。” （14）“三权分离”的农村土地制度是中国特色土地制度的创新，它较好地实现了农村土地所有权、承包权和经营权的分离，是现阶段正确处理稳定土地承包制与开展土地经营权流转关系的原则。 （15）农村土地集体所有制是我国农村的基本经营制度，土地承包经营权流转必须坚持农村土地集体所有制，即坚持农村土地归集体所有，实行“三权分离”——土地所有权归集体、承包权归农户、使用权归接转的农户或单位。 （15）“目前，我国的农村已经在事实上形成了‘三权分离’的局面，即土地归社区‘集体’所有(所有权)、农民按户承包(承包权)、土地经营权可以自由流转(经营权)。显然，土地经营权是由承包权派生出来的，土地经营权与承包权的分割是在农户将承包期内的土地使用权限让渡给他人时发生的。” 土地所有权、承包权、经营权“三权分离”原则。土地承包经营权流转是在以稳定家庭承包经营为基础的双层经营的前提下，集体行使所有权，农户行使承包权，流转受让方行使经营权。三权互相联系，辩证统一。 （16）“所谓农地使用权流转，严格意义讲，是指农地的承包经营权流转在家庭承包制的制度框架下，土地使用权流转的含义，就是拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，也即保留承包权，转让使用权。” 承包权和经营权既可以合一，也可以分离，稳定的是承包权，流动的是经营权。 按法律法规和政策遵循以下流转原则:一是不变所有权、稳定承包权、搞活使用权原则，维护农村基本经营制度。” 

