智广俊：农地制度变革关乎中国的命运

作者：智广俊来源：昆仑策网 2016-11-14 1811

农地制度变革关乎中国的命运

智广俊

准确把握我国农业现状，摸清存在的主要矛盾，才能对症下药，找到“三农”改革发展的新思路，做出相应的对策，促进我国农业生产的现代化，提高农业生产的产出效率，提高农产品在国际市场上的竞争力，增加农民的收入，从制度上确保农村扶贫工作取得实效，稳固扶贫成果。

当前农业存在的主要矛盾

（一）家庭小农生产与规模化经营的矛盾

当初我国农村实行土地包产到户责任制有其历史原因，起到了一定的积极作用，受到了多数农民群众的拥护，这是应该肯定的。但是家庭式的小农生产模式，毕竟是一种落后的生产模式，与农业现代化方向背道而驰。这种小农生产模式，在生产上难以采用大型机械化作业，难以搞农田水利基本建设，难以采用推广新科学技术成果，因而经济效益低下。家庭小农生产模式生产出的农产品，在生产和流通过程中往往失去了食品安全的监控，因为政府农产品质量监管部门根本就管不过来亿万农户，监控成本太高。因而农户所生产的粮食蔬菜瓜果、肉蛋奶称不上是放心安全食品，全国各地不时会出现农产品安全事故，真是防不胜防。这就造成了我国的农产品市场竞争力弱，经济效率低下，特别在食品高端市场，比如婴儿奶粉，为外国进口产品所垄断。农产品价格上不去，农民收入自然就上不去，务农也就没有了积极性，形成了恶性循环。

家庭小农生产模式与农业现代化规模化生产内在要求的矛盾是我国农业生产上的主要矛盾。

（二）土地集体所有制与农民承包户的矛盾

我国农村土地属于集体所有这是宪法所规定的，人民公社时期采用的是由农民集体耕种土地的模式。但自1981年起，全国推行了农民家庭承包土地责任制，就形成了农民家庭小农生产经营的模式。第一轮土地承包时期为三十年（实际运行不到三十年），期间各地都采取了农民承包土地合同大稳定小调整的办法，即农民家庭增人不增地，减人不减地政策，农民承包地一般都没有大的变动。全国二轮土地承包期1997年至2027年，共三十年。多数地区二轮承包土地是在一轮土地上进行的，只是顺延而已。也有的地方打乱了原有承包地，重新发包了土地。以后村集体对农民承包地再没有调整过，村民之间可以自由调换调整、出租转让土地，甚至变相出售土地。原则上村民之间调整、转包土地应向行政村备案，但绝大数地方流于形式，没有执行。

土地集体所有制与农民承包户的矛盾主要体现在：行政村村委会、村民小组对集体土地事实上失去了管理权，面对农村中广泛存在的四种现象无能为力，这四种现象是：

1、违约用地——承包人在承包土地期间没有按照合同承担必须承担的义务，造成土地污染、荒废、农田设施毁坏、土地用途改变等；

2、违规占地——农户或非农户随意将大面积的农田圈为宅基地或个人建设用地；

3、违法卖地——为了一时的红利，承包人与村干部合伙出卖土地；

4、撂荒耕地——像内蒙古贫困地区就撂荒了30%以上的耕地。虽然，有关政策文件都要求乡村组织、乡村干部承担起对农村土地管理的责任，但却不授权给基层。乡村组织对土地管理中出现的违约违规用地现象无权、无力去监管。比如，有的承包户根本不在乎承包地里的那点收入，却很在意对承包地的占有权利，他自己不种地也不转让土地，宁愿撂荒。对此，乡政府、村委会遇到这种情况，是毫无办法予以制止的。

由于政策虚化了村集体对土地的所有权，村集体在为村民上农田水利建设工程，修路占地等事上也是寸步难行，因而制约了村集体对村民的服务，影响了村里的公益事业的发展，制约了农村统筹发展的步伐。

