李昌平：当前农业农村发展的主要问题和路线政策选择

作者：李昌平来源：经济导刊 2015-01-15 461

内容提要：我国当前农业成本越来越高，粮食生产安全危机日显;土地制度改革出现很多问题，基层组织涣散，治理政策失效;农业产业开放失控，危及国家安全;农业现代化与农民城市化出现背离。解决这些问题，要重新考虑中国农业现代化的道路问题，坚守三农的三项基本制度，完善农村土地金融制度，突破改革的意识形态障碍，依法改革。

　　关键词：农业农村土地流程农业组织化土地金融

　　当前农业发展的主要问题

　　第一，农业成本越来越高，粮食等主要农产品的安全危机日显。

　　国家农业部门和统计部门都说：我国粮食等主要农产品实现了“十连增”，总产超过了1200亿斤。人均占有主粮达到900斤，创造了历史新高。可与此同时，粮食及相关产品的净进口却以两位数增长，2013年达到140亿斤，也创造了历史新高。国家设定的主要农产品自给率为95%，而实际自给率已经降至90%以下了。

　　我国粮食产量真的实现了“十连增”吗?如果真是“十连增”，怎么会有如此矛盾的现象?事实会不会恰恰相反，我国的粮食等主要农产品产量正处于一个相对低谷时期呢?

　　现在是“老人农业”在生产粮食，这是一个不争的事实。1990年来，我国的粮食收储价格只涨了6倍，而其他商品价格都涨了N个6倍。这种情况下当然只有劳动力没有市场价格的留守老人搞粮食生产了。未来谁来种地(粮食)的问题令中央领导人也忧心忡忡。

　　因为担心没有人搞粮食生产，所以政府推动土地流转，财政拿钱补贴给所谓的农业龙头企业或大户，高价从农民手上流转土地搞“集约化”经营，现在土地流转价格已经达到平均800元/亩年了，折合人民币，俄罗斯才2元/亩年，美国才100元/亩年以下，日本也只在100-150元/亩年之间。中国的农业龙头企业或大户高价租赁老农民的土地后会生产粮食吗?

　　笔者走遍全国，考察过无数的农业龙头企业的生产基地，数百、数千亩的土地或数十、数百个连片的温室大棚只长草不长庄稼的景象，比比皆是。笔者每年到过的数十、数百村庄，连年粮食减产，而上报的都是连年增产。

　　我不明白，谁都不相信农业龙头企业或大户获得土地后宁可撂荒也不会生产粮食，为何各级政府却以粮食安全为由推动农地高价向农业龙头企业和大户集中呢?政策脱离实际，使得中央政府对农业的补贴和投入越多，地方政府做这样不可理喻的事情就愈发起劲。这样的激励机制下，粮食连连增产可信吗?

　　第二，土地制度等改革政策出现偏差，基层组织和政府越来越涣散，农村治理越来越无效;

　　随着农民占地不交租(“不占白不占”)及“多占多补贴”(农业补贴根据占地面积核定，占地不种粮也享受粮食种子等补贴)等不公平、不合理的政策逐渐走向“长久不变”和法制化，导致村内占地不均、不公的状态合法化、永久化，导致暴力占地的现象有增无减，且诱发宅基地、自留地无节制扩张，以至诱发一些人开始攻击共产党革命的合法性、甚至有人拿出65年前的地契追讨“祖业”。土地制度不仅是农业的根，还是农村经济、农村社会、农村政治的根，乃至农村生态和农村文化的根。公平——平均地权、涨价归公是农村土地制度构建和完善的最根本原则，但这个原则在被歪曲的“改革”话语下已经不复存在。这是农村乱象丛生之源。

　　较长时期以来，土地改革、农业产业政策和农村经济政策调整等等，不是向巩固农民村社共同体及其自主性的方向演化，而是完全相反。特别是取消农业税的同时，也取消了村社集体(共同体)凭借土地所有权收取土地承包费的权利，导致党支部领导下的村社共同体的民主自治制度，因失去产权制度和经济基础支撑而日趋名存实亡，党的领导在农村日趋弱化，农村黑社会化的趋势日趋明显，而这种趋势还在继续。

　　改革以来，乡镇政府的职权被不断削弱，对其所辖的各职能部门基本没有指挥权，再加上农民村社共同体逐步解体，乡镇党委和政府几乎无法合法或正常有效地履行治权了。乡镇政府的工作一般只剩下编制数据、防堵农民上访、对付计划生育检查和跑项目“四大件”。且绝大多数乡镇党委政府完成这“四大件”工作有一个共同特点就是“假”，乡镇的经济数据、计生数据、财政收支数据及中央转移支付的项目资金使用数据，不造假的已经极其罕见。