    三、“三权分离”论实践运用综述
 

    当前农村集体土地所有权、承包权、经营权（使用权）的三权分离“理论”已在实践中运用，如中共浙江省台州市委 台州市人民政府《关于稳定和完善农村土地承包关系搞好第二轮土地承包工作的若干意见》（1998年2月11日市委发[1998]15号）规定：“经营权已经转让给种粮大户的土地，要按照承包权和经营权分离的原则，继续由种粮大户经营，维护合同的严肃性，保持种粮大户的基本稳定。”江苏省苏州市人民政府《关于稳定完善农村土地承包关系发放经营权证书的意见》(1998年6月22日苏发[1998]9号)规定：“坚持“三权”分离、权责明确的原则。“三权”分离就是要在明确土地所有权和稳定土地承包权的基础上，积极搞活土地使用权，促进土地流转机制的形成。”上海市农业委员会《上海郊区开展延长土地承包期工作稳定和完善土地承包经营制度的意见》（1999年5月25日沪农委（99）第78号）规定：“坚持“三权”分离，土地使用权可以有偿转让的原则。在明确土地所有权和稳定土地承包权的基础上，积极引导土地合理流转，搞活土地使用权。”中共上海市嘉定区委员会上海市嘉定区人民政府关于进一步稳定和完善土地承包关系的意见（1999年7月19日嘉委发〔1999〕24号）规定：“按照明确集体土地所有权，稳定农户土地承包权，搞活土地使用权的原则，通过稳定土地承包关系和发放经营权证书，规范土地承包合同管理，建立与现代农业相适应的土地流转机制，全面落实延长农村土地承包期30年的政策，以达到区委提出的“农业发展、农民增收、农村稳定”的工作目标，促进全区农业实现可持续发展。”宁夏自治区人民政府办公厅转发自治区农业厅《关于全面完成新一轮土地承包工作进一步稳定和完善土地承包关系的意见的通知》（2000年3月6日宁政办发〔2000〕24号）规定：“要在坚持土地所有权、稳定土地承包权和搞活土地经营权的原则基础上，积极引导土地使用权的合理流转和有序流动。”浙江省衢州市人民政府《关于进一步建立健全土地流转机制加快农业结构战》（2001年3月9日衢政发[2001]24号）规定：“中央对土地二轮承包提出"明确所有权、稳定承包权、搞活使用权"；这实际上就提出了一个耕地使用权转让市场的问题。”浙江省海宁市人民政府《关于切实抓好农村承包土地经营权流转工作的意见》（2001年8月23日海政发86号）规定：“土地经营权流转，必须尊重农民群众意愿，必须符合有关法律法规和政策，必须充分体现土地所有权、土地承包权的有偿性，实现土地经营权的流动。”广东省委《关于大力推进农业产业化经营的决定》（2001年7月18日中共广东省委八届七次全会通过）规定：“按照“稳定承包权、搞活经营权、保护收益权”的原则，对有条件的地方，可依法鼓励多种形式的土地使用权流转，促进农业资源向优势产业和优势农业龙头企业集中。”中共广东省阳江市委关于大力推进农业产业化经营的实施意见（2001年8月11日中共阳江市委三届五次全会通过）规定：“按照“稳定承包权、搞活经营权、保护收益权”的原则，对有条件的地方，可依法鼓励多种形式的土地使用权流转，促进农业资源向优势产业和优势农业龙头企业集中，促进专业化生产、集约化经营的发展和“一镇一业、一村一品”的形成。”重庆市人民政府关于印发重庆市国民经济和社会发展第十个五年计划农业和农村经济发展重点专题规划的通知（2001年11月2日）规定：“明确土地所有权，稳定土地承包权，搞活土地使用权。坚持自愿有偿的原则，依法进行土地使用权的合理流转，发展各种形式的土地适度规模经营。”中共广东省广州市白云区委员会 广州市白云区人民政府《关于进一步推进农业产业化经营的意见》（2001年11月16日）规定：“按照“稳定承包权、搞活经营权、保障收益权”的原则，建立适合我区实际的农村土地经营权流转机制，依法鼓励多种形式的土地经营权的合理流转。”中共四川省委、四川省人民政府《关于做好农村土地使用权合理流转工作促进农村经济发展的意见》（2002年2月23日川委发［2002］6号）规定：“建立农村土地使用权合理流转机制的基本前提是坚持土地所有权，稳定土地承包权，在此基础上充分放活农村土地的使用权，切实维护农民利益。”中共广东省汕头市委关于贯彻《中共广东省委关于大力推进农业产业化经营的决定》的实施意见（2002年4月15日）规定：“在稳定和完善家庭承包经营、统分结合的双层经营体制基础上，坚持农民“自愿、有偿、有序、规范”和“稳定承包权、搞活经营权、保护收益权”的原则，允许农户依法有偿向农业龙头企业转让土地使用权，或以使用权入股参与农业产业化经营，但不得把土地使用权用于抵押、拍卖与还债。”常德市农村税费改革领导小组办公室《关于农村税费改革中若干问题处理意见的通知》（2002年5月11日常农税费改办〔2002〕5号）规定：“应鼓励土地有效流转，加快农业结构调整步伐，解放和发展农业生产力，但应遵循“明确所有权、稳定承包权、搞活经营权”的原则，“依法、自愿、有序”地予以规范。”房山区农村承包合同管理办法（2002年6月3日房农工字[2002]35号）第二十五条规定：“土地承包经营权流转的方针:“确保所有权、稳定承包权、搞活使用权”。在确保所有权、稳定承包权的前提下，应该而且能够将使用权与所有权、承包权相对分离。”浙江省台州市委办公室 市政府办公室《关于建立健全农用地经营权流转机制的若干意见》（台市委办〔2002〕19号）规定：“稳定二轮土地承包关系为前提，坚持"稳制活田、三权分离"的总原则（即：明确土地所有权、稳定土地承包权和搞活土地经营权）。”广西钦州市委钦州市政府关于大力推进农业产业化经营的决定（2002年12月30日钦市发〔2002〕29号）规定：“按照“稳定承包权、搞活经营权、保护收益权”的原则，有条件的地方可依法鼓励多种形式的土地使用权流转，促进农业资源向优势产业和优势龙头企业集中。”四平市农业委员会《四平市农业种植结构调整规划》(2003年2月24日)规定：“按照“依法、自愿、有偿”原则，建立健全农村土地流转机制，明确土地所有权，稳定土地承包权，搞活土地使用权。”河北省人民政府《关于2003年植树造林工作安排意见》（2003年3月8日冀政函[2003]14号）规定：“进一步深化林地制度改革。稳定所有权，明确使用权，完善承包权，放活经营权。”上海市《崇明县农户承包地经营权流转暂行办法》（2003年9月8日）第2条农户承包地经营权流转必须按照社会主义市场经济规律，在明确所有权、稳定承包权、搞活经营权、强化管理权的前提下，尊重土地发包、承包双方的意愿，调动开发崇明的积极性，形成多层次、多形式的流转机制，实现土地资源的优化配置和有效控制，推动农村经济发展，促进崇明岛域开发。”重庆市《奉节县农村土地承包经营权流转试行办法（试行）》第2条规定：“农村土地承包经营权流转(以下简称土地流转)，应坚持社会主义市场经济规律，在明确所有权、稳定承包权、放活经营权、强化管理权的前提下，充分尊重和维护土地发包、承包双方的意愿和权益，形成多层次、多形式的流转机制，实现土地资源的优化配置，推动农村经济持续、快速、健康发展。”浙江省温州市人民政府办公室《关于坚决制止耕地抛荒的通知》（2004年3月19日温政办〔2004〕47号）规定：“坚持“稳定承包权、搞活经营权、保护收益权”的原则，在保证土地用途不变的前提下，农户可以依法有偿流转土地使用权，或以土地使用权入股参与农业产业化经营。”中共江苏省南京市溧水县委办公室溧水县人民政府办公室转发县委农村工作办公室 县农林局 县开发局《关于加强农村土地承包经营权流转管理意见的通知》（2004年6月10日溧委办发［2004］67号）规定：“坚持“明确所有权、稳定承包权、搞活经营权”的原则。即搞活经营权不侵犯承包权，稳定承包权不改变所有权。”浙江省瑞安市人民政府办公室《关于印发加强农村土地承包经营权流转管理实施意见(试行)的通知》（2005年4月22日瑞政办[2005]67号）规定：“严格执行中央关于农村土地二轮承包期延长30年不变政策，按照明确所有权、稳定承包权、搞活经营权的要求，坚持农户家庭承包经营制度，稳定和完善农村土地承包关系。”江苏省《促进农业产业化龙头企业发展的若干政策措施》（2006年11月10日苏政发[2006]168号文）规定：“支持龙头企业合理利用农村集体土地，按照“稳定承包权、搞活经营权、保护收益权”的原则，依法鼓励多种形式的土地使用权流转，促进农业资源向龙头企业集中。”