（三）转租土地经营者与土地承包户主、村集体的矛盾

农村中转包其他农户土地的有以下几种情况：

1、是亲友之间转包，有的农户进城转产走了，临走把承包地委托亲友代种代管，有的秋后要点农产品，有的什么也不要，只要求守住承包地就行了。

2、是农村中的种粮大户转包其他农户承包地，对土地采用机械化规模经营。

3、是城市资本下乡转包土地，搞农业产业化开发，比如有的建温室、大棚种蔬菜，种药材等特种经济作物，搞养殖场，搞农家乐，有的农民联合起来搞农民合作社；有的也以农业开发名义占地，官商勾结，套取国家支农款。不一而足。转包土地经营者往往与农户签订三五年的土地转包合同，也有的签到2027年，即土地三十年承包期到期为界，土地承包费一般是一年一付。也有一次性付款买断了土地的承包所有权，及承包期到期后的续签权，这实际上是违法变相买卖土地。土地转包是转包者与土地承包户主之间的事，村组织无权干涉过问，至多起一个中介作用。

我认为不管那种形式，如果土地经营者转包了土地，继续从事农业生产就是好的，就应该支持。特别是对种粮大户，农民合作社组织更应给予支持。

转包土地中常出现的问题是：

规模化转包土地运作成本高，经营者要与农户一家家签订合同，一旦遇到宁撂荒就是不同意转包的户，只能半途而废。

转包土地者经营一二年后亏本跑路，造成大片土地撂荒，坑害了农民。

转包土地经营者对土地存在掠夺性经营现象，造成土壤肥力的下降。国家惠农支农款落到了原土地承包户手里，到不了真正种地者的手中，农村中出现了靠承包地吃利阶层。

种粮大户和转包土地经营者贷款难。转包土地经营者希望得到村集体的支持和服务，可村集体是一个空壳，指望不上。

（四）农业小生产与大市场的矛盾

小农生产是一种盲目无计划的生产，所生产出的农产品与市场需求常常脱节，因此造成周期性的农产品供需矛盾，形成农产品价格大的波动。而且农产品定价权控制在流通领域手中，农民成了代宰羔羊，是社会最弱势的群体，农业也成了最弱势的产业。地方政府扶持农业生产常常抓不到点子上，因为政府也掌控不了市场。比如，地方政府号召农民种某种作物，农民相应了政府的号召，种上了某种作物，可结果是产过于求，导致价格下跌，苦了农民。比如前几年，乌兰察布市政府号召农民多种马铃薯，马铃薯也确是当地优势作物，但马铃薯种多了，秋后出现了马铃薯卖难问题，成为当时新闻报道的一个热点。

（五）无地农民与有地农民的矛盾

1997年前后，全国实行第二轮土地承包，有的地方采取的是第一轮承包地顺延，即没有调整农户的承包地，死人不减地，生人不增地。有的地方按村里现有农户人口重新分配了土地。像内蒙古贫困地区约有三分之一农户，因当时农业税费过重，撂荒跑路了，二轮土地承包时，这部分人就被剥夺了承包土地的权利。结果造成了现在有的土地承包户，全家人已经进城定居了，其子女已经在行政事业单位工作了，可依然享受土地承包所带来的各种利益，比如种粮直补，土地转包费等。有的农民在城里立不住脚，又回到村里种地，却分不到承包地，只能向其他农户转包土地，造成了新的不公平、不合理。二十岁以下的村民根本就没有承包地，只能是家庭里继承。有承包土地农民与无承包地农民矛盾突出。

（六）政府农村工作、扶贫工作失缺了抓手

村集体成了一个空壳，村民一盘散沙，导致了党和政府在农村基层的领导力、执行力的弱化，找不到开展工作的抓手。扶贫工作如果没有集体经济的后盾，没有基层组织工作的长效运作，难以获得稳定的扶贫成效。

（七）已经消失的村庄的原有耕地合理利用成了盲区

内蒙古贫困地区约有25%的村庄，人口已经搬迁，成为废弃的村庄。然而废弃村庄土地的再利用却成了一个难题，有待于出台新政策来解决。比如，政府在废弃土地能不能建公益林，建成的公益林产权归谁所有。有的人找村里原有农户，以一户三百多元的价格，换来全村农户转让原有耕地的合同书，向政府提出那个废弃村的土地应该全归他所有，像这种情况，政府能不能承认。

