朱富强：国有企业改革的顶层设计思维

作者：朱富强来源：乌有之乡 2015-01-15 604

要理解和推动国有企业的改革，根本上不能为目前的表象所迷惑，而应该深入到国有企业和国有经济的本质和目的，不仅分析它们的实际表现而且要揭示其原因，从而确定国有企业改革的根本目的和方向。这也就是“顶层设计”的问题。事实上，企业运行的具体制度和规章可以在实践中随着改革的深入而不断完善，但如果开始改革的方向和目的错了，就难以逆转了，就会造成无法挽回的损失。同时，“顶层设计”必须有成熟和完善的理论作为坚实的基础，否则改革必然难以为人们所认同、接受和执行，也就很难成功或完美。这些理论涉及到对产权内涵和企业本质的理解，涉及到对市场和政府作用的理解，涉及到对社会主义目标的确定，等等。显然，几乎在所有这些方面，马克思经济学与新古典经济学都存在观点对立。为此，我们就必须了解两者立场对立的观察视角，了解各自的关注重点，也要洞悉其中存在的片面性。只有充分契合了不同流派的思维和观点，才能为“顶层设计”夯实理论基础。

　　一、国有企业改革中的问题意识

　　国有企业的改革首先是基于问题意识，只有正确面对当前国有经济和国有企业所暴露出来的种种问题，才能确定正确的改革方向，采取征途的改革途径。因此，在当前各种改革路向之争中，为了不为种种表象所迷惑，我们就需要作如下一系列的追问。

　　第一，国有企业存在的根本理由是什么?能否实现社会主义的基本目标?一般地，社会主义的一个重要目标就是追求公平与正义，防止剥削和奴役。为什么会出现一个人对其他人的剥削和奴役呢?关键在于权力不平等。马克思经济学认为，在市场经济中，人们的权力根本上就源于所掌握的金钱或资本数量，尤其是生产资料的集中造成了权力极不平等;因此，要消灭剥削和奴役关系，就要取消财产占有的不平等，用生产资料公有取代私人所有，这就是国有企业和国有经济存在的根本基础。不同于这一分析思维，新古典经济学的抽象和还原分析思维将市场主体都视为平等个体，因而权力不平等就只能是非市场因素，对平等和自由的危害主要源自拥有不平等地位的国有企业以及相应的政府干预。而且，新古典经济学还认为国有企业必然是无效的，因为它的所有者和委托人是缺位的，从而必然不存在有效的约束和监督。但实际上，大型国有企业与现代股份制企业的组织结构是相同的，现代股份制企业也不再是个人独资所有，属于凡勃伦意义上的“无主所有制”。

　　第二，国有企业运行的根本目标是什么?是最求利润最大化还是其他社会目标?流行的观点往往将企业效率等同于企业利润率，将企业目标等同于股东利益最大化或资本收益最大化。但实际上，这仅仅是基于主权论的论断，而这是对企业异化表象的反映。事实上，企业本质上就是一个利益相关者进行有意识的、有计划的、有目的协作系统，它具有这样三重目标和特性：道德性、有效性和效率。其中，道德性是强调协作系统的各要素之间相互依赖的责任问题，体现了组织对各利益相关者的责任承担以及利益分配的公正性;有效性是指完成协作系统原初目的的程度以及自身维持问题，它是就组织自身而言的，是从协作这一整体的立场来衡量完成协作目的的指标;效率则是指个人满足的充足程度，它是基于协作成员个体而言的，用来作为衡量个人动机满足程度的标准。相应地，现实世界中的企业目标实际上蕴含了寓意不同的双重特性：道德性和有效性反映了作为协作系统的基本要求，而效率则是现实企业被当作私人牟利工具时的基本诉求;而且，企业的根本目标在于组织的有效性和分配的道德性而非特定的效率，效率成为优先乃至唯一的目标只是现实企业的退化。同时，就医疗、金融、银行、铁路、交通、电力、电信、煤炭、石油、天然气、市政公用事业、国防科技工业等资源垄断、行政垄断及国家垄断型企业而言，其道德性目标不仅体现在收益在内部成员之间的分配，而且涉及到属于全社会的资源及其租金在所有民众之间的分配和分享。