江苏省南京市人民政府《关于促进农业产业化龙头企业发展的意见》（2007年3月14日宁政发[2007]84号）规定：“支持龙头企业合理利用农村集体土地，按照“稳定承包权、搞活经营权、保护收益权”的原则，依法鼓励多种形式的土地使用权流转，促进农业资源向龙头企业集中。中共梅州市委梅州市人民政府《关于加快发展现代农业的若干意见》（2007年4月1日）规定：“按照“稳定承包权、搞活经营权、保护收益权”的原则，对有条件的地方，可依法鼓励多种形式的土地使用权流转，促进农业资源向优势产业和优势农业龙头企业集中。”中共湖北省武汉市汉南区委办公室 汉南区人民政府办公室《关于加强农村土地承包经营权流转管理工作的意见》（2007年4月18日）规定：“坚持“明确所有权、稳定承包权、搞活经营权”的原则。即搞活经营权不侵犯承包权，稳定承包权不改变所有权。”浙江省嘉兴市平湖市林埭镇人民政府《关于进一步推进农村土地承包经营权流转的实施意见》（2007年5月15日林政[2007]21号）规定：“积极推进农村集体土地所有权、承包权、经营权三权分离，促进农民分工分业，加快土地承包经营权流转。”浙江省嘉兴市政府办公室《关于加快推进农村土地承包经营权流转的意见》（2007年7月24日）规定：“鼓励农村集体土地的所有权、承包权、经营权相分离，稳定承包权，搞活经营权，规范土地承包经营权的流转。”三明市人民政府《关于促进和规范农村土地承包经营权流转的工作意见》（明政文〔2008〕102号2007年7月25日）规定：“坚持稳制、分权、放活原则。农村土地流转和发展规模经营，要稳定家庭承包经营体制，在不改变土地所有制关系的前提下，实行土地所有权、承包权和土地使用权分离，创新流转机制，探索有效形式，放活土地使用权。”重庆市人民政府办公厅《关于加快农村土地流转促进规模经营发展的意见（试行）》（2007年09月12日渝办发〔2007〕250号）规定：“稳制、分权、放活的原则。农村土地流转和发展规模经营，要稳定家庭承包经营体制，在不改变土地承包关系的前提下，实行土地所有权、承包权和土地使用权分离，创新流转机制，探索有效形式，放活土地使用权。”河源市人民政府办公室《关于切实做好我市农村土地第二轮延包后续工作的通知》（2007年10月16日）规定：“要在认真落实中央土地延包政策，确保家庭承包经营制度长期稳定前提下，按照“稳定承包权，搞活经营权，维护收益权”的原则，做好土地使用权流转。”重庆市梁平县人民政府《关于加快农村土地流转促进规模经营的意见（试行）》（2007年10月30日梁平府发〔2007〕79号）规定：“坚持稳制、分权、放活的原则。在稳定家庭承包责任制，不改变土地所有制关系的前提下，实行土地所有权、承包权和土地使用权相分离，创新流转机制，探索有效形式，放活土地使用权。”湖北省武汉市洪山区人民政府办公室转发区农业局《关于2007年秋冬农业综合开发和农业结构调整的指导意见》（区农业局2007年11月14日洪政办〔2007〕65号）规定：“按照明确所有权、稳定承包权、搞活经营权、保障收益权的要求，坚持依法、自愿、有偿的原则规范有序进行农村土地流转。”中共江苏省盐城市委 盐城市人民政府《关于鼓励农业招商引资促进农业龙头企业发展的政策意见》（2007年12月5日）规定：“按照“稳定承包权、搞活经营权、保护收益权”的原则，依法鼓励多种形式的土地使用权流转，促进农业资源向龙头企业集中。”许昌市人民政府办公室《关于印发许昌市金三角现代烟草农业园区建设方案的通知》（2007年12月17日许政办[2007]125号）规定：“在坚持土地集体所有和稳定家庭联产承包责任制的前提下，按照“明确所有权、稳定承包权、搞活使用权、强化经营权”的原则，在充分尊重农民意愿的基础上，鼓励将土地承包经营权有偿转让、租赁、互换或返包，促进土地资源向种烟能手、科技能手集中，培育10亩以上种烟大户、30亩以上种烟专业户和50亩以上烟叶种植农场。”重庆市长寿区人民政府《关于加快农村土地流转促进规模经营的意见》（2007年12月29日长寿府发〔2007〕170号）规定：““稳制、分权、放活”的原则。在推进农村土地流转过程中，要坚持家庭承包责任制不动摇，在不改变农村土地承包关系的前提下，实行所有权、承包权和经营权分离，探索有效流转形式，创新流转机制，放活经营权。”浙江省宁波市《关于做好农村土地承包经营权流转工作提高土地规模经营水平的意见》（2008年1月30日甬党办〔2008〕5号）规定：“坚持稳定承包权、放活经营权的原则。在稳定农村土地家庭承包经营制度和土地承包关系的前提下，实行土地所有权、承包权和经营权分离，鼓励各地创新土地承包经营权流转机制和流转形式，促进土地合理配置、有效使用。”安徽省长丰县农业委员会《关于加快农村土地流转促进规模经营发展的意见》（2008年2月12日）规定：“坚持稳制、分权、放活的原则。农村土地流转和发展规模经营，要稳定家庭承包经营体制，在不改变土地承包关系的前提下，实行土地所有权、承包权和土地使用权分离，创新流转机制，探索有效形式，放活土地使用权。”江苏省连云港市东海县《关于推进农村土地股份合作制改革工作的实施意见》（2008年2月20日东委发[2008]号）规定：“要正确处理好改革、发展与稳定的关系，要在把握“明确所有权、稳定承包权、搞活经营权”的原则基础上，把工作的落脚点放在经营权的搞活上，自觉维护农村土地承包政策，保护农民合法权益，促进现代农业建设，保持农村社会稳定。”河南省济源市人民政府《关于加快农村土地承包经营权流转的实施意见》（2008年2月20日济政〔2008〕3号）规定：“坚持“明确所有权、激活承包权、放活经营权”的原则。”广东省汕头市《龙湖区加快发展现代农业若干意见》（2008年2月25日汕龙府〔2008〕5号）规定：“按照“稳定承包权、搞活经营权、保护收益权”的原则，对有条件的地方，可依法鼓励多种形式的土地使用权流转，促进农业资源向优势产业和优势农业龙头企业集中。”重庆市北碚区人民政府办公室《关于加快农村土地流转促进规模经营发展的意见》（2008年2月26日北碚府办发〔2008〕23号）规定：“稳制、分权、放活的原则。农村土地流转和发展规模经营，要稳定家庭承包经营体制，在不改变土地承包关系的前提下，实行土地所有权、承包权和土地使用权分离，创新流转机制，探索有效形式，放活土地使用权。”东海县重大事项督查推进办公室（2008年3月4日东督字〔2008〕15号）规定：“农工办要切实加强对土地流转合作试点工作的组织协调，要在把握“明确所有权、稳定承包权、搞活经营权”原则基础上，在搞活经营权，维护承包权，保持农村社会稳定的前提下，按照总体工作目标和工作计划，通过科学安排、筹备，确保工作按序时进度要求推进。”邓州市人民政府办公室《关于2008年烟叶生产的意见》（2008年3月15日）规定：“提高认识，充分发挥村组集体经济组织在土地流转中的作用，制定优惠政策，坚持“明确所有权、稳定承包权、搞活经营权”和“依法、自愿、有偿”的原则。”中共襄樊市委、湖北省襄樊市人民政府《关于切实加强农业基础建设促进农村经济社会又好又快发展的意见》（2008年3月18日）规定：“在坚持集体林地所有权不变的前提下，将林地使用权和林木所有权落实到户，确立农民的经营主体地位，放活经营权，保障收益权，稳定承包权。”重庆市丰都县人民政府《关于加快农村土地流转促进规模经营发展的实施意见（试行）》（2008年3月18日丰都府发〔2008〕8号）规定：“农村土地流转和发展规模经营，要稳定家庭承包经营体制，在不改变土地承包关系的前提下，土地所有权、承包权和土地使用权可以分离，创新流转机制，探索有效形式，放活、用活土地使用权。”山东省胶州市人民政府《关于进一步推进农村土地承包经营权流转加快发展规模经营的意见(试行)》[2008年3月25日胶政发〔2008〕32号]规定：“鼓励农村集体土地的所有权、承包权、经营权相分离，稳定承包权，搞活经营权，规范土地承包经营权的流转。《关于推进土地流转、发展高效农业实施方案》(2008年3月25日罗政发[2008]19号)规定：“坚持渐进、有序、放活的原则。在稳定家庭联产承包责任制，不改变土地所有制关系的前提下，实行土地所有权、承包权和使用权相分离，创新流转机制，探索有效形式，放活土地使用权。”中共山东省委 山东省人民政府《关于进一步深化农业产业化经营加快发展现代农业的意见》（2008年4月14日鲁发[2008]9号）规定：“总的原则是，稳定承包权，搞活经营权，保护收益权，在不改变土地用途的前提下，允许经营权租赁、转包、转让和入股，推进农村土地股份制合作。”