农村改革的出路

（一）农业部出台的农地三权分置政策是无得放矢

农业部在2016年10月出台了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，农业部领导声称“土地三权分置”是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。这种说法与事实不符，因为，自从实行农村土地承包责任制以来，农民对农村土地的承包权一直是清晰的，农民手里拿着承包地合同书，谁也没有否认过。政府以此为依据，发放种粮直补，从来没有人提出过异议，何用再确权。

农村中出现的违法占地现象倒是存在产权模糊的情况，难道借土地确权的机会要洗白吗？农民从承包土地的那天起，就存在土地转包流转现象，《中华人民共和国农村土地承包法》对农村土地转包有着明确的政策规定，农村土地转包流转一直畅通无阻，农业部也承认农村中已有30%的承包地流转了，农业部凭什么说土地“三权分置”是又一重大制度创新呢？

当初实行土地承包责任制，是为了调动农民种田的积极性，如今土地再次确权，是为了土地流转。可是在农村土地流转的实际运行中，凡是搞土地规模化流转比较成功的，多是由乡村干部出面组织协调的，转包土地经营者，与一户户农民谈判签订转包土地合同，运行成本太高了，他们离开乡村干部的帮助很难搞定转包土地。

土地确权强化了农民对土地的私有意识，将来土地流转更难了，一旦遇到即使撂荒也不同意转包土地的户主，想搞土地规模化流转经营的只能放弃。所以农业部此举是费力不讨好，其效果甚至是南辕北辙。要警惕农业部在云南省等地搞的农民林木所有权、林地使用权有序流转试点，其结果是许多农民的林权证，被投机者蒙骗走了的失败事例，在土地确权后流转中重演。

（二）规范、加强集体对土地所有权、管理权才是正道

农村土地属于集体所有，不能虚化、架空村集体对土地的所有权。村集体对土地所有权不光要体现在发包土地上，而且要体现在对土地的有效管理上，村组织要有对农户承包土地小调整的权利，比如修路占地调整农户承包地。对违法占地、违规用地、撂荒耕地的农户有权进行处罚，情况严重的要有收回其承包土地的权力，只有这样才能保证土地的高效使用，生产出更多更好的农产品，体现出土地集体的优越性，党组织和政府、村委会开展工作才有底气，才能更好地保障农民群众实行民主管理村庄，更好地建设新农村。

在确立村集体对土地的所有权的基础上，同时要赋予农民自主选择土地经营权，不要违反农民的自愿，强迫农民只能采取包产到户唯一的生产经营模式，应该允许农民根据当地实际，自主创新土地生产经营模式。只要村里多数农民愿意继续采取包产到户模式，那就继续采取包产到户形式好了。有的提出要搞集体经营，或者一村两制，也应该鼓励探索。

现在各地农村中出现了南街村、华西村、周家庄等集体经营模式，他们取得了巨大的成功，成为各地农村向往的榜样。对这种坚持社会主义方向，坚持社会主义集体经营模式的典型，各地党政领导理应大张旗鼓地宣传，如果有条件的村庄绝大多数村民主动要求将土地交回村集体，采用南街村等先进村的经营模式，应该积极鼓励扶持。最近浙江18位村干部联名致全国农村干部的倡议书就反映了部分农村基层干部的心声。

有的地方已经采取了村集体收回承包地，集体采用机械化耕种，机种机收，机械化喷施除草剂和农药，接受上面科技推广人员的技术指导，实行科学种田，土地承包户按承包地面积分摊耕种成本，分享收获成果。这种做法，提高了科学种田的水平，增加了土地的产出率，减轻了农民的负担，何乐而不为呢。而且这种土地集体经营模式，具有普遍推广的可能性。因为现在已经不是三十亩土地一头牛那种落后的农业生产模式了，现在采用的现代化农业生产方式，种地根本用不了几个人。

有的贫困地方，村集体把整块大片土地集体收回来，然后向社会招标转包，成功地把耕地转包了出去，农户按照自家所分的承包地面积，稳定收取不菲的土地转包费，比自家种地都合算，受到了农民的普遍欢迎。