　　第三，国有企业改革的根本目的是什么?是提高效率还是所谓的“不与民争利”?(1)如果是提高效率以保障国有资产增值，那么就要问：现有国有企业为何效率不高?是由于治理机制缺陷而产生的x-低效率还是技术问题，或者是由于国有资本不足而导致规模经济不显著?显然，如果是治理和技术问题，那么进一步追问：治理和技术水平低下的根源何在?这就需要进一步分析国有企业和民营企业在治理机制和技术创新机制上的差异。如果是资本不足，那么进一步追问：为何又要国有资本退出?并且要进一步探究引入进入民间资本的方式。(2)如果是“不与民争利”，那么就要问：现有国有企业在与谁争利?是由于国有企业利润为内部人占有而使得社会大众无法享受应得的资源红利，还是由于资源红利为社会大众分享而使得商业大贾失去逐利机会?如果是国有企业利润为内部人所占有问题，那么进一步追问：内部人是如何占有国有企业利润的?如果是商业大贾失去逐利机会，那么进一步追问：这些高额利润为何非要留给少数商贾所独享?

　　第四，国有企业面临的根本结症是什么?如何保障资源红利为社会大众享有?当前国有企业受到诟病的关键就在于，国有企业内部人尤其是少数管理层独占了稀缺资源所带来的红利。例如，资源垄断型国有企业占据了本属于社会大众的稀缺性资源，因而其高额利润或租金应该通过红利分发或提供公共品的形式反馈社会大众;但现实情形是，一方面国有企业廉价地占有和使用大量社会资源，另一方面资源红利又为少数内部人所独享，尤其是为那些掌握收入分配决策权的高管们所占有。再如，行政垄断型企业也因政府许可证管制而带来高额租金，但少数人却独占了这些租金并产生了严重的寻租行为;国家垄断型企业也没有真正服务于国家利益，其收益也未能为全民所分享。显然，这都意味着，收入分配制度出了问题，从而应该对收入分配制度进行改革。问题是，这种分配制度又是如何形成的呢?关键是，国有企业的收入分配往往由企业内部人决定尤其由一小撮高层管理人员决定。那么，又如何进行改革呢?简单的私有化能够解决资源红利为少数人独占这一问题吗?上面的分析已经给出了否定的答案。

　　在很大程度上，目前这些垄断型国有企业的症结就在治理和监督层面，在于如何有效解决机会主义和代理成本之类的问题并提高企业效率。显然，这些问题首先可以借鉴民营股份公司的通行做法，这包括经理人员的选任和监督。究其原因，国有企业与现代股份制公司在组织结构上并没有根本性差异，从而也应该存在类似的治理机制，其差异仅仅在于企业利润的分配结构存在差异：国有企业的很大一部分利润应该用于扩大再生产和国民分享。既然如此，为何当前国有企业的效率比较低下以及腐化现象如此严重呢?前者反映出国有企业的管理层选择出了问题：管理者不是从市场上广泛遴选的，从而很可能是低能的;后者则反映出与其组织结构相适应的监督机制出了问题：无论是社会外部监督体系还是企业内部监督体系都存在严重的缺位，从而形成了内部人控制或领导专权的情形。