中共云南省委、云南省人民政府《关于进一步深化改革的决定》（2008年4月21日云发[2008]6号）规定：“坚持和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，稳定完善土地承包关系，切实保障农民的土地权益。明确所有权、稳定承包权、搞活经营权，按照依法、自愿、有偿的原则，健全土地承包经营权流转市场，促进农村土地经营权流转，发展农业适度规模经营。”重庆市万州区人民政府办公室《关于加快农村土地流转促进规模经营发展的意见（试行）》(2008年4月30日万州府办〔2008〕75号)规定：“在稳定农村家庭承包责任制的前提下，实行土地所有权、承包权和使用权分离，强化所有权、稳定承包权、放活使用权。”浙江省余姚市《关于加快推进农村土地承包经营权流转和农业规模经营的意见》（2008年5月7日余政办发〔2008〕77号）规定：“坚持稳定承包权、放活经营权的原则。在稳定农村土地家庭承包经营制度和土地承包关系的前提下，实行土地所有权、承包权和经营权分离，鼓励各地创新土地承包经营权流转机制和流转形式，促进土地合理配置、有效使用。”中共湖北省利川市委办公室利川市人民政府办公室《关于做好农村土地承包经营权流转管理工作的通知》（2008年5月13日利办文[2008]37号）规定：“坚持农村土地基本经营制度。推进土地承包经营权的流转，不得改变农村土地家庭承包经营制度，鼓励农村集体土地所有权、承包权、经营权相分离，稳定承包权，搞活经营权，规范土地承包经营权的流转。”浙江省平湖市曹桥街道办事处《关于进一步推进农村土地承包经营权流转的实施意见》(2008年5月26日)规定：“坚持土地承包关系。稳定承包权，搞活经营权，规范土地承包经营权流转。”连城县人民政府《关于进一步推进农村土地承包经营权流转加快发展规模经营的意见》(2008年6月10日)规定：“鼓励和支持农民采取转包、出租、转让、入股等多种形式流转承包地，实行土地所有权、承包权和土地使用权分离，促进农业规模经营。”中共湖北省武汉市天门市委  天门市人民政府《关于加快推进农村土地承包经营权流转和规模经营的意见（试行）》(2008年6月15日天发[2008]5号)规定：“推进农村土地承包经营权流转，促进规模经营发展必须坚持稳制、分权、放活的原则。”荥阳市人民政府办公室《关于规范农村土地流转促进土地适度规模经营的意见》(2008年6月26日荥政办〔2008〕17号)规定：“进行农村土地流转和发展规模经营，要在坚持农村土地承包经营制度前提下，实行土地所有权、承包权和土地承包经营权分离，放活土地经营权。”三明市人民政府《关于促进和规范农村土地承包经营权流转的工作意见》（2008年7月24日明政文〔2008〕102号）规定：“坚持稳制、分权、放活原则。农村土地流转和发展规模经营，要稳定家庭承包经营体制，在不改变土地所有制关系的前提下，实行土地所有权、承包权和土地使用权分离，创新流转机制，探索有效形式，放活土地使用权。”中共天津市蓟县县委 蓟县人民政府《关于进一步加强土地承包经营权流转工作的意见》（2008年8月4日）规定：“坚持稳定承包权、放活经营权的原则。在稳定农村土地家庭承包经营制度和土地承包关系的前提下，实行土地所有权、承包权、经营权分离，积极鼓励土地承包经营权流转机制和流转形式的创新，促进土地合理配置、有效使用。”安徽省合肥市人民政府《关于农村土地承包经营权流转的意见》（2008年8月14日）规定：“推进农村土地承包经营权流转，应当坚持在稳定农村土地家庭承包经营制度不变的基础上，鼓励农村集体土地的所有权、承包权、经营权相分离，采取转包、转让、出租、互换、入股等形式进行流转。”中共陕西省安康市委安康市人民政府《关于加快农村土地经营权流转的指导意见》（2008年8月25日安发［2008］14号）规定：“坚持“稳制活田，三权分离”的原则。在稳定家庭承包责任制的前提下，实行农村土地集体所有权、承包权和经营权“三权分离”，坚持所有权、稳定承包权、搞活经营权，加快土地经营权流转，促进农民分工分业。”济源市玉泉办事处《关于加快土地承包经营权流转的实施意见》（2008年9月15日）规定：“坚持“明确所有权，激活承包权，放活经营权”的原则。创新土地流转机制是农村的第二次改革，关键在于放活承包经营权，这关系到解放和发展农村生产力，关系到提高农民的土地收益。建立土地流转机制的前提是明确所有权，激活承包权，保障农民的流转权益。”福建省连城县人民政府《关于加快农村土地流转促进农业规模经营的意见》（连政综〔2008〕305号2008年12月3日）规定：“坚持稳制、分权、放活的原则。在稳定家庭承包责任制，不改变土地所有制关系的前提下，实行土地所有权、承包权和使用权相分离，创新流转机制，探索有效形式，放活土地使用权。”中共江西省新余市渝水区姚圩镇委员会姚圩镇人民政府《关于姚圩镇促进和规范农村土地承包经营权流转工作的意见》（2008年12月30日）规定：“坚持明确所有权、稳定承包权、放活经营权原则。所有土地所有权都归集体所有，任何组织和个人无权随意更改或买卖。所有农民都有权获在户籍所在村获得土地承包权，土地承包者有权对自已的土地经营权选择自主经营或流转。即搞活经营权不侵犯承包权，稳定承包权不改变所有权。”青海省西宁市大通回族土族自治县人民政府《关于加快农村土地承包经营权流转的意见》（2009年1月14日大政[2009]9号）规定：“坚持“明确所有权、激活承包权、放活经营权”的原则。”中共芜湖市委办公室 、芜湖市人民政府办公室《关于促进农村土地承包经营权流转工作的意见》（2009年2月1日）规定：“坚持稳制、分权、放活的原则。农村土地流转要稳定和完善家庭承包经营体制，在保持现有土地承包关系稳定并长久不变的前提下，可实行土地所有权、承包权和经营权分离，放活土地承包经营权。”中共浙江省建德市委办公室建德市人民政府办公室《关于推进土地承包经营权流转实现农业规模经营的意见》（2009年2月10日市委办发〔2009〕24号）规定：“推进土地承包经营权流转必须稳定和完善农村基本经营制度，鼓励农村集体土地的所有权、承包权、经营权相分离，稳定承包权，搞活经营权。”周村区人民政府《关于加快农村土地承包经营权流转的实施意见》（2009年2月25日周政发〔2009〕11号）规定：“稳定农户土地承包权，搞活土地经营权，全面推进土地流转及适度规模经营。” 浙江省永康市人民政府《关于做好2009年粮食生产工作的通知》（2009年2月26日永政〔2009〕1号）规定：“坚持“依法、自愿、有偿”的原则，明确所有权、稳定承包权、搞活经营权、完善分配权，积极引导土地承包经营权流转，大力扶持发展种粮大户和粮食专业合作社，提高规模经营水平。浙江省台州市委办公室《关于加快农村土地承包经营权流转推进农业规模经营的实施意见》（2009年3月7日台市委办〔2009〕17号）规定：“加快土地流转和推进规模经营，要在稳定和完善农村基本经营制度，保持现有土地承包关系稳定并长久不变的前提下，实行土地所有权、承包权和经营权分离，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”浙江省台州市黄岩区《加快农村土地承包经营权流转推进农业规模经营的意见》（2009年3月17日黄政发〔2009〕29号）规定：“坚持稳定和完善家庭承包制原则。加快土地流转和推进规模经营，要在稳定农村土地家庭承包经营制度和土地承包关系的前提下，实行土地所有权、承包权和经营权分离，不得改变土地所有权性质、不得改变土地农业用途，流转期限不得超过农户承包土地的剩余承包期。”南陵县人民政府《批转南陵县2009年国民经济和社会发展计划的通知》（2009年3月18日南政〔2009〕10号）创新农村土地流转机制，建立土地流转服务中心仲裁机构，在稳定承包权的基础上放活经营权，坚持“依法、自愿、有偿”的原则，推进农村土地流转，发展规模经营。中共广州从化市委、从化市人民政府《关于加快农村土地承包经营权流转和扶持种养基地建设促进农民自主创业的意见》（2009年3月20日从发〔2009〕6号）规定：“坚持稳制、分权、放活原则。土地流转要在稳定家庭承包经营体制的前提下，实行土地所有权、承包权和土地使用权分离，创新流转机制，探索有效形式，放活土地使用权。” 