有的村庄按照农民专业种植合作社的模式进行生产，效果也不错。

农业部一味强调土地确权是给了农民“确实权、颁铁证”，实在是本末颠倒。难道土地确权也要求类似华西村、南街村那样集体经营的村庄，再把土地确权落实到一家一户农民户头上吗？把农民对土地承包权固化神圣化，有害无利。村里一旦出现不同意转包土地的钉子户，势必影响村里整片土地的规模化转包经营，影响到村里多数村民的利益，难道村组织就无权通过给钉子户调换承包地来解决土地有序流转吗？城市里拆迁出现了钉子户，通过法院的判决，还可以拔掉。农业部出台的文件中规定：严格保护农户承包权，任何组织和个人不得强迫或限制其流转土地;法院都没有权拔土地转包过程中的钉子户的权力，这种规定合适吗？是在促进土地流转吗？

二轮土地承包权再有11年就要到期，农村土地承包到期后，一定要对土地有一个新的合理政策安排，一定要落好习总书记在视察小岗村时的指示：不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。确立土地集体所有制这个根本，村集体组织有效行使土地监管职能，才能保护好在村农民的利益。农村里的多数事，应该由在村里的村民通过民主自治来决定。比如修路打井要筹款，只能由在村里的人决定实施，不能受进城定居的村民摆布。不能出现大大小小的地主食利阶层，在城里坐享土地承包带来的红利。违反耕者有其田的正义之道，那是一种历史倒退行为。

（三）建设农业社会化生产经营服务组织才是出路

世界上多数国家土地是私有的，但各国政府扶持农场主、农户成立了农协会之类的组织，把个体农场主、农民组织起来，采用社会化的协作模式进行农业生产和农产品销售。比如，美国成立有农产品协会，有4千多个农业合作社组织，80%的农民加入了合作社。农场主、农民通过农协会、合作社统一进农资产品，降低了农资进货价格；通过协会协调，解决了农场主生产贷款难题；统一聘请科技人员进行技术推广服务；同一开展订单农业，同一定价收购出售农产品等。这样就提高了农产品的市场竞争力。

以色列的基布兹是学习仿照苏联集体农庄建起的集体经济组织,在资本主义国度里，采用财产和生产资料实行公有,重大问题由社员大会决定，社员过着共同劳动、互相合作、按需分配的社会主义生产、生活方式。基布兹已经存在了一百多年了，越搞越好，国际影响很大。日本的山岸会农业经营组织，更是以共产主义理念来组织会员进行生产和生活的，也有一定的规模，并且发展到世界上其他国家。

据有的同志说日本是学习我国人民公社的经验，创办了农协会组织，通过农协会把分散的个体农民组织起来进行农业产品生产、销售的。就连台湾农业，也多是以农业合作社的模式来组织农民进行生产的，而我国有现成的农村集体经济组织，有这个组织架构，却为啥要执意虚化、空置农村集体组织呢？

为什么不能用村集体这个组织，采用多种形式来实行农业规模化生产呢，非得要采用土地确权、包产到户小农生产模式，再通过繁琐漫长的过程，由农户把土地转包给种植大户、农场来实现农业现代化生产呢？何必绕这么大的弯，费老大的劲，来实现土地规模化经营呢？

充分发挥村组织的领导作用，在多数村民拥护的前提下，按照农户所分承包土地的面积，不打乱承包地原有户主的利益占有，把农户的承包土地再集中起来，由村民民主决定采用哪种生产经营模式，可以集体经营，可以由村委会代管经营，可以集体转包出租经营，可以以合作社形式经营，多种形式并存。有的村民愿意自家个体经营，也可以一村两制，通过调换承包地的方式，将愿意个体经营农户的承包地从大块农田中调换到其他小块农田中，所调换的土地以个体经营农户的满意为标准，不能损害他们的利益。这样就顺利实现了整个村的土地规模经营，土地可以整体流转。这种方法简便易行，各地已经有了成功的经验。

我认为当前土地确权不是影响农业发展的大事，全国各地因地制宜建立为农民服务的农业协会组织才是大事，通过协会组织为农民和土地经营者提供产供销全程、全方位的服务，包括科技推广、良种化肥供应，生产金融贷款，农产品订单农业，才是正道，这才是实现我国农业现代化的出路。资本主义制度下的私营农场、农民，可以组织起来，实行社会化生产销售，而我国是社会主义国家，为啥却要倒退而行呢？

原标题：当今我国农业面临的主要矛盾与改革出路