　　第三，农业产业对外开放失控，危及国家安全。

　　全球化背景下，美国等国家依仗其农业技术优势和资本实力，以自由贸易为武器，力图挤占他国的农产品市场份额、争夺定价权——追求稳定的市场份额收益和定价权收益，即实施农产品“武器化”战略，对他国经济、政治、社会安全实施“控制”。中国这样的人口大国，必须确保本国农业产业的自主性，以维护本国安全。

　　我国加入WTO后，不加防范地放开了农业。无论是技术、还是种子，其自主性日趋弱化;无论是劳动密集型农产品的海外市场份额及其定价权，还是土地密集型农产品的国内市场份额及其定价权，其自主性日趋弱化;无论是农产品及相关产品的生产、收储、加工，还是物流及零售商业，外资进入都畅通无阻，不少地方政府甚至将粮食购销体系也拱手让给外资。这样的趋势继续下去，必然会危及国家安全。

　　第四，农业现代化与农民城市化背离，导致现代化转型的社会风险越来越高。

　　改革初期，我国的农村户籍人口7亿多。经过30多年改革开放的高速发展，我国农村户籍人口增加到了9亿多。亚洲“四小龙”之前的所有先发国家和地区，在实施工业化、城市化战略的现代化背景下，当人均GDP达到4500美元的时候，农村人口基本上都已被城市化——只剩下不足15%的农业农村人口。我国的工业化快接近尾声，人均GDP已超过7000美元，农村农民户籍人口不降反增，这在全球所有先发国家(地区)的现代化过程中都没有先例。笔者对此现象的解释是：全球一般性制造业梯度转移到中国后，出现了“中国拐点”——由“少数人为多数人搞制造”逆转为“多数人为少数人搞制造”——制造业过剩了，中国农民工的低工资收入支撑不了农民工城市化的高成本。中国的出口导向工业化——发展一般性制造业，仅仅制造出了2-3亿城市流民，而没能制造出2-3亿城市市民及家庭。

　　可是，我国的农业现代化道路及政策安排是立足于85%以上的农村人口进城市民化的“先发经验”之上，在全球一般性制造业“中国拐点”出现后，这个“先发经验”其实已经成为谬误。如果不同步统筹考虑农业现代化和农民城市化——农业现代化要小农的土地而不要小农的“人”，工业现代化和城市化要农民工的劳动力也不要农民工的“人”，那么现代化转型的社会风险可能会导致中国现代化事业的夭折。

　　关于道路方针政策的选择

　　第一，关于农业和农村发展道路。

　　如果正视全球一般性制造业的“中国拐点”及其影响的客观存在，如果正视我国改革开放30多年高速发展背景下的农村人口不降反增2亿的现实，就必须重新考虑中国农村、农业现代化的道路问题。

　　关于我国农村、农业现代化道路问题，本质是农民和农业的组织化模式问题，可以高度概括为两条道路：一是走政府支持新生资产阶级消灭小农的农业农村现代化道路;另一是走政府扶持村社(共同体)组织把传统小农变成有组织的现代小农的农业农村现代化道路。前者是“菲律宾道路”，这被证明是失败的道路;后者是日韩和我国台湾的道路，证明是成功的道路。在工业化已经接近尾声、经济发展速度已经慢下来、且依然还有9亿多农村户籍人口的背景下，政府怎么能够选择前一条道路呢?把农村农民问题快速转化为城市农民工问题，不仅使问题更难以解决，且是危险的。中国解决农民问题可能要比亚洲“四小龙”之前的先发国家和地区经历更长的时间，农村人口在城市和农村之间来来回回可能要经历几代人的选择才能稳定下来。所以，必须停止和纠正扶持龙头企业兼并小农的错误做法，在相当长的一个历史时期内，政府必须把扶持小农村社共同体建设发展、并依靠其主导农村农业现代化作为方针和政策的根本出发点和着力点。