丽江市安宁市青龙镇人民政府《关于加快推进青龙镇农村土地承包经营权流转促进农业规模化经营的意见》（2009年3月20日青政发〔2009〕29号）规定：“在稳定家庭承包责任制和不改变土地使用性质的前提下，实行农村土地集体所有权、承包经营权和使用权“三权分离”，放活土地使用权，建立农村土地经营权流转机制，逐步形成农用土地要素市场。”中共河南省焦作市委焦作市人民政府《关于推进农村土地承包经营权流转的意见》（2009年3月24日）规定：“坚持‘稳制、分权、放活’的原则。在稳定家庭承包责任制的前提下，实行土地所有权、承包权和使用权分离的办法，不断创新机制，丰富流转形式，放活土地使用权。要处理好农村土地流转与稳定承包权的关系，农村土地流转必须在保持现有承包关系稳定并长久不变的前提下进行。”固始县人民政府《关于进一步加强农村土地承包经营权流转管理和服务的意见》（2009年3月25日）规定：“按照“明确所有权、稳定承包权、搞活使用权、规范管理权”的要求，在所有权、承包权、经营权分离的基础上，鼓励农民通过土地流转市场或委托中介组织、发包方及农村流转经营合作社进行土地流转。”浙江省金华市婺城区人民政府办公室《关于切实抓好2009年粮食生产的通知》（2009年3月26日婺区政办〔2009〕10号）规定：“坚持“依法、自愿、有偿”的原则，明确所有权、稳定承包权、搞活经营权、完善分配权，积极引导土地使用权有序流转，大力扶持发展种粮大户和粮食专业合作社，提高规模经营水平，有条件的乡镇可以研究出台引导和规范土地使用权流转的配套政策。”河南省永城市人民政府《关于加快农村土地承包经营权流转的实施意见》（2009年3月29日）规定：“坚持“明确所有权、激活承包权、放活经营权”的原则。创新土地流转机制是农村的第二次改革，关键在于放活承包经营权，这关系到解放和发展农村生产力，关系到提高农民的土地收益。建立土地流转机制的前提是明确所有权，激活承包权，保障农民的流转权益。”汕头市农业局《关于做好当前农村土地承包经营权流转管理和服务工作的意见》（2009年3月30日汕市农[2009]70号）规定：“必须把握的原则：一是稳制、分权、放活原则。”宁夏自治区盐池县人民政府办公室《关于印发盐池县农村土地承包经营权流转实施方案的通知》(2009年3月31日盐政办发[2009]29号)规定：“农村土地承包经营权流转，是指按照土地所有权、承包权，经营权分离的原则，依法获得土地承包经营权的个人或经济组织以一定的方式和程序，转让自己的土地承包经营权的行为，农村土地流转的承包方和受让方只要符合国家规定的具有农业经营能力的单位和个人，在不改变流转后土地集体所有性质和用途的前提下进行流转。”浙江省兰溪市人民政府《关于加快农村土地承包经营权流转促进土地规模经营的若干意见》（2009年4月7日兰政发〔2009〕7号）规定：“明确所有权、稳定承包权、搞活经营权、完善分配权，建立健全加快土地流转促进规模经营的制度保障、政策扶持和组织领导体系。”昭通市人民政府办公室关于认真做好2009年现代烟草农业示范乡建设工作的通知（2009年4月8日昭政办通〔2009〕5号）规定：“要以稳定和完善家庭承包经营为基础，强化土地所有权、稳定土地承包权、明确土地发包权、搞活土地使用权，采取租赁经营，地块互换、转让、转包，返租倒包、土地入股等方式，按照“依法、有偿、自愿”的原则，尊重农民意愿，积极做好宣传发动和协调工作，促进土地合理流转，促进烟叶资源向优势群体集中，努力扩大规模化种烟农户的综合收益，建立稳定、可持续发展的烟农队伍。”浙江省温岭市《关于推进农村土地承包经营权流转发展农业规模经营的若干意见》（2009年4月8日温市委办〔2009〕32号）规定：“紧紧围绕推进现代农业、提高粮食综合生产能力、增加农民收入目标，明确所有权，稳定承包权，搞活经营权，完善分配权，建立健全加快土地流转促进规模经营的制度保障、政策扶持和组织领导体系，支持和鼓励农业主体扩大规模经营，形成有利于发展现代农业的土地资源配置机制，促进农业转型升级，加快新农村建设进程。”中共四川省蓬溪县委蓬溪县人民政府《关于加快推进农村土地承包经营权流转和适度规模经营的通知》（2009年4月10日蓬委〔2009〕37号）规定：“坚持现有土地承包关系长久不变，鼓励农村集体土地所有权、承包权、经营权相分离，强化所有权、稳定承包权、放活经营权。”河南省洛阳市人民政府《关于加强农村土地承包经营权流转工作的意见》[2009年4月13日洛政〔2009〕57号]规定：“在稳定农村土地家庭承包经营制度不变的基础上，鼓励农村集体土地的所有权、承包权、经营权相分离，采取转包、转让、出租、互换、入股等形式进行流转。”贵州省思南县人民政府《关于加快农村土地承包经营权流转的实施意见》（2009年4月14日思府发〔2009〕29号）规定：“推进农村土地承包经营权流转，应当坚持在稳定农村土地家庭承包经营制度不变的基础上，鼓励农村集体土地的承包权、经营权相分离，采取转包、转让、出租、互换、入股等形式进行流转。”中共安徽省繁昌县委办公室繁昌县人民政府办公室《关于促进农村土地承包经营权流转工作的意见》（2009年4月15日）规定：“坚持稳制、分权、放活的原则。农村土地流转要稳定和完善家庭承包经营体制，在保持现有土地承包关系稳定并长久不变的前提下，可实行土地所有权、承包权、经营权相分离，放活土地承包经营权。”浙江省永康市人民政府《关于积极引导农村土地承包经营权流转促进规模经营发展的实施意见》（2009年5月5日永政[2009]4号）规定：“要稳定家庭承包经营体制，在不改变土地承包关系的前提下，实行土地所有权、土地承包权和土地使用权分离，创新流转机制，探索有效形式，放活土地使用权。”中共四川省宜宾市翠屏区委宜宾市翠屏区人民政府《关于加快推进农村土地承包经营权流转的意见》（2009年5月7日翠委发〔2009〕10号）规定：“坚持明确所有权、稳定承包权、放活经营权的原则。农村土地经营权流转和发展规模化、产业化经营，要稳定家庭承包经营体制，在不改变土地承包关系的前提下，实行土地所有权、承包权和土地使用权分离，创新流转机制，探索有效形式，放活土地使用权。”江西省赣州市信丰县《关于做好农村土地承包经营权流转促进土地规模化经营的工作意见》（2009年5月15日）规定：“坚持稳定承包权、放活经营权的原则。在稳定农村土地家庭承包经营制度和土地承包关系的前提下，实行土地所有权、承包权和经营权分离，鼓励各地创新土地承包经营权流转机制和流转形式，促进土地合理配置、有效使用。”江西省赣州市崇义县《关于加快推进农村土地承包经营权流转促进规模经营的实施意见》（2009年5月17日）规定：“坚持稳定承包权、放活经营权的原则。在稳定农村土地家庭承包经营制度和土地承包关系的前提下，实行土地所有权、承包权和经营权分离，鼓励各地创新土地承包经营权流转机制和流转形式，促进土地合理配置、有效使用。”安康市紫阳县《绕溪乡2009年农村土地经营权流转实施方案》（2009年5月21日）规定：“坚持稳制、分权、放活的原则。在稳定家庭承包责任制、不改变土地承包关系和农业用途的前提下，实行土地所有权、承包权和经营权分离，坚持所有权、稳定承包权、搞活经营权，加快土地经营权流转，促进农民分工分业。”中共浙江省舟山市委办公室舟山市人民政府办公室《关于加快农村土地承包经营权流转促进农业适度规模经营的若干意见》（2009年6月1日舟委办〔2009〕35号）规定：“坚持稳制活权、有利发展。在不改变家庭承包经营制度的前提下，实行集体土地所有权、承包权、经营权相分离，稳定承包权，放活经营权，逐步实现土地资源的合理配置，有效使用，提高土地利用率和产出率，促进农业增效、农民增收。”中共曲阜市委　曲阜市人民政府《关于全面推进农村土地承包经营权流转的实施意见》（2009年6月3日曲发〔2009〕14号）坚持“稳制活田、三权分离”的原则。在稳定家庭承包责任制的前提下，实行农村土地集体所有权、承包权和经营权“三权分离”，坚持所有权、稳定承包权、搞活经营权，加快土地经营权流转，促进农民分工分业。上海市金山区人民政府《关于稳定完善农村土地承包关系建立健全土地承包经营权流转市场的实施意见（试行）》[金府〔2009〕8号2009年6月12日]规定：“推进农村土地承包经营权流转，应当坚持在稳定农村土地家庭承包经营制度不变的基础上，鼓励农村集体土地的所有权、承包权、经营权相分离，采取转包、出租、转让、互换、入股等形式进行流转。”