去政治化的基层与群众路线的无效

作者：吕德文来源：红色文化网 2014-01-21 499

　找回政治

　　——评《策略主义：桔镇运作的逻辑》

　　一

　　中国人是讲感情、讲关系，也是讲策略的，因此，“乡土社会”仍是至今为止描述中国社会特性最贴切的词语，很多具有现代化情绪的知识分子，斥之为封建糟粕。但非常奇妙的是，“策略主义”仍是乡土社会及基层治理中根深蒂固的一部分。

　　在新中国的建政经验中，非常重要的组成部分就是要打倒族权——因为宗族是支撑乡土性的骨架。因此，在新中国的基层治理中，出现了很多意味深长的政治实践，比如，着力将党政组织延伸到村一级，极力建设一支忠诚于党和人民的干部队伍，大力改造社会主义新人，总之，要让社会主义意识形态笼罩乡村社会，要让国家政权体系主导基层治理。自上而下地看，新中国的国家建设是成功的，因为只有在毛泽东时代，才真正实现了国家权力下渗，但自下而上地看，则发现这个成就要远比想象的复杂得多。简言之，它与其说是打倒传统的结果，还不如说是再造传统的结晶。

　　很多知识分子感到失望，因为有些研究发现，新中国其实并不够“新”，其基层治理并没有遵循理性主义的逻辑，共产党的基层干部实际上与之前的族长没有多大区别，他们大部分仍然是乡村权力结构的产物，《中国乡村社会主义国家》中的主人公耿长锁，既是新政权的“红人”，更是耿式家族的当家人。他们的行为逻辑几乎是彻彻底底的庇护主义的，基层干部内部，以及基层干部与群众之间，结成了一张严密的庇护网络，这个网络仍然是差序格局的，人情仍是维持这一格局的润滑剂。总之，基层政权的组织体系与官僚制相距甚远，精准、程式化、切事化等官僚制的特性是与之无关的，取而代之的是非程式化和非人格化的。单从行政的角度来说，似乎自上而下的命令是很难准确达到基层，这一非理性的制度是不可能发挥多高的效率的。

　　但是，没有人怀疑毛泽东时代国家政权建设达到的高度。基层干部尽管只是“新士绅”，基层行政尽管很大程度上是庇护主义的，基层组织尽管不是典型的科层制，但毋庸置疑的是，一大批的“毛式干部”在这个过程中催生出来，这些干部既对国家(尤其是中央)高度忠诚，又对群众极力庇护，尤其是遇到官僚主义时，庇护主义往往是调节官僚制惰性，以及维护中央权威的重要力量。即便是遇到中央本身犯错误(比如大跃进)，这些干部面临无奈时，也能成为稳定社会以及最后纠正政策失误的平衡力量。某种程度上，毛时代基层治理的相对成功，恰恰是基层政权半正式行政所致：它一方面简约了大量的行政成本，是简约主义的，另一方面也防止了官僚制所可能带来的负面影响。

　　半正式行政并不必然带来简约治理，事实上，半正式行政是滋生腐败，以及造成行政低效率的根源，中国历史上的官场潜规则是庇护主义、人情运作的综合反映。历史学家喜欢用“政治清明”来描述某一段历史时期官员清廉，行政系统高效运作及国泰民安的景象，显然，政治清明可以有效地抑制半正式行政滋生腐败。毛泽东时代半正式行政的高效运作，同样是中国共产党携建国之势，毛泽东同志的领袖之威，以及强大的社会主义意识形态笼罩的结果。

　　二

　　事实上，新中国的建国建政方针一开始即有强烈的改造传统的特征，这主要体现在两个方面：第一，在国家建制上，创造性地继承了政治与行政一体的中国政治传统;第二，在政权建设上，也创造性地运用了“集权的简约治理”这一政治遗产。前者主要表现在党的建设与国家建设的统一，后者表现在群众路线中政治路线与组织路线的统一。

　　“党政不分”因为具体的行政事务中，政治容易干涉行政而受到抨击，这在官僚制强调“一元化的”权力结构的特征上是有合理性的，因为，政出多门是行政的大忌。但是，从国家建构的角度上说，党国体制有合理性，因为，中国的政治体制中，并没有单独的政治空间，行政系统很难产生政治路线和意识形态，恰恰是党的系统补充了国家建构中创造政治这一重要的功能。总体上看，建国前三十年既是一个党政不分的年代，甚至是以党代政的时代，同时也是政治空间高度扩张的时代，以至于国家治理很容易为政治运动所取代，在这种情况下，既有可能导致行政的混乱，以至于瘫痪，却有可能保证行政的政治性，从而抑制“官僚体制的封闭性”，避免官僚集团的固化，以及改造半正式行政天然的缺陷。在政治路线较为明确，且意识形态有力的情况下，不仅有利于增强国家政权的合法性，且可以有效地统合不规则的半正式行政，避免行政陷入事务主义的境地。

　　尤为重要的是，这一体制在行政上的精妙之处还在于，“党管干部”接续了传统中国的文官制度。科举制是古代中国的主要的官员选拔制度，但科举内容却几乎没有行政知识，重要的是科举具有意识形态教化的功能，通过官员选拔将政治输入到行政中。而废除科举制后，现代教育体制已经难以满足国家建构的需求，但又缺乏其余的政治训练的空间，党的系统实际上填补了这一空间。《策略主义》中将党政关系形象地比喻为“公婆制”，这是从行政体系内部分工合作的角度来说的，问题恰恰在于，如果只是在行政体系内部考虑这一体制，则必然会觉得这一体制是漏洞百出的;但是，如果从国家体制以及政治与行政的关系角度来考虑，则可以引发思考的空间更大。如果在后一种意义上思考，则书记作为一把手的权威还是问题吗?党国体制难道没有合理性吗?