　　第二，关于三农的三项基本制度。如果在相当长的一个历史时期还必须依靠村社共同体主导农村农业现代化——发展、建设和治理，那么就必须确认：党支部领导下的村社(民)共同体为农民基本组织制度，村社(民)共同体内“统分结合的双层经营体制”是农业基本经营制度，村社(民)民主自治制度是农村基本治理制度。基本的组织制度、经营制度、治理制度是一个整体。“统分结合的双层经营体制”这个“基本经营制度”已经写入《宪法》，其他两个基本制度也应该写入宪法，并长期坚持。需要特别指出的是，三项基本制度存在于农村土地村社共同体(成员)集体所有制基础之上，动摇了农村土地集体所有制，就动摇了三农发展、建设和治理的根基。中央强调农村农业改革不能碰土地集体所有制这个底线，这是完全正确的，必须毫不动摇地坚守这个底线。只有“三基”确定了，制定政策才不会摇摆多变，转移支付才有落脚点，落实政策才有抓手，三农发展才有主体性，大多数人才能共享改革发展的成果。

　　第三，关于农村土地金融制度的完善。现在，有话语权的主流人士普遍的认识是，只要土地(农地)私有化了，农地就可以在金融机构抵押贷款了，农地就是农民真正的财产了。这个认识是完全错误的。越南的土地私有化进行了20多年，越南农民的农地照样不能在金融机构里抵押贷款。日、韩和我国台湾地区的农地也不是在正规金融机构里实现抵押贷款的，而是在农民共同体(乡农会或农协)的内部金融系统里实现抵押贷款的。东亚小农的农地和美国大农的农地是完全不一样的农地，也是完全不一样的农民。美国大农的成片农地是可以在正规金融机构进行抵押贷款的，或者说美国的农地产权和正规金融是匹配的。而东亚小农的农地不可能成为正规金融机构的抵押品。不是土地制度不适应金融制度，而是金融制度不适应土地制度。

　　笔者把农民组织(村社共同体)内部的互助合作金融称为“内置金融”，并做了大量的村社“内置金融”的实验，实验证明：只要在村社共同体内部建立起互助合作金融，村社共同体成员的承包地和集体成员权就可以在“内置金融”里抵押贷款了。农村土地集体所有制下的成员承包权和份额所有权只要有“内置金融”与之相匹配，其地权的流动性和成员权的退出权是可以实现的。东亚小农的农地和美国大农的农地不一样，只能在“内置金融”里实现抵押贷款权。总之在我国，不是农地制度不适应金融制度，而是金融制度不适应农地制度。这个问题不讲清楚，少数人要搞私有化，很多人就会糊里糊涂地跟着起哄。其实，在市场经济体条件下，村社共同体内的土地集体所有制不是传统意义上的公有制，而是民有制，它也是一种私有权的存在形式，和股份制接近。

　　中国农村维持了数千年的小农农业、小农社会而不得升级，最根本的原因是金融供给无效和组织供给无效。金融供给无效最根本的原因就是没有发展村社共同体内置金融。组织供给无效也与金融供给无效高度相关，村社共同体内置金融强大了，村社共同体(组织)的有效性就会大大改善。我国农村金融改革和土地产权完善，要与三农现代化道路选择和“三基”建设统筹起来考虑。日韩和我国台湾，一百多年来，只准许农村发展农民组织(农会或农协)“内置金融”发展，限制其他金融发展，这是值得我们学习的。必须下决心纠正最近数十年农村金融改革的错误，中央财政要重点扶持发展村社共同体“内置金融”发展。现在财政直接投入农村农业的已经不少了，增长也很快，挤出效应不可忽视。财政资金应该多花些用于扶持“内置金融”发展。

　　第四，突破农村改革发展的意识形态障碍，依法改革。邓小平晚年把“承包”定位为解决温饱的“过渡”模式，他强调共同富裕必须“二次飞跃”——发展集体经济。习主席强调两个三十年不能对立起来，强调农村农业改革必须坚守土地集体所有制底线，强调发展集体经济和实现共同富裕。这完全符合中国的实际和人民的愿望。可是，在中国的大学及研究机构、在网络媒体等虚拟世界、在法学界、金融界和民营企业家界，总有一种另外的改革意识形态在左右农村改革发展：你主张土地集体所有制，他就攻击“产权不明晰”;强调集体经济和“共同富裕”，就被攻击为“平均主义”;你主张重建村社共同体，他就攻击为“复活人民公社”;你强调党支部的核心作用，他就攻击为“一党专制”;你强调粮食安全，他就攻击为复活“计划经济”，“倒退、反市场经济”等帽子满天飞。中央的任何一个决议经过他们的解读，就完全变味了。因此，改革必须纳入法制化的轨道，必须建立依法改革的意识形态，必须依法改革。