浙江省台州市《天台县加快农村土地承包经营权流转推进农业规模经营若干意见》（2009年6月17日天政发〔2009〕40号）规定：“在稳定农村土地家庭承包经营制度和土地承包关系的前提下，实行土地所有权、承包权和经营权分离，鼓励各地创新土地承包经营权流转机制和流转形式，促进土地合理配置和有效使用。”山东省青岛市即墨市人民政府《关于规范农村土地承包经营权流转促进土地适度规模经营的意见》（2009年6月28日政发[2009]30号）规定：“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是党在农村的一项基本制度。推进土地承包经营权流转，不得改变农村土地家庭承包经营制度。鼓励农村集体土地的所有权、承包权、经营权相分离，稳定承包权，搞活经营权。”中共浙江省淳安县委淳安县人民政府《关于加快推进农村土地承包经营权流转和规模经营的意见》规定：“稳定农村基本经营制度。实行家庭承包经营是党在农村的一项基本经营制度，推进土地承包经营权流转要在明确所有权、稳定承包权的前提下搞活经营权，不得改变农村土地的家庭承包关系。”湖北省远安县旧县镇《关于进一步规范农村土地承包经营权流转推进适度规模经营工作方案》（2009年7月2日）规定：“坚持稳定农村土地家庭承包经营制度不动摇，在明确集体土地所有权、稳定承包权、搞活经营权的基础上，鼓励农民采取转包、转让、出租、互换、入股等形式进行土地经营权流转。” 中共四川省宜宾市翠屏区委翠屏区人民政府《关于加快推进农村土地承包经营权流转的意见》（翠委发〔2009〕10号）规定：“坚持明确所有权、稳定承包权、放活经营权的原则。农村土地经营权流转和发展规模化、产业化经营，要稳定家庭承包经营体制，在不改变土地承包关系的前提下，实行土地所有权、承包权和土地使用权分离，创新流转机制，探索有效形式，放活土地使用权。”浙江省嘉兴市南湖区关于进一步推进农村土地承包经营权流转的实施意见（2009年07月06日南政办发〔2007〕111号）规定：“鼓励农村集体土地的所有权、承包权、经营权相分离，稳定承包权，搞活经营权，规范土地承包经营权流转。”鄂尔多斯市人民政府《全市农村牧区土地承包经营权流转暂行办法》（2009年7月7日）第三条规定：“土地承包经营权流转基本原则。（二）坚持明确所有权，激活承包权，放活经营权的原则。浙江省舟山市普陀区人民政府《关于加快推进全区农村土地承包经营权流转工作的意见》（2009年7月14日舟普政发〔2009〕38号）推进农村土地承包经营权流转不得改变农村土地家庭承包经营制度，只能实行土地所有权、承包权、经营权分离，即所有权不变，承包权稳定，经营权搞活。”中共湖北省远安县洋坪镇委洋坪镇人民政府《关于加快农村土地承包经营权流转促进农业规模经营的实施方案》（2009年7月15日）规定：“以稳定农村家庭承包经营体制为基础，在不改变土地集体所有性质、不改变土地农业用途、不损害农民土地承包权益的前提下，积极推行土地所有权、土地承包权和土地使用权的分离，支持农民依法转让，促进土地集中，发展规模经营。”四川省人民政府办公厅《关于进一步规范有序进行农村土地承包经营权流转的意见》（2009年7月22日川办发［2009］39号）规定：“坚持“稳制、分权、搞活”的原则。在稳定土地家庭承包经营制的前提下，实行土地所有权、承包权和经营权相分离，坚持集体所有权、稳定农户承包权、放活经营使用权。”中共甘肃省武威市凉州区委武威市凉州区人民政府《关于在推进城乡一体化进程中加快土地流转的指导意见》（2009年8月21日凉党发〔2009〕69号）规定：“落实和明晰农村土地承包经营权是进行土地流转的基本条件，在土地流转中，要坚持“明确所有权，稳定承包权，放活经营权”，依法保障农民对承包地的占有、使用、收益等权利。”浙江省慈溪市龙山镇人民政府《关于加快推进土地承包经营权流转工作的实施意见》（2009年9月1日）规定：“坚持“稳定承包权，搞活经营权”的原则。推进土地承包经营权流转必须稳定和完善农村基本经营制度，鼓励农村集体土地的所有权、承包权、经营权相分离，明确所有权，稳定承包权，搞活经营权。”安徽省滁州市《促进农村土地承包经营权流转发展农业适度规模经营实施意见》（2009年9月14日滁政〔2009〕83号）规定：“一是坚持稳定承包权、放活经营权的原则。在稳定农村土地家庭承包经营制度和土地承包关系的前提下，实行土地所有权、承包权和经营权分离，鼓励农户采取转包、出租、入股、转让、互换等多种方式流转土地，促进土地合理配置、有效使用。”中共浙江省衢州市衢江区委办公室衢江区人民政府办公室《关于加快推进农村土地承包经营权流转促进农业规模经营的实施意见》（2009年9月14日区委办发[2009]98号）规定：“鼓励农村集体土地的所有权、承包权、经营权相分离，稳定承包权，搞活经营权，规范农村土地流转，流转期限不得超过二轮承包期的剩余年限。”浙江省龙游县沐尘畲族乡人民政府《关于加快农村土地承包经营权流转推进农业规模经营的若干意见》（2009年9月16日沐政[2009]37号）规定：“在坚持农村基本经营制度不变的前提下，鼓励农村集体土地的所有权、承包权、经营权相分离，稳定承包权，搞活经营权，推进土地规模经营和加快发展现代农业。”四川省安岳县人民政府《关于进一步规范有序进行农村土地承包经营权流转的实施意见》（2009年9月22日安府发〔2009〕31号）规定：“坚持‘稳制、分权、搞活’的原则。在稳定和完善农村基本经营制度，保持现有土地承包关系稳定并长久不变的前提下，加快土地流转，实行土地所有权、承包权和经营权分离。坚持集体所有权，稳定农户承包权，放活经营使用权。”四川省万源市人民政府《关于进一步加快和规范农村土地承包经营权流转工作的意见》（2009年9月29日万府发〔2009〕42号）规定：“坚持“稳制、分权、搞活”的原则。在稳定土地家庭承包经营制的前提下，实行土地所有权、承包权和经营权相分离，坚持集体所有权、稳定农户承包权、放活经营使用权。”内乡县人民政府《关于印发内乡县2010年烟叶生产工作意见的通知》（2009年10月9日内政〔2009〕68号）规定：“坚持“明晰所有权，稳定承包权，搞活经营权”和“依法、有偿、自愿”的原则，探索土地互换、转租、入股、合作等土地流转形式，使土地资源向科技大户集中。湖南省益阳市《大通湖区农村土地流转管理暂行办法》（2009年10月16日大管发〔2009〕7号）规定：“农村土地流转和发展规模经营，要在稳定土地基本经营体制和土地承包关系的前提下，实行土地所有权、承包（承租）权和土地经营权分离，创新流转机制，放活土地使用权。”江西省上犹县人民政府《关于加快推进农村土地承包经营权流转的实施意见》（2009年10月22日）规定：“稳制、分权、放活的原则。要稳定家庭承包经营体制，在不改变土地承包关系的前提下，实行土地所有权、土地承包权和土地使用权分离，创新流转机制，探索有效形式，放活土地使用权。”安徽省和县《关于推进全县农村土地承包经营权流转工作的实施意见》（2009年11月17日）和政〔2009〕79 号）规定：“在保持现有土地承包关系稳定并长久不变的前提下，可实行土地所有权、承包权、经营权相分离，维护所有权，稳定承包权，放活经营权，规范农村土地流转行为。”甘肃省张掖市人民政府办公室《关于积极推进农村土地承包经营权流转工作的通知》（2009年11月23日）规定：“推进农村土地流转的基本原则：（一）坚持稳定承包权、放活经营权的原则。在稳定农村土地家庭承包经营制度的前提下，实行土地所有权、承包权和经营权分离，以多种形式，促进土地资源合理配置和有效使用。”安徽省《宿州市今冬明春植树造林工作方案》（2009年12月15日宿政办发〔2009〕62号）规定：“巩固集体林权制度改革成果，按照“明晰林木所有权，落实承包权，放活经营权，确保收益权”的要求，切实做到“林有其主，主有其权，权有其责，责有其利”，使广大农民真正成为林业经营主体。”甘肃省人民政府办公厅《关于积极稳妥推进农村土地承包经营权流转工作的通知》（2009年8月20日甘政办发〔2009〕130号）村服务点对原承包方以转包、出租或其它方式流转土地经营权的，应及时造册登记，并上报县市区、乡镇农村经营管理机构备案。以转让或互换方式流转土地经营权的，要经乡镇农村经营管理机构审核后，报县市区农村经营管理机构办理变更登记。通过全面宣传中央和省上关于土地流转的法律、法规和政策，让农户认识到流转的是土地使用权，并不会丧失土地承包权，增强维护自身权益的主动性，调动农户利用土地流转政策增加收入的积极性。

