郑永年：反腐败是中国第二次政治革命

   中国的腐败已经发展到亡党亡国的程度。怎么办？人们指向制度建设。腐败是制度的产物。首先，腐败是现存制度运作的结果，包括经济、行政和政治体制在内的很多制度。其次，反腐败的制度不作为，不能有效遏止腐败，更不用说是根除腐败了。正是在这个意义上，所有国家都会从制度入手来惩治腐败和预防腐败，确立清廉政府。

    但是，对反腐败的制度建设的考量不能过于简单。中国自改革开放以来，并非没有制度建设。论反腐败制度的规模和数量，中国可能比任何国家都要大、要多。每一代领导人、每一届政府都会增加一些制度和机制。这里就需要比较现实地理解反腐败运动和制度建设之间的关系，而不是简单地企求制度来解决所有腐败的问题。

    这次反腐败的总体策略是先治标，后治本，这有很大的政治理性。从实际情况看，腐败已经发展到不治标就难以治本的地步。首先需要治标，就是要为反腐败制度的确立，营造一个良好的政治生态环境。任何制度都是由人来建立的，也是由人来运作的。任何一项制度如果让腐败者来建立，让腐败者来操作，理论上最健全的制度也会演变成腐败的制度。从80年代到今天，中国建立了那么多反腐败制度机制，但占据这些制度的人或者反腐败者本身，往往也很腐败。结果，腐败仍然大行其道。

    从这个角度看，不能低估运动式反腐败的作用，通过荡涤大面积的深度腐败局面，造就一种较好的政治生态。只有在一种比较好的政治生态之下，才能确立有效的反腐败和预防腐败的制度。这里的过程是：用运动来清除大面积的腐败，确立良好的制度建设环境；确立一套符合时代需要的反腐败和预防腐败制度机制；用制度机制来保障清廉政府。

党内自上而下反腐败

    当然，反腐败运动本身并不能表现为仅仅是政治运动。这次反腐败尽管表现出运动形式，但已经超越以往传统的政治运动形式。至少表现为三个方面。第一，反腐败并没有表现为民粹主义式的群众运动。实际上，从一定程度看，自下而上的群众反腐败空间已经有很大的收缩，这尤其表现在通过互联网的社会反腐败。在过去很多年里，老百姓通过互联网工具的自发反腐败运动，曾经扮演了很重要的角色，几乎有成为主体的趋势。

    但这次反腐败的主体，乃是自上而下的党内反腐败运动。其次，在各类腐败案例中，尽管企业界也卷入其中，但除了少数案例，这次反腐败的对象主体是党政官员，尤其是高级官员。再次，这次反腐败运动已经倾向于在法治基础之上。反腐败的运动性质本身并没有可以质疑的，问题在于这样的运动是否有法律的基础。即使在民主国家，反腐败也往往体现为运动式的。不管在怎样的制度环境下，腐败积累久了，就需要用运动来加以整治。运动式的反腐败和法治也并没有必然的矛盾，只要反腐败运动是基于法治精神基础之上。

    反腐败和预防腐败的制度建设很重要，从形式和数量上看，中国都已经具备了，但仍存在着巨大的改进空间，主要是制度的有效性和权威性。首先，中国之前反腐败和预防腐败的制度数量过多，也就是内部制度过分多元化和分散化，制度机制之间缺少整合和协调，没有确立起政治责任制。各机构之间互相制约、推卸责任，在造成了巨大的制度浪费的同时，为腐败分子创造了很多机会。

    就反腐败和预防腐败制度的权威性来说，直到这次反腐败运动，基本上不存在制度的权威性。例如，制度机制都表现为“左手反右手”、“左手预防右手”的形式，同一级党委和政府，自己负责自己的反腐败和预防腐败。这种设计必然导致制度失效。让各级党委来主导自己的反腐败，就会造成这个党委本身是腐败的制度根源，让各级党委来主导自己的预防腐败，就会造成“此地无银三百两”的情形。

    中共十八大以来的反腐败之所以比历次运动有效、有力，主要是因为这两方面的改进。首先是这次反腐败主要是由中纪委来主导，中纪委成为唯一的反腐败运动权力中心，改变了原来无人负责的情形。现在全国的老百姓都知道谁在负责反腐败，发现了腐败应当找谁去。其次，这个设置也确立了中纪委的权威。从横向看，中纪委派驻反腐败机构和人员进驻中央各领导部门和部委，而不是像从前那样，各领导部门和部委自己的腐败自己反。

    从纵向看，现在实行的是“下管一级”制度，就是省一级的反腐败运动直接由中纪委来进行，也改变了以往省委自己的腐败自己反的局面。如果没有这两方面的制度变化，很难想象能够查处从“苍蝇”到国家领导人级别的“大老虎”的各级官员。可以预见，在这次大规模的反腐败运动过后，这些有效的制度会更加制度化，得到巩固。