　　政治与行政的统一最为出色的表现是群众路线。《策略主义》所展现的乡镇运作的逻辑，几乎全是群众路线表现，比如，驻村制、中心工作、综合治理、压力型体制。很显然，单单看这些工作机制，现在的工作方法与建国初期的群众路线，并无实质的变化，尽管驻村制渐渐有了科层化的趋向，但中心工作、综合治理及压力体制等核心机制仍然保留着。这就存在一个疑问了，为何现在的乡镇运作似乎并不成功，而早期的群众路线却是成功的——尤其是新中国建立初期，正是通过群众路线有效地完成了国家建设任务。核心的问题恰恰在于政治与行政的关系上。

　　群众路线最为完整的表述在毛泽东同志《关于领导方法的若干问题》的名篇中，在这篇文章里，群众路线被看成是一种工作方法。既然是工作方法，就肯定是一种行政技术，群众路线是一种综合的治理术，主导的是官僚制方法，比如，它要求实现一元化的领导，要求分工合作，建立科层制，但又有强烈的反官僚化倾向，比如，它明确指出一个时期只能有一个中心工作，别的工作都要服务于此，强调任何工作都要从群众中来到群众中去，反对官僚主义。也就是说，群众路线是矛盾的结合体，既有集权的成分，又有简约治理的成分，如果两者结合得好，则双方的优势都可以发挥，但如果结合得不好，则这是一个极其无效的制度，半正式行政有可能为集权的所利用，从而滋长腐败。

　　很显然，奥妙不仅仅在于工作方法上。刘少奇同志指出，群众路线既是我党的根本组织路线，也是根本的政治路线，也就是说，群众路线实际上还是一个政治意识形态，也是政治性在工作方法中的具体表现。为什么需要驻点?这不仅仅是工作方法的要求，更是干部教育、训练的重要手段，在此过程中灌输群众观念。《策略主义》揭示了一个现象，即驻村制慢慢变科层化了，一些具体的群众工作也演化为“做作业”、文牍化了，但别的工作方法如中心工作、综合治理、压力型体制仍在有效进行，这恰恰表明基层干部中政治路线的丧失。丧失了政治路线内涵的群众路线，只能保留其行政技术的地位，而没有了政治性的行政，怎么可能发挥有效的作用?

　　三

　　《策略主义》呈现了当前乡镇运作的基本逻辑，表明现在的基层治理已经陷入到了“策略主义”的境地。这是一个非常大胆的当代中国的政治命题，即丧失了政治性的基层政权，还有可能发挥其行政职能吗?答案是否定的，因为现在的基层政权只能是一个“维控型”政权，它能够维持运作，保证最低限度的社会秩序就不错了，谈不上很多政策设计者们想象的公共服务。

　　在一个具有强大的意识形态，明确的政治路线的国家治理中，讲究策略是对既有的行政技术的补充，是僵化的官僚制的润滑剂，因此，这个意义上的策略主义是需要的。因为保留了政治性，新中国的基层干部尽管几乎都不具有严格意义上的行政业务能力，却可以借助于政治原则实现国家政策意图，而其乡土知识成为行政技术的一部分;乡村干部尽管深嵌于乡土社会的差序格局中，却并不完全受制于乡土逻辑，反而可以借助于这一权力网络为基层治理服务。改革开放后，尤其是20世纪90年代以来，当去政治化成为中国社会和政治变迁的基本方向时，乡土知识和乡土逻辑等半正式行政不仅不可能成为成为正式行政的补充，反而有可能瓦解正式行政。如《策略主义》描述的，基层政权已经无法通过行政手段动员群众，政府主导的新农村建设，并无可能最终让农民发挥主体作用，半正式行政不再寻求感情运作，而求助于“富人治村”，黑白两道“通吃”的能人是乡村干部最理想的人选。可以想见，这一行政逻辑，又反过来进一步消解了残留的群众路线这一意识形态，基层治理更加丧失了政治性。

　　核心在于，表面上看，现在的基层政权已经不需要群众工作了，因为其中心工作主要转移到招商引资上，不与农民发生关系，即便是计划生育工作，也可以通过“做作业”来解决。但问题是，乡镇政权的维持可以不用群众工作，但基层治理却不可能摆脱群众，基层政权仍是国家与农民关系最重要的接点，如果基层治理无法有效解决群众关心的问题，必然会在国家治理层面表现出来，在这个意义上，维控型政权是不可维系的，基层政权只能是积极行政的。更为重要的是，任策略主义发展下去，必然会让半正式行政彻底终结，其终结的方式可能是因为基层政权的黑恶化和权钱交易让传统的正式权力非正式运作(如感情运作)丧失空间，也可能是基层政权的彻底官僚化，基层干部的公务员化，剔除了人格化的行政方式。无论是哪一种方式，对于基层治理而言，都是灾难性的，前者导致国家合法性的消失，后者则导致官僚体制的僵化，结果都无可能有效开展群众工作。在这个意义上，策略主义是一个非常危险的瓦解国家政权诱因。

　　《策略主义》只是描述了当前基层政权运作的策略主义逻辑，并未尝试回答解决这一问题的方案。但是，很显然，从基层治理变迁的角度上看，它缺乏的并不是行政技术，而是行政背后的政治原则——这个政治原则，新中国的缔造者们将之表述为群众路线，科举制时代则是“修身、养家、治国、平天下”。在国家体制仍是行政和政治一体的情况下，恢复基层政权的活力，就仍应从中国的政治传统和社会主义的新传统中寻找智慧。

　　找回政治，这是应对策略主义困境的基本方向。