　　实际上，国有企业的管理岗位既可以像日本企业那样从企业内部依据考核选任，也可以像欧美企业那种从职业经理人市场广泛遴选，关键是要有一套可行的选聘标准。同时，更为重要的是，要有一整套监督体系来约束管理者的行为，一是企业内部的董事会监督，二是企业外部的社会大众监督。就企业内部的董事会监督而言，关键在于之一是董事成员的选择，代表国有资产利益的董事应该是相关的专业人士，如财务界、法律界、产业界和政府职能部门的代表，如新加坡就由财政部派官员直接参加公司董事会以确保公司经济活动符合政府赋予它的使命;关键之二是董事职责的规定，一般地，董事会内科设审计委员会，专门负责公司的财务审计，也如新加坡所做的。问题是，有如何保证董事不与管理层合谋以损害国有资产呢?这就需要有党委的监督，也需要社会大众的监督。其中，党委监督介于企业内部和外部之间，党委成员隶属于企业，但又不从事企业具体管理，并且对上级党政机关负责;而社会大众的监督则属于企业外部，有赖于社会监督体系的健全。

　　从根本上说，任何党委的作用都在于人文教化和人才推荐，在于人事考核和监督。不幸的是，长期以来党委的职责却遭受很大的扭曲，成为具体事务的最终决策者，从而也就造成了党政不分、政企不分的现状，造成社会规范和监督体系的缺位。社会大众的监督对象根本上也就是政府机关、公用事业和国有企业，不仅是企业管理层的行为，也包括公司董事的行为，因为他们的行为与普通百姓的日常生活息息相关。问题是，社会大众并不能参与企业投票，又如何进行监督以确保这些占有社会资源的机构或决策者的行为不损害社会大众利益呢?就需要一套机制反映社会大众的心声，保证社会大众能够曝光所看到的违法乱纪现象，这就需要借助媒体的力量。例如，新加坡政府就鼓励新闻媒体对侵吞国家财产和贪赃枉法行为进行公开曝光。进一步地，无论是内部监督还是社会监督，都必须有法可依，而不能是运动式的，因而就需要一整套反腐倡廉法律和法规。显然，从根本上说，监督缺位是绝大多数国有企业的症结，这也与当前的社会制度体系和社会环境密切相关。

　　二、广东省国有企业改革方案的简要评述

　　2014年11月7日，广东省人民政府办公厅颁发了《关于深化省属国有企业改革的实施方案》。改革方案对改革的方向和目标进行了定位，其中的关键语句如，“毫不动摇巩固和发展公有制经济”、“改组成为国有资本运营和国有资本投资公司”、“以管资本为主加强国有资产监管”、“交叉持股等混合所有制改革”、“健全市场化经营机制”、“高级管理人员基本实现市场化选聘”、“外部董事侧重选择专业人士”、“形成合理规范的企业负责人薪酬体系”、“全面落实“党委主体、纪委监督”两个责任”。同时，改革方案也是对未来工作重心做了规划，主要包括，“四类国有资本的结构优化”、“建设现代企业制度”、“推进混合所有制”、“完善国有资产监管体制”此外，改革方案也认识到了任何改革都不能一蹴而就，而是需要试点和不断创造条件而不能一刀切，如“省属国有企业集团，具备条件的改组成为国有资本运营和国有资本投资公司”、、“具备试点条件的企业鼓励先行先试，以点带面推进改革”，等。那么，我们究竟如何看待这份改革方案呢?这里作一简要解读。

　　第一，方案对国有企业改革的定位和方向是清晰和合理的

　　首先，定位和方向的清晰性表现在：(1)改革不是要削弱国有经济的地位，而是为了使得国有企业更有效率，使得国有资本配置更为合理;(2)国有经济的管理重心应当从管企业转换为管资本，成立拥有独立产权的国有资本投资(运营)公司，这使得国有资本的市场主体特征更为完整;(3)积极推动混合所有制经济发展，推动交叉持股，这使得国有资本的产权结构更为合理：(4)国有企业推行现代企业制度，重新界定管理层、董事会和党委的责任，同时，企业人事制度“去行政化”，这包括经理人员的市场选择以及企业内部人事的身份壁垒，这使得国有企业的治理结构更为完善。