    安徽省人民政府《关于农村土地承包经营权流转若干问题的意见》（2009年1月15日皖政[2009]13号）规定：“（七）允许农户将承包土地经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营。”中共湖北省委、湖北省人民政府《关于切实加强农业基础建设促进农村经济社会又好又快发展的意见》（2008年1月14日）规定：“稳定农村土地承包关系，规范农村土地承包管理，积极建立农村土地承包经营权流转市场，推动土地经营权有序流转。”

    四、“保留（土地）承包权、转移土地经营权（土地使用权）”存在问题

    土地承包经营权流转内涵是重要的理论问题，《农村土地承包法》和《物权法》对土地承包经营权流转内涵都未界定。目前，土地承包经营权流转内涵重要理论问题学术界未达成共识，存在以“保留(土地)承包权、转移土地经营权(土地使用权)”为实质内容、以“转移（或者让渡）部分或者全部土地承包经营权”为实质内容、从“土地承包经营权的变动”角度为依据、从“改变或者不改变农村集体土地所有权”为主要依据、以“两类农村土地承包方式产生的土地承包经营权性质不同”为依据、以“农地使用权多级市场”角度为依据等六种主要观点界定土地承包经营权流转内涵 ，其观点内容差异大、且存在不足和问题明显，不利于实现土地承包经营权流转符合“条件、自愿、有偿、规范、有序、依法”之客观要求。以“保留（土地）承包权、转移土地经营权（土地使用权）”为实质内容来界定土地承包经营权流转内涵是上述六种主要观点中最主要观点之一。

    我们认为：土地承包经营权流转中“保留（土地）承包权、转移土地经营权（土地使用权）”界定土地承包经营权流转内涵该观点其存在主要问题：

    1、（土地）承包权与土地所有权、土地承包经营权其性质不是同一层次的范畴，且不能并列使用。“目前，在理论界和实践中，往往把土地承包权等同于土地承包经营权，混淆了两种不同的法律涵义和属性，不利于‘国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定’和‘维护农村土地承包当事人的合法权益’。” （土地）承包权其性质为民事权利能力（法律上的客观权利）；而不是民事权利（现实中的主观权利），如土地所有权、土地承包经营权等。如“家庭承包的‘农民土地承包权’（即农民承包权）是指家庭承包的本农村集体经济组织成员（即农民）有权依法享有承包由本农村集体经济组织发包农村土地的资格。” 即“承包权是成员获得承包土地的资格，还不是一种实实在在的财产权。当集体成员通过承包合同获取一份承包土地时，承包权就转化为另一种形态的权利：承包土地使用权。” 按民法之理论分析，土地承包权是取得土地承包经营权的前提，如被赋予土地承包权主体资格的本农村集体经济组织成员以户为单位参加农村土地家庭承包活动，才能使农户真正取得民事权利的物权性质的土地承包经营权；如被赋予土地承包权主体资格的本农村集体经济组织成员放弃行使土地承包权而不以户为单位参加农村土地家庭承包活动，则不能取得土地承包经营权。因此，（土地）承包权与土地所有权、土地承包经营权法律属性不同，不能并列使用。

    2、土地经营权其权利内涵无法界定，不是法定的民事权利。目前，现行法律中只有国有企业经营权名称，而无土地经营权这一名称。“我国的立法既没有单独规定经营权，也没有承认从土地承包经营权中能分离出独立的经营权。” 因此，土地经营权不是法定的民事权利。

    3、土地使用权其权利内涵不固定、无法界定。“‘土地使用权’并不是经过法学上严格论证后提出的法律概念，而只是经济上的‘土地使用’加上‘权利’这一法律外壳，至于这一概念在法律意义上的内涵、外延、内容与种类等，也没有给予更为明确而科学的规定。” 在《物权法》规定的物权体系中，规定了所有权、土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权、抵押权、质权、留置权等基本物权。显然，建设用地使用权和宅基地使用权属于法定物权，而《物权法》没有规定“土地使用权”这一名称及权利性质。

    4、土地承包经营权是一个完整的民事权利，无法“分解为（土地）承包权和（土地）经营权或（土地）使用权”。物权性质的土地承包经营权，是指土地承包经营权人为农业目的，直接支配承包的农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地、园地、养殖水面、“四荒”等农村土地，并排除他人干涉的权利。按民法理论分析，一项权利，我们可以将它分解为不同的权能，一项权利有许多的权能，权利是由一束权能构成的。权利的基本区别在于权能，不同的权利有不同的权能构成。土地承包经营权中只有占有权能、使用权能、收益权能、处分权能（即依法处分土地承包经营权的权能，如土地承包经营权人依法实施土地承包经营权流转；而不是土地所有权中的处分权能），而其内不存在（土地）承包权、（土地）经营权或（土地）使用权。如土地承包经营权转让，其结果是，转让方丧失部分或者全部承包地上的物权性质的土地承包经营权，受让方依法取得部分或者全部承包地上的物权性质的土地承包经营权；同时，转让方与发包方之间在部分或者全部承包地上的承包关系终止，确立受让方与发包方之间在部分或者全部承包地上的土地经营关系。如果转让方依法将全部承包地上的物权性质的土地承包经营权转移给受让方，那么，原承包方的土地承包经营权人的法律资格和原承包方拥有的物权性质的土地承包经营权同时丧失。又如土地承包经营权出租，在原土地承包经营权人（出租方）保留物权性质的土地承包经营权的前提下，承租方取得的是从物权性质的土地承包经营权中分离出来的部分权能（占有权能、使用权能、收益权能），即享有债权性质的农村承包地租赁权。因此，土地承包经营权无法“分解为（土地）承包权和（土地）经营权或（土地）使用权”。