    即使是这样，也不应当把反腐败和预防腐败的制度过于理想化，把所有的希望寄托在制度上，使其不堪重负。国际经验表明，一个清廉的政府不仅需要有效的反腐败和预防腐败制度机制，更需要经济、社会、行政体制等多方面的配合和协调。就目前的中国来说，其他的体制如何能够配合反腐败呢？这是一个复杂和系统的工程，这里只能涉及到几个基本面。

    经济体制改革就是要消除经济寡头的制度基础。中共十八届三中全会把“市场化”确定为企业改革的目标，就是这个方向。市场化就是企业运作的公开透明和开放性。就国有企业来说，90年代的“抓大放小”组建了诸多大型的国有企业集团，这个方向是对的，但市场化并没有到位。发展到今天，国有企业已经俨然成为高官家族的企业，其经营方式具有高度的垄断性，其录用人才的方式具有高度的封闭性。

难以进入的国企关系网

    任意拿出一个国有企业集团，不难发现自上到下的管理层，都是官员的亲戚朋友，一般社会成员，即使是最好的人才，也难以进入国企的关系网。中国社会阶层现在变得越来越具有排他性，国有企业的封闭性是一个重要因素。国有企业集团的家族性不改变，很难促成它们的开放性。

    在经济领域，预算制度的确立也同样重要，对反腐败和建立清廉政府，具有其他制度不可替代的作用。近代以来，预算制度的确立是所有国家建立清廉政府的制度前提。预算是政府体制运作的血液，控制了血液，就能预防和控制腐败。所以，政府需要论证每一分钱、每一毛钱、每一元钱的用途。很容易理解为什么会计和审计等计算事业，是发达国家最重要的几个职业。从这个角度来看，今天的中国还没有近代意义上的预算制度。

     在中国，所谓的预算更多的是表现为对财政资源的政治和行政分配，或者用政治和行政权力来获取预算资源，并且分配和获取的方式也不公开透明。中国的一个领导人可以接触到天文数字的预算资源，这种情况在其他现代国家难以想象。中国始终没有发展出近代会

    计和审计制度，控制仍然倾向于使用政治手段。在没有现代预算制度的情况下，最大的反腐败运动也会是无效的。

     就行政体制改革来说，就是要减少和控制官员的权力。“要把权力关在笼子里”，但如果官员手中掌握着太多的权力，这个笼子很难做。更为重要的是要减少权力，限定政府官员的权力范围。这就要求政府要大力下放行政审批权，把权力下放到企业和社会中去。把权力放到企业和社会中去的时候，政府本身的权力笼子就比较好做了。

     社会改革也同样重要。腐败往往是滥用公权力、权力寻租和追求特权所致。因此要减少和控制官员在各个领域的各种特权，包括社会保障、医疗、住房、教育等等。现在公车改革已经开始，但必须逐渐延伸到其他各个领域，但不可以过于理想化。各国经验表明，“特权”的社会化非常重要，也就是要建立所有公民，包括官员在内都能享受的良好社会保障体系。如果没有，官员照样会千方百计地去搞权力寻租。公务员也必须拥有能够过体面生活的工资水平。公务员没有体面的工资水平，既会影响到他们的工作动力，更为促成他们通过“潜规则”来做权力寻租。

    从中国现实的政治生态看，现在是反腐败的一个历史机遇，也是确立反腐败和预防腐败制度的一个历史机遇。这不仅是因为腐败已经演变到那么严峻的状态，更是因为领导层代际变化的原因。这一代领导层能够反腐败，不见得下一代领导人也能够这样做。现任领导层没有任何推卸责任的道理。

    更为重要的是，中国的政治正处于一个转型之际，如果现在的腐败政治生态得不到改变，就可能出现三种恶劣的情形。第一，政权逐渐演变成右派专制统治，即经济寡头顺利地转型成为政治寡头。第二，政权逐渐演变成民粹主义，即政权失去基本的合法性，老百姓起来造反，再次出现革命性的政权。第三，政权演变成右派民粹主义，即寡头政治和社会力量结合起来，类似于今天的乌克兰的情形，一个寡头，一个政党，各政党鼓动自己的支持力量，互相恶斗。当然，在不同历史时期，也会出现这三者恶性循环的状态。

    反腐败依然任重而道远。中国需要以大规模、持续的反腐败运动为契机，确立新的反腐败和预防腐败的制度体系。如果成功了，人们可以称之为中国的“第二次政治革命”。

（作者是新加坡国大东亚所所长）

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