　　其次，定位和方向的清晰性合理表现在：(1)社会主义的基本特征就是在于关注平等和共同富裕，而纯粹市场机制的马太效应必然促使收入分配两极化，因而在市场经济为基础的社会中必须有一定的国有经济存在以缓和和矫正市场分配不正义;(2)尽管理论上国有企业并非一定没有效率，过去10年国有企业的规模和利润也都增长很快，但这不否定现实中的国企运行并非有效;(3)为了提高国企的效率，就必须改革传统的用人和激励-约束机制，通过借鉴上市公司的治理模式而实施市场化的制度改革;(4)随着政府职能机构的建立和健全，企业就需要且可以摆脱不必要的社会目标，国有经济的管理就简化为国有资本的保值增值，从而也就可以实行混合所有制。

　　事实上，有关国企无效率的流行理由是：(1)公地悲剧理论。国有企业的公有产权实际上也就不为任何人所有，因而就会导致滥用，企业管理者也不会最大化企业的利润;(2)搭便车理论。由于社会大众对国企的额外监督需要自己承担成本，而产生的利润却为全民所共享，因而就会存在大量的搭便车情形;(3)软约束理论。政府管理国有企业并为国有企业的经营状况负责，管理者往往通过政治游说而不是提高使用率来提高企业利润，因而就存在预算软约束现象。但实际上，这三点同样存在于大型私有企业中：(1)大部分大公司的股权非常分散，实际上也属于共同所有的公共机构，从而是由雇佣的管理者进行经营;(2)如果一个私有企业是由雇佣的管理者经营且众多股东只拥有企业的小部分，就必然会遇到与国有企业相同的委托-代理问题和搭便车问题：雇佣的管理者也没有动机去做超出次优水平的努力，个别股东也没有足够动机去监督雇佣的管理者;(3)如果企业在政治上很重要，私有企业也能得到补贴，甚至政府的援助，从而也存在软约束问题。

　　第二，对国有企业具体制度安排有待完善和细化

　　具体表现为：(1)管理层人员如何选择。不应该是相关职能部门的指派和调动，而应该从更广的范围进行选择，关键是要有一套可行的选聘标准。(2)管理层行为如何监督。主要有三大监督体系：一是企业内部的董事会监督，二是介于企业内部和外部之间的党委监督，三是企业外部的社会大众监督。(3)董事会如何构成。董事长由国资委或者国有资产控股公司委任，但企业的外部董事应该如何确定，独立董事尤其要能够维护国家和社会大众的利益。(4)董事会职责如何。董事不应该参与具体的日常经营和决策，而主要参与和审核企业发展战略，尤其要负责公司的财务审计，但董事长如何体现企业法人的地位。(5)党委职能如何。主要对企业所有员工进行人文教化和人事考核，尤其要监督管理层和董事违规和不道德行为，也审核董事会推荐的经理人员，以防止董事与管理层的合谋行为。(6)社会大众如何监督。监督所有企业内部人行为，防止内部人勾结以损害国有资产。

　　为了保障“壮大国有经济乃是为民谋福利”这一基本点，国有企业的运行及国有资本的流动必须透明，必须受到社会大众的监督，亟待需要建立起社会大众参与的外部监督体系。问题是，社会大众并不能参与企业投票(在股东大会或职工代表大会中都没有声音)，又如何进行监督以确保这些占有社会资源的机构或决策者的行为不损害社会大众利益呢?就需要一套机制来传递和反映社会大众的心声，保证社会大众能够曝光所看到的违法乱纪现象。这包括两个方面：(1)充分发挥媒体在国有资本监督中的作用，社会大众的声音通过媒体来传播;(2)向专门的国家机构进行反映和举报，相关部门有权也有责任对相关举报进行调查举证，这也涉及到相关法律的建设。