    5、流进方取得权利的名称中不存在（土地）经营权。《农村土地承包法》第二章“家庭承包”第五节“土地承包经营权的流转”第32条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”土地承包经营权转让，受让方从转让方中移转继受取得完整的、具有物权性质的土地承包经营权。土地承包经营权转包，受转包方取得的是从物权性质的土地承包经营权中分离出来的部分权能，即只享有债权性质的土地承包经营权。土地承包经营权出租，承租方创设继受取得债权性质的农村承包地租赁权。土地承包经营权互换，土地承包经营权人之间依法互相调换物权性质的土地承包经营权。因此，土地承包经营权流转后，流进方取得权利的名称中不存在（土地）经营权。

    五、土地承包经营权流转内涵客观界定

    我们认为，土地承包经营权流转按流出方其物权是否丧失或是否保有分 ，可分为：（1）物权性质的土地承包经营权让渡型流转（物权性的土地承包经营权流转或物权丧失型土地承包经营权流转）。它是指原土地承包经营权人（流出方）依法将部分或者全部承包地上的物权性质的土地承包经营权移转给流进方（新土地承包经营权人）的行为。其结果，原土地承包经营权人（流出方）丧失部分或者全部承包地上的物权性质的土地承包经营权，流进方（新土地承包经营权人）依法移转继受取得部分或者全部承包地上的物权性质的土地承包经营权；同时，流出方与发包方之间在部分或者全部承包地上的承包关系终止，确立流进方与发包方之间在部分或者全部承包地上的法律关系。如果流出方依法将全部承包地上的物权性质的土地承包经营权转移给流进方，那么，原土地承包经营权人的法律资格和拥有的物权性质的土地承包经营权也同时丧失。物权性质的土地承包经营权让渡型流转，属于物权变动范畴，属于物权变动中的物权的移转。（2）物权性质的土地承包经营权保留型流转（非物权性的土地承包经营权流转或物权保有型土地承包经营权流转）。它是指原土地承包经营权人（流出方）在保留物权性质的土地承包经营权的前提下，从物权性质的土地承包经营权中分离出来的部分权能移转给流进方的行为。其结果，原土地承包经营权人（流出方）仍然保留物权性质的土地承包经营权，而流进方无法移转继受取得物权性质的土地承包经营权（传统的“一物一权”原则体现。“一物一权”指一物之上只能存在一个所有权以及不相容的他物权，不得有互不相容的两个以上的物权同时存在于同一标的物之上），只能创设继受取得非物权性质的农村承包地的权利（即不同的权能构成不同的权利），如土地承包经营权出租，承租方只能创设继受取得债权性质的农村承包地租赁权；同时，原“承包方与发包方的承包关系不变”，新确立流出方与流进方之间的农村承包地流转法律关系。

    对此，我们认为：依据土地承包经营权流转包括物权性质的土地承包经营权让渡型流转和物权性质的土地承包经营权保留型流转这一客观事实，应以“移转（或者转移）物权性质的土地承包经营权或者物权性质的土地承包经营权中的部分权能”为实质内容界定土地承包经营权流转内涵。根据《农村土地承包法》第二章“家庭承包”第五节“土地承包经营权的流转”（第32~43条）和第三章“其他方式的承包”（第49~50条）及《物权法》第128条规定，并结合民法理论分析，对土地承包经营权流转内涵作一客观界定，“土地承包经营权流转”，是指在农村土地承包中的物权性质的土地承包经营权有效存在前提条件下，在不改变农村土地所有权权属性质和主体种类与农业用途的基础上，土地承包经营权人（即流出方）依法将该物权性质的土地承包经营权或者从该物权性质的土地承包经营权中分离出来的部分权能移转给他人（即流进方）的行为。

    六、结论——农村集体土地“三权分离”论不科学

    我们研究认为：（1）通过农村土地家庭承包，使农村集体土地所有权中的权能发生第一次分离（转移土地所有权中的占有权能、使用权能、部分收益权能，不转移土地所有权中的处分权能），即农村集体土地所有权仍归农民集体、农户依法取得用益物权性质的土地承包经营权）；（2）用益物权性质的土地承包经营权是一个完整的民事权利，无法“分解为（土地）承包权和（土地）经营权或（土地）使用权”；（3）土地承包经营权流转后，流进方取得权利的名称中不存在（土地）经营权；（4）依据土地承包经营权流转包括物权性质的土地承包经营权让渡型流转和物权性质的土地承包经营权保留型流转这一客观事实，应以“移转（或者转移）物权性质的土地承包经营权或者物权性质的土地承包经营权中的部分权能”为实质内容界定土地承包经营权流转内涵，而以“保留(土地)承包权、转移土地经营权(土地使用权)”为实质内容界定土地承包经营权流转内涵是不科学的；（5）全部承包地上的物权性质的土地承包经营权让渡型流转，不发生物权性质的土地承包经营权权能分离，而转移一个完整的民事权利的物权性质的土地承包经营权（转移物权性质的土地承包经营权全部权能），流出方依法将全部承包地上的物权性质的土地承包经营权转移给流进方，原土地承包经营权人的法律资格和拥有的物权性质的土地承包经营权也同时丧失，流进方成为土地承包经营权人，依法移转继受取得全部承包地上的用益物权性质的土地承包经营权；（6）部分承包地上的物权性质的土地承包经营权让渡型流转，不发生物权性质的土地承包经营权权能分离，同样，转移一个完整的民事权利的物权性质的土地承包经营权，流出方依法将部分承包地上的物权性质的土地承包经营权转移给流进方，那么，原土地承包经营权人仍保留未转移部分承包地上的用益物权性质的土地承包经营权，流进方也成为转移部分承包地上的土地承包经营权人，依法移转继受取得部分承包地上的用益物权性质的土地承包经营权；（7）物权性质的土地承包经营权保留型流转，原土地承包经营权人（流出方）在保留物权性质的土地承包经营权的前提下，物权性质的土地承包经营权权能发生分离（转移土地承包经营权中的占有权能、使用权能、部分收益权能，不转移土地承包经营权中的处分权能），即从物权性质的土地承包经营权中分离出来的部分权能移转给流进方，流进方创设继受取得非物权性质的农村承包地的权利（即不同的权能构成不同的权利）。

    因此，我们研究结论，农村集体土地“三权分离”论是不科学的，即一方面“三权分离”论在理论上不能成立、也无法得到理论上论证；另一方面“三权分离”论在实践中无法实施、也不能指导实际运行；再一方面“三权分离”论在司法实践中无法成为法院审判依据、也不能成为农村土地承包仲裁委员会裁决依据；最后一方面“三权分离”论不能真正起到保护农民土地权益的效果。

微信扫一扫｜长按识别，进入读者交流群