　　第三，对国有企业的公平性关注有待加强和明确

　　国有企业受到诟病主要有两大因素：(1)国有企业的运行机制问题，长期存在管理混乱和效率低下的现象，这是新古典经济学家大肆抨击的;(2)国有企业的红利分配问题，高额的垄断利润往往为少数人士所占有，这是当前社会大众极为不满的。究其原因，国有企业和国有资本毕竟占用和使用了本该属于全民的资源，因而社会大众就应该分享社会资源的红利，分享社会经济发展的成果;相应地，国有企业的收益流动就必须透明，必须确立与私人资本或民营企业不同的薪酬体系和利润分配体系。因此，尽管大型国有企业或者国有控股企业与大型民营企业或上市公司的组织结构是相似的，从而可以采取相似的治理结构，但两者的收益流向尤其是利润分配却应该存在根本性差异。显然，目前的方案并没有凸显这一点，只是简单地说“参照中央企业负责人薪酬改革情况和我省社会平均工资水平，对省属国有企业负责人不合理的偏高、过高收入进行调整”，以致社会大众对做大做强国有企业的疑虑就难以消解。

　　尤其是，随着混合所有制的推进，民营资本将大量进入拥有优质资源的企业和领域，从而也会分割这些资源带来的红利。显然，这些资源原本是属于社会大众的，因而在民营资本进入后，如何分割这些红利或高额利润就是一个紧迫课题。一般地，国有企业利润的分割顺序应该是：首先，扣除这部分特许费和资源租金，这并不是企业创造的真正利润，而是源于资源的租金，从而不能用于资本(股东)间的分配;其次，在剩下的利润部分中要留存出企业改造资金，这也不是企业的真正利润，而是折旧，从而也不能用于股东间的分配;其三，剩下的才是真正的利润，这些利润需要向国家上交企业所得税25%;其四，税后利润才可以在企业发展留存基金和股东红利间进行分配，比例取决于公司章程;最后，扣除了企业发展留存基金后的总红利在各股东间进行分配，其中民间资本按其股份比例获得利润份额。现在的分割顺序是：第一，上缴所得税25%;第二，股利分配;第三，企业法定留存;第四，最后剩下的是母公司可以支配的利润。国家能够征收到的只是最后剩下的企业可支配的利润中的一部分。显然，按照现在的利润分配体系，优质资源的红利将加速流向少数大资本所有者。

　　最后，需要指出，国有企业的改革也不是简单地模仿欧美企业制度，因为企业组织本质上是协作系统。而作为协作系统，企业组织应该为所有利益相关者服务，与之相对应的应该是利益相关者社会观以及社会共同治理机制。作为协作系统，企业组织具有三种特性：道德性、有效性和效率;其中，前两者反映了企业作为协作系统的基本要求，而后者则是现实企业被当作私人牟利工具时的基本诉求。但是，由于受新古典自由主义的支配，西方社会的企业组织在现实中却蜕变为股东获取最大利润的工具，从而导致了股东价值观以及委托-代理治理机制的盛行，也导致了收入分配的等级化。相应地，为了降低机会主义倾向和搭便车行为，合作组织应该加强退出和呼吁两类机制的建设，而呼吁机制尤其重要;与呼吁机制相适应的就是社员民主管理原则和社员经济参与原则：每个成员都应该拥有相同的发言权，而物质资本及其所有者的投票权则应该受到限制。因此，国有企业应当率先推进管理民主和分配改革，这是未来改革方案落实和推进过程中需要加强的。

　　总之，对国有企业的改革首先要确定改革的基本目标，同时要理清当前问题的症结所在，从而明确改革的基本方向。这就是问题意识，而不能基于教材的教义导向，简单地因为国有企业目前存在问题而否弃。实际上，皮凯蒂就强调，政府应该掌握庞大的公共资产来为大众服务，如提供更为公平的教育，从而防止收入分配的不平等，这一点西方国家应该向中国学习。事实上，由于私人财富以及财富收入的持续拉大，西方国家尤其是美国社会中获得技能的机会是不平等的，只有那些出生富裕家庭的人才能进入好的大学而获得更好的技能。

　　原载《南方经济》